(全國)人大常委會授權(quán)暫停法律適用的合憲性分析

　全面依法治國作為堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，要求必須實現(xiàn)改革決策與立法決策緊密結(jié)合、協(xié)調(diào)同步，“始終堅持在法治下推進改革、在改革中完善法治”。在新的改革思路的引領(lǐng)下，由全國人大常委會按照法定程序授權(quán)改革試點地區(qū)暫時停止適用部分法律規(guī)定，使得深化改革對法律規(guī)則靈活性的客觀要求與法律穩(wěn)定性之間的緊張關(guān)系得以緩解，為試點改革破除制度性障礙，構(gòu)成了新時代實現(xiàn)重大改革于法有據(jù)的新的制度設(shè)計。考察授權(quán)暫停法律適用的合憲性是理論界和實務(wù)界面臨的重大問題，這主要基于：其一，處理好改革先行試點與法律普遍適用的關(guān)系正是實現(xiàn)法治引領(lǐng)和規(guī)范改革機制建設(shè)的重要內(nèi)容。其二，授權(quán)暫停法律適用是憲法有關(guān)全國人大及其常委會職權(quán)規(guī)定的具體實施，關(guān)乎法律的普遍性以及法制統(tǒng)一原則，確保該制度的合憲性是保證憲法有效實施和發(fā)展的前提之一。其三，“改革開放只有進行時，沒有完成時”。改革的長期性及不斷深化決定了授權(quán)暫停法律適用在今后相當(dāng)長的一段時期內(nèi)還將繼續(xù)實施。因此，在對該制度開展合憲性考察的基礎(chǔ)上，需要明確其憲法界限，消弭今后該制度運行中可能存在的違憲風(fēng)險。

　自授權(quán)暫停法律適用實施以來，學(xué)界就對其合憲合法性存在較大爭論，主要圍繞授權(quán)決定的位階、主體的適格、全國人大常委會的職權(quán)、合憲性推定原則等展開論述。既有研究成果揭示了暫停法律適用中的合法性問題，使相關(guān)研究從宏觀性制度描述進入到了微觀分析層面，但是并未從制度運行的合憲性角度予以論述，較少涉及合憲性支持及其憲法理論，即使注意到了憲法在該制度運行中的重要性，對于其憲法判斷也較為簡單化，缺乏具體展開。全國人大常委會授權(quán)暫停法律適用在通過立法程序獲得民意正當(dāng)性之外，也需要通過憲法規(guī)范和原則的審視，并借此確定其合憲性邊界。本文選擇回歸憲法文本，在分析授權(quán)暫停法律適用中的憲法理論的基礎(chǔ)上，探討該制度的合憲性，并分析其應(yīng)堅持的憲法界限，這既是討論授權(quán)暫停法律適用必要的出發(fā)點，也是理解該制度不斷推行的基礎(chǔ)。

　一、授權(quán)暫停法律適用中的憲法理論 （一）全國人大及其常委會憲法職權(quán)的界限 立法權(quán)居于我國國家權(quán)力體系的首要位置，通過立法權(quán)的行使將人民的意志法律化，進而由居于從屬地位的司法機關(guān)、行政機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)來適用和執(zhí)行已經(jīng)法律化的人民意志。全國人民代表大會自身的憲法地位以及廣泛的民意基礎(chǔ)決定了其職權(quán)范圍比全國人大常委會更廣，而全國人大常委會地位的從屬性、權(quán)力的依他性也決定了其職權(quán)的有限性。正如胡喬木曾指出，“加強了全國人民代表大會常務(wù)委員會的地位和作用，但全國人大常委會不能完全同全國人大并列起來”。因此，既然全國人大常委會附屬于全國人大，其職權(quán)也只能附屬于全國人大，據(jù)此全國人大當(dāng)然也就享有全國人大常委會的職權(quán)，而全國人大常委會除了可以行使憲法所明確規(guī)定的法定職權(quán)之外，對于有關(guān)其他事項的職權(quán)的行使必須得到全國人大的授權(quán)。鑒于此，對暫停法律適用的憲法考察首先需要明確該權(quán)力行使是否屬于全國人大常委會的職權(quán)范疇。2015 年 3 月修改的《立法法》第十三條明確了全國人大及其常委會“授權(quán)暫停法律適用”的職權(quán)，為該項制度的創(chuàng)設(shè)提供了合法性基礎(chǔ)，然而憲法文本對該職權(quán)規(guī)定的缺失卻使得授權(quán)暫停法律適用在憲法層面被邊緣化。當(dāng)下該制度實施面臨的憲法問題之一是授權(quán)暫停法律適用是否屬于全國人大及其常委會的法定職權(quán)之一。有學(xué)者認為，“暫停法律適用不應(yīng)從憲法或者法律的兜底條款中推論出來，即不應(yīng)該是推定的權(quán)力，而應(yīng)該是明確規(guī)定的權(quán)力”。這一問題屬于憲法學(xué)角度的元憲法問題，對憲法規(guī)定本身的質(zhì)疑對通過憲法修改將“授權(quán)暫停法律適用”納入全國人大及其常委會的法定職權(quán)或許具有意義，但問題的解決不能依賴于未來修憲，在憲法尚未明確擴充全國人大及其常委會立法職權(quán)之前，需要基于現(xiàn)有的憲法規(guī)范框架來審視授權(quán)暫停法律適用制度。進一步思考，其問題的關(guān)鍵在于在憲法沒有

　明確賦予全國人大及其常委會該項權(quán)力的情況下，《立法法》第十三條對憲法文本中有關(guān)全國人大及其常委會職權(quán)規(guī)定的擴展是否合憲。

　 （二）國家法制統(tǒng)一原則的實施 我國統(tǒng)一的多民族國家的國情以及單一制的國家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了必須堅持法制統(tǒng)一原則，這既有助于形成強有力的國家政權(quán)，也是人民民主專政的體現(xiàn)和要求。1982 年憲法在第五條增加了“國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴”的規(guī)定，法制統(tǒng)一原則作為法治原則的基本要求在憲法層面得以體現(xiàn)，并貫穿于立法、執(zhí)法、守法的全過程。法制統(tǒng)一原則的內(nèi)涵具有多樣性，主要包括法律制度、法律規(guī)范的體系化與統(tǒng)一化，以及法律運行的統(tǒng)一。同樣，蔡定劍教授認為，所謂法制統(tǒng)一，既要求立法上的統(tǒng)一，也強調(diào)法律實施上的統(tǒng)一。前者主要是指立法權(quán)的統(tǒng)一，即由全國人大及其常委會行使我國國家立法權(quán)，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的立法屬于全國人大立法權(quán)的一部分。后者主要指法的一體適用，即全國人大及其常委會制定的法律，在中國主權(quán)范圍內(nèi)具有一體遵循的效力。全國性法律的統(tǒng)一適用不僅由獨立統(tǒng)一的主權(quán)國家的性質(zhì)所決定，更是一個民主法治國家堅持法律面前人人平等的應(yīng)有之義。試點改革通過暫停法律適用這種“試驗性立法”方式推行，對不適宜改革實踐的法律暫停適用，待時機成熟再在全國范圍內(nèi)對該法律進行修改，這必然出現(xiàn)試點改革區(qū)域內(nèi)外在全國性法律適用上的非一致性，即同一部法律在不同地區(qū)產(chǎn)生不同效力的現(xiàn)象，法制統(tǒng)一原則在此便成了“燙手山芋”。有學(xué)者認為，這種立法權(quán)力的分配或特別授權(quán)，漠視了現(xiàn)有的地方競爭“打擦邊球”推進制度變革的事實。還有學(xué)者擔(dān)憂這將形成“法律豁免區(qū)”，并形成事實上的治外法權(quán)，違背公平改革的價值追求。另有學(xué)者認為，出于特定目的的考量，對已經(jīng)制定生效的法律法規(guī)在其特定的效力范圍內(nèi)暫時停止適用，直接違背了法律的普遍性要求。授權(quán)暫停法律適用勢必影響部分法律在改革地區(qū)的實施狀況，其法律適用的局部性調(diào)整是否構(gòu)成對法制統(tǒng)一原則的破壞，亟待從憲法角度作出回應(yīng)。

　 （三）權(quán)利平等原則的實施 法律面前的平等所體現(xiàn)的基本精神則是法律平等地適用于一切公民，在適用中不能有法律未事先規(guī)定的特權(quán)和例外。法律的普遍性決定了法律不是針對某一個人或某一區(qū)域的人，而是全體公民，所設(shè)想的適用對象也非特定事件而是一般現(xiàn)象。只有公民平等地適用法律，才能保證所有成員平等享有社會提供的政治、經(jīng)濟、文化等方面的發(fā)展機會。由此自然延伸出的是，人人在法律上享有平等的權(quán)利是“公民在法律面前一律平等”的核心內(nèi)容。權(quán)利平等既要求在權(quán)力分配上堅持無差別待遇原則，還強調(diào)將平等原則貫穿于所有法律實施過程中，包括適用法律上的整齊劃一、守法上的無差別對待。既然法的平等原則要求每一個自然人在立法、執(zhí)法、司法全過程獲得平等對待，那么由一定公民組成的集合體的各區(qū)域自然也應(yīng)平等適用法律、平等享有權(quán)利。因而，不同地區(qū)同一法律適用上需要堅持平等性，在法律沒有特殊規(guī)定的情況下，任何區(qū)域都不能超越法律而享有特權(quán)�；�于改革發(fā)展的需要以決定的形式授權(quán)特定地區(qū)暫停法律適用，表明了改革試點區(qū)域在法律適用上享有“特殊權(quán)利”。有學(xué)者就指出，特權(quán)就是要求法律保護自身以經(jīng)常突破法定界限。還有學(xué)者認為，這種法律適用上的差異性特權(quán)所導(dǎo)致的區(qū)域發(fā)展不平衡既是對法制統(tǒng)一原則的挑戰(zhàn)也違背了平等原則。盡管這種方式契合了改革的需要，且相較于過去“改革先行、先破后立”的改革方式已有較大進步，但是暫停法律適用的做法“只是實現(xiàn)了為了改革發(fā)展的需要從直接沖突現(xiàn)有法律規(guī)范的方式轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^形式合法的方式謀求差別對待的權(quán)利，實現(xiàn)了規(guī)范面前的不平等向規(guī)范內(nèi)的不平等的轉(zhuǎn)變”。因此，需要通過對憲法原則和規(guī)范的審視來思考授權(quán)暫停法律適用對權(quán)利平等原則造成的影響。

　二、授權(quán)暫停法律適用的合憲性證成 （一）基于憲法文本的考察

　正如改革開放初期的改革思路一樣，授權(quán)暫停法律適用也經(jīng)歷了“先實踐、后立法”的發(fā)展路徑。從最早授權(quán)暫停法律適用的實踐來看，官方認為，該制度實施的依據(jù)來自于憲法第八十九條兜底條款的規(guī)定，即國務(wù)院享有“全國人大和全國人大常委會授予的其他職權(quán)”，從這一條款推導(dǎo)出國務(wù)院可以基于全國人大常委會的授權(quán)在行政審批制度改革中暫停適用部分法律規(guī)定。但這一依據(jù)的認定僅停留在政策層面，憲法文本第六十二條和第六十七條并未對授權(quán)暫停法律適用加以認定，該項職權(quán)在憲法法律規(guī)范上的缺位形成了授權(quán)暫停法律適用的必要性與合憲性之間的鴻溝�？梢姡�早期的授權(quán)暫停法律適用缺少憲法法律文本依據(jù)。2015 年《立法法》第十三條的增加為授權(quán)暫停法律適用提供了合法性依據(jù)，也意味著對此前改革試點中暫停法律適用的肯定。然而基于憲法文本的考察，我們?nèi)钥梢园l(fā)現(xiàn)，憲法第六十二條和第六十七條尚未確認授權(quán)暫停法律適用這一職權(quán)。鑒于此，則需要進一步判斷《立法法》第十三條的合憲性，需要從以下兩方面加以分析。第一，全國人大是否當(dāng)然擁有授權(quán)暫停法律適用的憲法職權(quán)？全國人大授權(quán)的職權(quán)范圍在于：一是憲法明確規(guī)定屬于自己的職權(quán)，二是基于其性質(zhì)應(yīng)當(dāng)由其行使的職權(quán)。根據(jù)憲法第六十二條的規(guī)定，作為最高國家權(quán)力機關(guān)的全國人大是否具有在改革過程中授權(quán)暫停適用部分法律規(guī)定的職權(quán)？所謂最高國家權(quán)力機關(guān)是指“掌握或者擁有最重要和最根本的國家權(quán)力的機關(guān)”，其在公權(quán)力機關(guān)序列中具有“相對優(yōu)越性”。1954 年憲法草案的報告指出，全國人大完全統(tǒng)一地行使最高的國家權(quán)力，能夠?qū)θ珖�性的重大問題作出決定并監(jiān)督其實施。有學(xué)者認為，憲法第六十二條的兜底條款指的是盡管憲法和法律尚未明確該職權(quán)的歸屬，但基于對該職權(quán)的性質(zhì)和對全國人大作為最高國家權(quán)力機關(guān)的性質(zhì)的判斷，可以認定某項職權(quán)應(yīng)由全國人大行使。其中，凡是具有創(chuàng)制性、全局性、根本性的事項，則屬于憲法第六十二條第十六項規(guī)定的職權(quán)。授權(quán)暫停法律適用直接關(guān)乎全國性法律在試點區(qū)域內(nèi)外的效力與否，既涉及法律的普遍性和統(tǒng)一性，又影響試點改革的推進及其成果在全國的復(fù)制推廣。憲法確認了全國人大最高立法機關(guān)的地位，其有權(quán)制定和修改一系列基本法律，自然也就有權(quán)限制部分法律規(guī)定在特定區(qū)域或特定實施機關(guān)的適用。可見，無論從全國人大的性質(zhì)還是暫停法律適用的實踐判斷，授權(quán)暫停法律適用理應(yīng)屬于行使最高國家權(quán)力的全國人大的職權(quán)之一。第二，全國人大常委會是否通過憲法第六十七條第二十二項獲得該職權(quán)？憲法規(guī)范具有原則性與抽象性的特點，法律則是憲法規(guī)范的具體化，因此，憲法需要通過具體化的法律規(guī)范得以實施，這也意味著判斷法律條款的合憲性與對相應(yīng)憲法條款的解釋是同步進行的。從這一角度出發(fā)，立法的過程也是對憲法進行解釋的過程，通過制定法律實現(xiàn)憲法規(guī)范的具體化可以看成是一種廣義上的憲法解釋活動。正如有的學(xué)者所言，立法成為發(fā)展憲法的主流方式，憲法實施的主要路徑就是憲法規(guī)范的法律化。因此，審查具體法律規(guī)范的合憲性，應(yīng)將其與相應(yīng)憲法文本進行比較。憲法性法律作為離憲法最近的法律，使得憲法的核心內(nèi)容得以延伸。立法法是憲法有關(guān)立法權(quán)行使規(guī)則的具體化，而全國人大新增《立法法》第十三條，體現(xiàn)了最高國家權(quán)力機關(guān)的意志，是全國人大通過立法的形式將自身所享有的“授權(quán)暫停法律適用權(quán)”授予全國人大常委會，其構(gòu)成了對憲法第六十七條第二十二項的解釋，是對憲法有關(guān)全國人大常委會職權(quán)規(guī)定的豐富與發(fā)展�？梢姡�《立法法》第十三條是憲法立法權(quán)力運行規(guī)則得以有效實施的具體體現(xiàn)，為授權(quán)暫停法律適用提供了法律依據(jù)，其與憲法有關(guān)全國人大及其常委會的職權(quán)規(guī)定具有內(nèi)在一致性。基于法律規(guī)范與憲法文本的比較發(fā)現(xiàn)，《立法法》第十三條是最高國家權(quán)力機關(guān)意志的體現(xiàn)，是憲法文本內(nèi)容的具體化和延伸，授權(quán)暫停法律適用符合形式合憲性的要求。

　 （二）基于憲法目的的考察 對授權(quán)暫停法律適用的“目的正當(dāng)性”判斷，意在審視該制度的目標是否具有憲法上的正當(dāng)性。在審查方式上，從憲法規(guī)范之客觀目的或立法原意出發(fā)進行解釋，判斷其是否基于憲法目的的考量。第一，憲法序言規(guī)定了“堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟”的“改革條款”。“當(dāng)代中國的憲法變遷，從一開始就和整個社會的大變革息息相關(guān)”，憲法中的“改革條款”不單指改革措施的推行，也包括對保障改革順利推進的靈活性制度的創(chuàng)設(shè)，隨著經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等領(lǐng)域進入全面深化改革時期，更需要在既有的憲法規(guī)范框架內(nèi)創(chuàng)新改革思路與方式。授權(quán)暫停法律適用旨在

　避免改革內(nèi)容與法律規(guī)則的不協(xié)調(diào)，保障改革順利推進，其授權(quán)改革試點涵蓋多項改革領(lǐng)域，是憲法“改革開放”基本國策和“不斷完善社會主義的各項制度”任務(wù)的具體實施。同時，“發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟”既是“改革開放”的重要內(nèi)容也是其必然結(jié)果，而“實行外商投資準入前國民待遇原則，建立與國際化、全球化的市場準入體系相適應(yīng)的市場經(jīng)濟規(guī)則體系，就是堅持改革開放、發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的立法目的”。授權(quán)暫停法律適用制度起步于經(jīng)濟體制改革領(lǐng)域，正是為了彌補“市場化程度不足”的困境，符合改革開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的憲法目的。而如果一味地強調(diào)法制統(tǒng)一，不以授權(quán)決定的方式保證改革“先行先試”，將面臨巨大的改革風(fēng)險，亦或扼殺改革的火種，最終延緩國家的改革進程及社會進步，原因在于：一是社會主義法律體系的形成使得“先改革、后立法”的改革思路不再具有適當(dāng)性；二是改革的全面深入要求改革應(yīng)當(dāng)科學(xué)穩(wěn)妥地推進，最大限度地規(guī)避改革風(fēng)險，降低改革成本與阻力。由此，十八屆四中全會提出了“授權(quán)決定和改革決定”的改革路徑。第二，憲法總綱規(guī)定了“實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的“法治條款”。1999 年憲法修正案把“依法治國”作為國家的根本任務(wù)確立下來，十八屆四中全會對新時期“依法治國”提出了新的要求，完善的法律體系以及良好的立法、執(zhí)法、司法制度等是依法治國必不可少的組成要素。授權(quán)暫停法律適用作為修改法律的試驗程序，是在法律修改的必要性尚不明確的情況下，通過采取局部“試錯”性質(zhì)的檢驗措施為法律的修改提供依據(jù)，以實現(xiàn)“立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要”，重大改革于法有據(jù)。截至 2019 年 12 月底，授權(quán)暫停適用的 46 部法律中，有 24 部法律基于試點改革的實踐效果完成了修改，修改率為 52.2%，這表明授權(quán)暫停法律適用將改革試點的實踐效果作為法律修改的依據(jù)，有效解決了法律規(guī)則與社會發(fā)展不相適應(yīng)的問題，從而完善相應(yīng)的法律法規(guī)。這種創(chuàng)新式的立法方式成為完善我國法律體系的特殊路徑，該制度運行與“實行依法治國”的憲法目的具有一致性。同時，試點改革推行的諸如公益訴訟制度改革、刑事案件認罪認罰從寬制度改革、人民陪審員制度改革等，均是貫徹落實依法治國的重大舉措，符合“建設(shè)社會主義法治國家”的憲法目的。

　 （三）基于憲法基本原則與精神的考察 合憲性審查中的“憲”，既包括憲法典，也包括憲法原則、憲法精神與憲法解釋。憲法第五條第三款規(guī)定的“與憲法相抵觸”的情形就包括了“違背憲法的基本精神和原則”的情形。《立法法》第三條強調(diào)了立法應(yīng)當(dāng)遵循憲法的基本原則，憲法確立的基本原則是一切法的規(guī)范必須遵循的。憲法原則“直接決定著憲法的性質(zhì)、內(nèi)容和價值傾向”，并“判斷公共權(quán)力和政治組織行為的合法性和確當(dāng)性”。而憲法精神則“發(fā)揮價值引導(dǎo)、規(guī)范調(diào)整與凝聚社會共識的功能，使所有立法體現(xiàn)憲法價值，保持其合憲性基礎(chǔ)”。因此，契合憲法的基本原則和精神是立憲和行憲過程的前提和必然要求。如果授權(quán)暫停法律適用符合憲法的基本原則與精神，則該制度進一步獲得憲法正當(dāng)性。憲法所確立的“一個中心，兩個基本點”的基本路線集中反映了憲法的基本原則。2018 年憲法修正案進一步確認了黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，體現(xiàn)了國家根本制度和黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的本質(zhì)同一性。立法遵循憲法的基本原則，就是要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則，把立法工作同國家改革、發(fā)展、穩(wěn)定的重大決策緊密結(jié)合起來。十八屆四中全會強調(diào)，加強黨中央對觸及重大體制和重大政策調(diào)整的立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。從已有授權(quán)改革試點的實踐來看，各項改革均是對黨中央重要政策和重大決策的貫徹和實施，然后通過立法程序?qū)⑵渖仙秊閲�家意志，可以說黨中央的重要政策和重大決策是授權(quán)暫停法律適用的起點。同時，“授權(quán)決定和改革決定相關(guān)工作”作為獨立的一項立法計劃被列入全國人大常委會的立法工作計劃中，并提出了有關(guān)授權(quán)決定和改革決定的立法規(guī)劃，如《全國人大常委會2018 年立法工作計劃》就提出了 10 件需在 2018 年考慮的授權(quán)決定和改革決定。這些涉及暫停法律適用的立法規(guī)劃經(jīng)過黨中央批準，也就意味著黨中央對在重大改革事項中授權(quán)暫停法律適用的認可。因此，授權(quán)暫停法律適用是堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)的具體體現(xiàn)，符合堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本原則，執(zhí)政黨的批準與認可使得該制度進一步獲得政治正當(dāng)性。除此之外，民主、法治與人權(quán)也是憲法的基本原則與精神。首先，授權(quán)暫停法律適用是事關(guān)改革與法治良性互動的重大命題，由全國人大及其常委會作出授權(quán)決定，是代表人民行使最高國家權(quán)力的根本體現(xiàn)，是堅持人民主權(quán)原則的結(jié)果，體現(xiàn)了“國家的一切權(quán)力屬于

　人民”的憲法要求，符合憲法所體現(xiàn)的民主精神。其次，授權(quán)決定出臺過程具有規(guī)范的程序設(shè)置，“在規(guī)范立法程序方面開辟了一條新的路徑”。對于不適應(yīng)憲法目標的法律通過局部“試錯”的方式加以修繕，為法律的全面修改積累經(jīng)驗，符合“一切法律法規(guī)都不得與憲法相抵觸”的憲法要求。再次，授權(quán)暫停法律適用的終極目的則是促進經(jīng)濟、政治、文化、社會等多方面的改革發(fā)展，最大程度地維護和實現(xiàn)人民的利益�？梢姡�《立法法》第十三條是憲法基本原則和精神在立法權(quán)力運行方面的集中體現(xiàn)，授權(quán)暫停法律適用的正當(dāng)性基礎(chǔ)正是來源于憲法“民主、法治、人權(quán)”的基本原則與精神。

　 （四）基于憲法改革規(guī)范下的必要性考察 從《立法法》第十三條的文本來看，授權(quán)暫停法律適用的出發(fā)點在于“改革發(fā)展的需要”，以此保證憲法中改革目標的實現(xiàn)。立法先行、立法跟進、立法前瞻均具有實現(xiàn)立法決策和改革決策相銜接、相協(xié)調(diào)的功能，然而以上三種方式均存在“制度困境”，立法授權(quán)方式在解決改革“先行先試”中改革內(nèi)容與法律規(guī)范不協(xié)調(diào)的問題上具有獨特優(yōu)勢。其一，立法先行要求“先立法、后改革”，而絕大多數(shù)立法需要以制度運行的實踐效果和經(jīng)驗為依據(jù)，先立法無法預(yù)知所立之法是否真正為改革所需，可能會導(dǎo)致立法無法滿足改革需求。該類方式主要集中于諸如國家重要制度、全國人大專屬立法權(quán)等方面的事項，如通過立法法的修改賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。其二，立法跟進是及時根據(jù)改革情況完善法律制度，防止法律滯后，然而改革推行時法律尚未制定或修改，造成改革“無法可依”的局面，這也可能導(dǎo)致改革中的“法律真空”。其三，立法前瞻是對于正在探索的改革領(lǐng)域，立法只確定基本制度和規(guī)則，為改革中探索預(yù)留空間，然而該類方式僅適用于那些暫時只需要宏觀制度安排而無需具體制度設(shè)計和必要規(guī)范的改革領(lǐng)域，這表明其所能保證立法和改革決策相銜接的范圍和能力十分有限。隨著中國特色社會主義法律體系不斷完善，改革的“違法”空間越來越小，立法的重心也從制定法律向修改法律轉(zhuǎn)變。吳邦國曾指出，“今后應(yīng)將更多的立法精力放在法律的修改完善上……抓緊修改與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應(yīng)的法律”。面對冗長繁瑣的法律修改程序與改革的時效性和緊迫性之間存在的天然張力，全國人大常委會依照法定程序授權(quán)有關(guān)的法律實施機關(guān)附條件、附期限地暫停法律適用，既不影響被授權(quán)的法律在全國的普遍施行，也不影響法律在被授權(quán)的地方和法律實施機關(guān)的施行。通過國家最高立法權(quán)的行使，對不符合客觀形勢發(fā)展變化和憲法精神的法律及時修改完善，最有效和最大限度地保證法律規(guī)則適應(yīng)改革需要。局部的法律調(diào)整適用也便于及時檢驗試點效果，實現(xiàn)改革成果制度化，最大程度地保證了改革的科學(xué)性和穩(wěn)妥性。在諸多方法之中，該制度可以有效達到預(yù)設(shè)目的，且在制度設(shè)計上注重限制其負面影響，符合憲法改革規(guī)范下的必要性的要求。

　三、授權(quán)暫停法律適用的憲法界限 在授權(quán)暫停法律適用的“理想狀態(tài)”下，法治與改革兩方面的利益均得以必要的保護，彰顯出新時代國家對于改革法治化的頂層設(shè)計，但該制度在實際運作中可能存在諸多弊病。比如已有的授權(quán)決定中有 8項決定被延限，而法律文本中并未規(guī)定此種情形；對于改革試點中是否應(yīng)該就試點情況向授權(quán)主體作出報告，法律并未規(guī)定，具體實踐也不一致；暫停法律適用的領(lǐng)域已遠遠超出“行政管理領(lǐng)域”的范疇。因而在現(xiàn)實運行過程中，為將授權(quán)暫停法律適用對法制統(tǒng)一原則的影響限制在合理范圍之內(nèi)，應(yīng)當(dāng)注重加強對授權(quán)暫停法律適用的管控。一方面是由于改革的全面深化帶來暫停法律適用領(lǐng)域的同步擴大；另一方面，作為妥善解決法治與改革矛盾的靈活性制度，應(yīng)當(dāng)盡量保證其規(guī)范合理的實施，使其真正發(fā)揮改革與法治的雙重效能。盡管授權(quán)暫停法律適用通過形式和實質(zhì)的審查具有合憲性，然而該制度的發(fā)展態(tài)勢隨時可能打破其合憲性狀態(tài)，因而有必要明確其設(shè)立和運行的憲法界限。授權(quán)暫停法律適用制度的運用需要滿足形式和實質(zhì)的合憲性考量：（1）形式上，應(yīng)根據(jù)不同改革事項的重要程度及特點選擇授權(quán)和被授權(quán)主體，明確授權(quán)暫停法律適用的實施范圍。如學(xué)界對能否由全國人大常委會授權(quán)決定推行監(jiān)察體制改革試點存在爭議�！读⒎ǚā返谑�三條確立全國人大為授權(quán)暫停法律適用的主體之一，意味著并非所有改革事項都可由全國人大常委會授權(quán)實施，因此需要基于改革事項對全國性重要公共利益的影響程度來確定授權(quán)主體。本文認為，既然授權(quán)暫停法律適用涉及全國人大及其常委會立法權(quán)的行使，自然

　就應(yīng)該遵循《立法法》第七條關(guān)于全國人大及其常委會立法權(quán)限的規(guī)定，即關(guān)于刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律的暫停適用由全國人大授權(quán)決定，除此之外的其他法律的暫停適用由全國人大常委會授權(quán)決定；在全國人大閉會期間，全國人大常委會可以授權(quán)決定對全國人大制定的法律的部分內(nèi)容暫停適用，但不得同該法律的基本原則相抵觸。（2）應(yīng)當(dāng)突出暫停法律適用相較于一般立法形式的特殊性，明確其適用的界限。本文認為，全國人大及其常委會授權(quán)暫停法律適用存在一定的界限，主要包括：一是憲法的基本原則、基本精神。二是憲法所確立的中國特色社會主義根本制度、基本制度等，包括人民民主專政制度、中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和執(zhí)政制度、根本政治制度、基本政治制度等。三是有關(guān)國家主權(quán)事項。有關(guān)國家主權(quán)的事項主要包括國家領(lǐng)土、國防、外交、國籍、出入境制度、國旗、國徽、國歌。這些事項是國家對外主權(quán)的主要標志，是國家身份的核心表征及法律基礎(chǔ)，關(guān)乎國家統(tǒng)一與政治穩(wěn)定，不適宜暫停適用。但只涉及對內(nèi)制度改革的部分事項仍可以暫停適用，如 2017 年武警部隊改革中涉及到對國防法部分規(guī)定的暫停適用。四是憲法有關(guān)公民基本權(quán)利的事項。對于憲法中涉及公民基本權(quán)利的事項不能暫停適用，但是有利于進一步保障公民基本權(quán)利的除外，如人民陪審員制度改革中的制度實踐。（3）在授權(quán)改革試點推行過程中，授權(quán)主體根據(jù)改革事項的不同特點，明確今后授權(quán)改革試點的期限以及對延期情況的法律規(guī)制，防止不同地區(qū)法律適用的長期不平等性。有區(qū)別地選擇具有相應(yīng)典型性和代表性的試點區(qū)域，保證試點改革的科學(xué)性與公平性。（4）在作出授權(quán)暫停法律適用決定前，需要對暫停法律適用的必要性和可行性進行充分論證，只有實踐條件不成熟、需要先行先試的，才能采取暫停法律適用的方式。（5）授權(quán)暫停法律適用過程應(yīng)公開透明，需通過民主正當(dāng)性的檢視，充分保障公眾參與尤其是相關(guān)專家學(xué)者的參與論證，建立健全授權(quán)暫停法律適用公眾參與程序機制。（6）充分發(fā)揮全國人大及其常委會在授權(quán)暫停法律適用中的主導(dǎo)作用。嚴格暫停法律適用的審議批準程序，加強對授權(quán)決定的合憲性審查，實現(xiàn)對暫停法律適用的同步監(jiān)督。（7）定期總結(jié)暫停法律適用的實踐情況。加強試點風(fēng)險管控，及時糾正實施問題，客觀總結(jié)試點經(jīng)驗及效果。實踐證明有效的及時制定或修改法律；實踐證明不宜調(diào)整的及時撤銷決定，恢復(fù)法律適用。

　四、余論：以點帶面，加強對全國人大常委會立法權(quán)的監(jiān)督 中國全面深化改革不斷推進，改革領(lǐng)域不斷拓展、程度不斷加深、層次不斷提升成為改革的必然趨勢，這將進一步促使人大及其常委發(fā)揮立法在改革中的引領(lǐng)和推動作用，通過加強和改進新時代立法工作，為改革發(fā)展穩(wěn)定提供法治保障。自 1982 年憲法擴大全國人大常委會的職權(quán)以來，全國人大常委會通過行使立法權(quán)不斷滿足國家治理的需要，加之全國人大自身的特殊性致使其不能經(jīng)常行使國家立法權(quán)，由此也出現(xiàn)了常委會的立法數(shù)量日漸膨脹、常委會立法對現(xiàn)實的控制力日臻發(fā)達、常委會的立法界限漸趨模糊等問題。因此，明確全國人大常委會的立法界限既是我國人民民主專政的必然要求，也是發(fā)揮人大在國家治理現(xiàn)代化中的制度優(yōu)勢的題中之義。改革的緊迫性和時效性決定了其推行需要更高效地獲得最高國家權(quán)力機關(guān)的確認，全國人大常委會的憲法職權(quán)便成為改革順利推行的最直接的正當(dāng)性來源。然而權(quán)力行使的高效性不能代替權(quán)力的民主正當(dāng)性，更不能侵蝕法治的內(nèi)核，改革利益的維護也不能無節(jié)制地擠壓現(xiàn)行法治。授權(quán)暫停法律適用是“產(chǎn)生于中國國情和實踐的法律話語體系和立法技術(shù)”的重要內(nèi)容，其作為全國人大及其常委會一項特殊的立法形式，未來或?qū)㈦S著改革發(fā)展趨勢而制度化。以憲法審查的方式對該制度進行檢討，要求該制度的實施遵循必要的規(guī)范和界限，正是對全國人大常委會立法權(quán)監(jiān)督的具體體現(xiàn)。授權(quán)暫停法律適用是立法引領(lǐng)和推動改革的典型憲治實踐，規(guī)范全國人大常委會該項權(quán)力行使的界限，以此維護最高國家權(quán)力機關(guān)的憲法地位，這或許是實現(xiàn)全國人大對全國人大常委會的制度性監(jiān)督的一個很好的切入點。

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