云南開遠(yuǎn)試驗(yàn)區(qū)：城郊農(nóng)村社區(qū)治理的改革實(shí)踐探索

　華中師范大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院 陳榮卓調(diào)研組

　 2016 年8 月，云南省開遠(yuǎn)市承擔(dān)了“以農(nóng)村社區(qū)為基本單位的村民自治試點(diǎn)”任務(wù)。本文主要探討的是城郊農(nóng)村社區(qū)的治理樣態(tài)及其治理所體現(xiàn)出來的特殊性。

　一、主要做法

　開遠(yuǎn)市在城鎮(zhèn)化過程中，出現(xiàn)了一種特殊類型的城郊農(nóng)村社區(qū)。舊寨社區(qū)距離開遠(yuǎn)市中心7 公里，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，屬于典型的城郊農(nóng)村社區(qū)。

�。ㄒ唬�“撤村并居”重組治理單元 社區(qū)轄7 個(gè)居民小組，共有居民1168 戶4467 人。村民身份統(tǒng)一轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，一方面享受城鎮(zhèn)居民的政策待遇，另一方面在農(nóng)村原有的土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)隸屬關(guān)系仍然不變。

�。ǘ�）搭建社區(qū)“一站式”服務(wù)平臺(tái) 社區(qū)搭建“一站式”服務(wù)平臺(tái)，設(shè)有“一中心、六站、八室”：“一中心”即社區(qū)服務(wù)中心，“六站”即農(nóng)業(yè)科技服務(wù)站、勞

　 動(dòng)保障服務(wù)站、環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督服務(wù)站、民間糾紛調(diào)解服務(wù)站、文體活動(dòng)聯(lián)絡(luò)服務(wù)站、救濟(jì)幫扶服務(wù)站，“八室”即黨總支辦公室、社區(qū)居委會(huì)辦公室、財(cái)務(wù)室、會(huì)議室、警務(wù)室、信息室、圖書閱覽室、健身娛樂室。

�。ㄈ�）協(xié)同多方主體參與社區(qū)共治 社區(qū)采取“政府資助，社區(qū)支持，居民參與”的方式，開展各項(xiàng)工作。制定環(huán)境衛(wèi)生保潔制度和管理機(jī)制，組建社區(qū)聯(lián)防隊(duì)，加強(qiáng)群眾來信來訪和矛盾糾紛調(diào)解工作。

�。ㄋ模�實(shí)行“政經(jīng)分離”治理機(jī)制 社區(qū)成立黨總支委員會(huì)，對(duì)改制后的社區(qū)居委會(huì)和其他基層群眾性自治組織開展的工作承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。建立獨(dú)立于社區(qū)“兩委”之外的新型集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理組織，專門負(fù)責(zé)轄區(qū)土地和資產(chǎn)管理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)協(xié)作等方面事宜。

　二、存在問題

　（一）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得城郊農(nóng)村社區(qū)治理處境尷尬

　受地方財(cái)政能力、管理體制等多重因素的制約，城郊農(nóng)村社區(qū)只是將城市社區(qū)治理的元素嵌入到了現(xiàn)有社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，原有的村級(jí)組織和治理方式仍然保留，短時(shí)間內(nèi)居民很

　 難享受與城市居民完全相同的待遇。再者，不同于城市社區(qū)，城郊農(nóng)村社區(qū)有經(jīng)濟(jì)組織需要運(yùn)營管理，所得收入用于維持社區(qū)組織的運(yùn)行、社區(qū)服務(wù)的開展以及居民的福利保障等。

�。ǘ�）社區(qū)管理與服務(wù)工作難以有效開展 撤村并居后的城郊農(nóng)村社區(qū)雖然擴(kuò)展了社區(qū)服務(wù)空間，壓縮了社區(qū)運(yùn)行成本，但所轄各個(gè)村組都獨(dú)立運(yùn)營著原有的集體資產(chǎn)，且各自形成了村組內(nèi)部集體收益分享機(jī)制，從而在一個(gè)社區(qū)內(nèi)部形成幾個(gè)具有封閉性的治理單元，導(dǎo)致社區(qū)管理與服務(wù)工作難以有效開展。

　（三）社區(qū)集體產(chǎn)權(quán)制度改革有待完善 開遠(yuǎn)市在改革試點(diǎn)方案中提出“實(shí)現(xiàn)社區(qū)社會(huì)管理職能與經(jīng)濟(jì)管理職能分開”的政策設(shè)計(jì)，但試點(diǎn)實(shí)踐中存在一些問題。比如，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)有的農(nóng)村社區(qū)，實(shí)行小組長與經(jīng)濟(jì)合作社社長獨(dú)立分任制度的兩個(gè)小組，就經(jīng)常出現(xiàn)村民小組長與經(jīng)濟(jì)合作社社長相互“扯皮”的現(xiàn)象。

　（四）產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)社區(qū)治理的支持還不到位 城郊農(nóng)村社區(qū)的戶籍居民在村組擁有宅基地所有權(quán)和土地使用權(quán)，享有與村組成員身份相聯(lián)系的集體利益分享權(quán)，因此他們的社區(qū)歸屬感并不強(qiáng)。特別是，很多城郊農(nóng)村社區(qū)依托產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，雖然解決了失地居民的就業(yè)問題，也吸引了大量外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)，但是這種產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還沒

　 有與社區(qū)的有效治理結(jié)合起來。

　三、下一步發(fā)展思路

�。ㄒ唬┓�(wěn)步提高城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平 要以戶籍制度改革為契機(jī)，逐步推進(jìn)附著于戶籍之上的教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障等福利制度改革，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平，真正讓城郊農(nóng)村社區(qū)居民能夠享受到平等的社會(huì)福利與公共服務(wù)。

�。ǘ�）加強(qiáng)城郊農(nóng)村社區(qū)治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和財(cái)政保障

　建立城郊農(nóng)村社區(qū)治理資金多元籌集機(jī)制。在發(fā)展壯大城郊農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，逐漸將城郊農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)經(jīng)費(fèi)納入公共財(cái)政預(yù)算范圍，切實(shí)發(fā)揮政府在社區(qū)治理中的主導(dǎo)作用。

�。ㄈ�）推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社區(qū)治理的有機(jī)銜接

　科學(xué)定位城郊農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展路徑，進(jìn)一步探索通過產(chǎn)業(yè)的發(fā)展助力和帶動(dòng)城郊農(nóng)村社區(qū)的有效治理。比如，通過直接資助、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、購買服務(wù)、公益創(chuàng)投等方式，支持各類社會(huì)組織參與到社區(qū)治理中來。

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