省人民政府水行政主管部門建立水土保持

　 經濟改革和憲政轉軌 四

　 5、缺乏憲政秩序條件下的市場取向改革

　中國的雙軌制是缺乏憲政秩序的市場導向改革的代表。中國的憲法在給共產黨以政治壟斷權，拒絕分權和權力制衡的提法等方面與其他社會主義的憲法相似，中國的憲法與蘇聯的憲法的區(qū)別之一是在它的序言里，馬列主義、毛澤東思想的意識形態(tài)被當作中國權力結構合法的來源。盡管西方法律學者認為序言沒有法律含意，它關于權力來源的看法與權力起源是神而不是來自契約和被治者的同意的老看法相似。西方消極憲政主義者，如皮倫(Pilon，1998)特別注意中國憲法的三個特征：第一，它是實用主義的。它為建立社會主義制定了一套特定目標。因此，它更象一個“中國股份有限公司”的章程。第二，在中國的憲法里，沒有關于公眾如何批準憲法的條款。它沒有給出公民怎么參與并同意這樣影響深遠的一個目標的指示。這就產生了關于中國憲法的合法性問題。最后，所有公民權利是由國家和黨組織給的，但國家和黨組織對權力的壟斷來自：馬列主義和毛澤東思想的意識形態(tài)，而不需要正當的理由。因此，皮倫(Pilon，1998，p355)稱中國的憲法為“追求無限政府的一個綱領” .

　到目前，在中國沒有反對憲法的有影響運動，中國人民的危機感還不夠強烈，這，再加上中國的巨大規(guī)模，表明憲政規(guī)則轉軌的壓力太小，因此，中國的市場導向改革只能在共產黨游戲規(guī)則的框架里實現。從而改革被黨組織的既得利益所挾持就不足為怪了。

　規(guī)則制定者、仲裁者、執(zhí)行者和參與者都是相同的黨組織的安排制度化了國家機會主義，其追求黨的利益，不惜犧牲社會的福利。國家機會主義可由政府對私人企業(yè)進入重要行業(yè)的控制和國家掠奪私人企業(yè)為例說明。中國有一個不允許私人企業(yè)從事的行業(yè)表。這些行業(yè)包括銀行業(yè)、郵政和電信業(yè)、鐵路、

　航空、保險、航天工業(yè)、石化、鋼鐵、出版、批發(fā)業(yè)、新聞及其他行業(yè)。在這三十個行業(yè)之外，私人企業(yè)被限制從事二十個行業(yè)，包括汽車制造，電子設備、旅游代理等(Huang， 1993， P88)，另外，國際貿易、批發(fā)和零售流通網絡，出版及許多其他行業(yè)的僵化的許可證制度消除了私人企業(yè)的許多有利可圖機會，并產生了與美國和其他發(fā)達國家的貿易沖突。特別地，有權發(fā)放許可證的政府機構在許可證申請者運作的行業(yè)有既得利益。例如，國際貿易的許可證由外經貿部頒發(fā)，它是中國的很多大貿易公司的所有者。批發(fā)和零售流通網絡的許可證是由擁有地方國有流通網絡的地方政府委員會所頒發(fā)，當然，發(fā)放許可證的原則是追求政府機構的壟斷利益。中國政府嚴格限制私人企業(yè)上市和經營證券業(yè)務，使股市成為國有控股公司圈錢的工具。2002 年中國 95%以上的上市公司系國有控股公司 (見“我國上市公司結構呈極不合理狀態(tài)”，載北京世紀經濟研究信息中心，每日財經快訊， 第 253 期，2002年 7 月 31 日)。

　繆勒(Mueller，1998)記載了電信部門的國家壟斷對經濟發(fā)展的負面影響，這種壟斷表明這個行業(yè)的規(guī)則制定者、主要參與者、執(zhí)行規(guī)則的仲裁者都是同一國有組織。因而國家機會主義被制度化而經濟發(fā)展受到阻礙。中國還有一個非常僵化的成立企業(yè)的政府批準制度，除了海南省以外，既沒有公司的自由合伙，也沒有公司的自動登記，(茅，1999，Pei， 1998)還有武斷的且經常極高的成立企業(yè)的注冊資本要求。這連同戶籍制度及住房和銀行業(yè)的國家壟斷，提供了許多能用于追求國家機會主義的有效控制方法。皮倫(Pilon，1998)指出，所有的假公濟私當然被中國憲法里的基本游戲規(guī)則所支持。

　國家掠奪私人企業(yè)開始于 1950 年代早期的政治運動，白等人(Bai， et al， 1999)認為，在改革年代它繼續(xù)存在。一個持續(xù)存在的原因是，在政府內部的權力斗爭和意識形態(tài)的論戰(zhàn)中，對私人企業(yè)意識形態(tài)上的歧視。白等人用文件證明，在改革時代國家掠奪行為的另一種形式是收入掠奪，不同層次的政府傾向于強加各種稅和費以從他們的企業(yè)管轄權里攫取盡可能多的可觀察收入。一項1988 年遼寧省私營企業(yè)的研究發(fā)現，稅和附加費加在一起將取走可觀察企業(yè)利

　潤的 63%，當二十種不同的收費被算進去后，稅務負擔甚至更高。這樣的稅務負擔使得私營企業(yè)除了通過隱瞞交易和收入來逃避稅費以外，難以生存。(中國經濟年鑒，1989，P107)。十年以后，一項 1998 年安徽省私營企業(yè)的研究報告說，許多產品的總利潤大約是總收入的 10%，同時總的稅費加起來超過 10%，強加給一家私營企業(yè)的收費有 50 多種，這些收費的一些種類是政府自己發(fā)布的條例和規(guī)則所禁止的。這項研究得出結論：不想關閉其企業(yè)的所有者，除了通過隱瞞收入逃稅外別無選擇。農村的農民是過多稅費的主要受害者，整個改革期間，政府對農民作了減少勒索性征收和隨意征稅的無數許諾，然而勒索性征收和隨意征稅仍舊很普遍。在一些地方，向農民索取 61 種不同類型的收費。

　中國 1990 年代開始模仿西方式的法律，但是在現行憲政規(guī)則下，那些法律，如 1994 年通過的《合同法》，1993 年通過的《反不正當競爭法》不能貫徹執(zhí)行。楊(1998)特別提到了《公司法》和現行憲政規(guī)則的不相容性，繆勒(Mueller，1998，P200)特別提到電信行業(yè)的國家壟斷與《反不正當競爭法》之間的不相容性，可以下結論說，許多對西方式法律的模仿在現行的憲政規(guī)則下不能運作。憲政的約束表明中國的改革只能沿著雙軌制前進，這種方式產生的長期代價很可能超過它贖買特權階層既得利益的短期好處，我們將用幾個例子闡明這一點 .

　例 2：中國的農村改革和土地制度

　第一個例子是中國的農村改革和土地制度(見 Yang， Wang， Wills， 1992， Sachs and Woo， 1999， P30，Wu， 1998)在中國的農村改革里，村民集體所有的土地使用權在 70 年代末分給了農民。在 1980 年代，土地的出售被完全禁止，盡管從 1984 年起，已經允許土地使用權轉讓(Yang， Wang， Wills，1992，P18)，村干部根據村莊人口的變化控制土地的重新分配。數據表明，在農業(yè)改革的早期，農業(yè)部門的自由化和定期土地的家庭承包責任制產生了令人矚目一次性的農業(yè)生產率提高。1978 年農業(yè)改革使中國農村恢復了它們被 1958 至 1977年集體化所壓制的潛在增長趨勢(集體化在 1950 年加速，在 1958 年災難的大躍進達

　到頂峰)。這一潛力由臺灣農業(yè)的實際表現代表。1950 年臺灣和大陸農業(yè)的生產力相近，但 2000年臺灣農村的人均收入是大陸的 10 倍以上。

　1985年后，農業(yè)部門的增長放慢有三個原因：第一個原因是農民對將來土地使用權的不確定性，盡管 1984 年政府決定將農民承包期延長到 15 年?普拉斯特曼、漢斯坦德和李(Prosterman， Hanstad and Li， 1996)在他們的實地工作中發(fā)現以下事實：地方官員沒有真正貫徹這項政策，在許多村莊，來自集體的代表每三到六年收回村莊的所有土地，重新分配小塊土地以適應家庭規(guī)模的改變，其結果是抑制了農民對土地進行許多小型長期改進。(例如挖井和小型支流排灌系統(tǒng)，施更多的有機肥)，而這些改進將會提高糧食產量 .

　約翰遜(Johnson，1994)指出，針對 1985年后農業(yè)增長減速，政府的一些政策增加了農民對土地安全的擔心，因而降低了農民的工作努力和對土地的投資。例如，政府在 1990 年后期宣布，為了實現機械化的規(guī)模經濟收割，象耕地、施肥和收割這樣的農事活動，將重新集體化。

　農業(yè)生產停滯第二個重要原因是從 1994年起，糧食收購和流通網絡的國家壟斷被強化，壟斷的流通體制造成了駭人聽聞的大規(guī)模腐敗和浪費，在 1993 年后期，國家決定扼制通貨膨脹的時候。糧食收購配額被再次引入，對 27 種農產品實施價格控制，更糟糕的是，當緊縮銀根對付通貨膨脹的時候(1985，1989 和1992)，政府對它的糧食收購支付一部分白條而代替現金(Sachs and Woo， 1999)，這也解釋了為什么糧食生產增長減退。

　導致 1985 年后農業(yè)生產率增長放慢的第三個因素是 1979 年以后的那些年里對農業(yè)基礎設施(即灌溉工程)投資的大量減少，例如，1994 年農業(yè)基礎設施真實投資水平只是 1979 年水平的 58%.然而，看來很明顯的是在廣大農村區(qū)域，農業(yè)基礎設施國家投資的下降伴隨著國家開發(fā)人力資源努力的降低。這能夠用土地市場和相關合同的缺乏來解釋。即使在缺乏國家投資的情況下，農業(yè)基礎設施也能夠通過相關的土地合同來發(fā)展。但在制度約束下，基于地權的工程合同

　不可行，同樣，在缺乏土地貿易的情況下，地方政府不能通過土地的財產稅和銷售稅增加收入，地方政府必須用鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的利潤、征稅和收費增加足夠的收入，以保持地方官員的士氣，但這使地方官員的腐敗和其他機會主義制度化。

　根據吳(Wu，1998)的文件記載，土地所有權的雙軌制產生了土地的有效商業(yè)化使用和社會公正之間的兩難沖突。沿海省份的許多地方官員把村莊所有的土地劃成兩部分：能租給外國或私人企業(yè)的商用地和家庭耕作的口糧田。在兩田制下，村莊的官員獲得了對商業(yè)用地的控制權并從中攫取租金。作為交換，村民有在租賃土地的企業(yè)就業(yè)的優(yōu)先權。但租金與就業(yè)收入之間的差別巨大，因此整個過程是地方官員從集體擁有土地的農民手里偷租的過程。既然這種偷取那么不公正，許多農民抗議因此發(fā)生，中央政府被迫禁止了兩田制的實驗，這項禁令阻礙了地方的工業(yè)化，消除了許多對社會有利的商業(yè)機會。

　總之，由現行的憲法強加的制度約束產生了公平與效率之間的兩難。在缺乏憲政秩序的市場取向改革下發(fā)展起來的雙軌制制度化了政府官員的腐敗和機會主義行為，并造成了憲政轉軌的更多障礙。(Yang， Wang， and Wills， 1992)估計了農村土地可轉讓程度并估計了土地所有權私有化的潛在收益。根據他們的人均真實收入、商業(yè)化程度(勞動分工水平)界定和行使產權的效率指數之間關系的經濟計量模型，在 1987 年如果土地自由貿易被允許的話，中國農民的人均真實收入將增加 30%.這再次驗證了薩克斯和胡的斷言：盡管在雙軌制下，中國的農業(yè)部門有一個相當令人矚目的發(fā)展績效，但如果雙軌制被完全的私人所有權所取代，就象 1949 年前的中國那樣，中國的經濟績效將會更好，當前的農業(yè)停滯不前將不會發(fā)生。

　例 3：中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)

　雙軌制的第二個例子是中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(TVE)。一些經濟學家把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)看作是融合了市場激勵與公共所有權的一個重要且高度成功的制度創(chuàng)新，相反，另一些經濟學家把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)看作是通往真正私人所有權的道路上一個半截子改

　革方案。而前者強調鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是中國不發(fā)達經濟條件下的特定產物。后者強調如果中國現在不推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的真正私有化，中國農村經濟將面臨著嚴重的制度束縛和問題(Sachs and Woo， 1999)。

　集體所有農村工業(yè)企業(yè)的根基是在十年文革間奠定的，當時官方對自力更生的強調和國家分配制度的崩潰造成農村公社擴大他們非農活動。1979 年公社制度開始瓦解時，這些社隊企業(yè)被重新列為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。出于對農村低就業(yè)和地方發(fā)展的擔憂，導致了對建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)則的不斷放寬。從 1984 年起批準成立和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的條件在各地差別很大。

　鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有三種主要類型，第一種類型被稱作蘇南模式，因為它集中在蘇南的三個城市：無錫、蘇州和常州。江蘇省地方當局對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實施牢牢的控制(例如，參與投資決定，控制工資及不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之間的勞力流動)，并通過限制能創(chuàng)辦的合伙企業(yè)和私人企業(yè)的數量來保護鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。

　鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的第二種類型被稱作浙江模式。浙江省的地方政府，雖然是許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的重要股東，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向村莊基金進行年度捐款為條件，平常限制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生產、分紅、人事任免的干預。浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)類似于租賃的企業(yè)，不同之處在于它們的管理者可能被地方官員免職。

　第三種鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)形式是偽裝成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的真正私人企業(yè)。這種情況下，企業(yè)的整個資本來自一個人或一個小團體。為了被允許登記為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，企業(yè)向地方當局付費，這是一種被一般地稱作戴紅帽子的不加掩飾的偽裝。掩蓋真實所有權愿望的主要原因是更低的稅率，更容易的批準程序，對企業(yè)規(guī)模和經營的更少限制，以及在改革者的政治命運可能反轉下找到政治保護 .

　直到 1990 年代，蘇南模式被認為是最佳鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)形式，因為它的信條與傳統(tǒng)的社會主義意識形態(tài)最接近 .然而，就象傳統(tǒng)的國有企業(yè)一樣，蘇南模式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也遇到了財務困難。結果是 1992 年第四季度，無錫、蘇州和常州通過固

　定租金或競價銷售的方式把一些為赤字所困的小型國家所有或公共所有企業(yè)的經營權轉移到私人實業(yè)家手里 .

　在改革時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)制度沿襲了毛的社隊企業(yè)的許多優(yōu)勢和劣勢。它歪曲了企業(yè)的地理分布，阻礙了有效的城市化，把資源從技術先進的大型國有企業(yè)重新分配到技術落后的地方企業(yè)，創(chuàng)造了中國式的雙軌主義：技術落后的靈活的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和技術先進的僵化的國有企業(yè)共存。這種雙軌主義表明在技術效率和地理位置效率的利用與 X 效率的利用之間的兩難。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)令人矚目的增長也有它的代價。在自由企業(yè)制度下，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可能被位于城市的，比城區(qū)的大型國有企業(yè)更有競爭力的大型私營企業(yè)所代替的。因此，從這個觀點來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)非常高的增長率也許有反效率的一面。阿文楊(Alwyn Young， 1999)提供了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和相關的區(qū)域分權產生歪曲的經驗證據。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)具有地方政府的控制下的企業(yè)系統(tǒng)的全部常見缺陷，既然規(guī)則制定者、仲裁者和參與者是同一個地方政府，它產生了不公平的游戲規(guī)則，制度化了國家機會主義和腐敗，因此，游戲規(guī)則不穩(wěn)定、不透明、不可信。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對經濟發(fā)展的負面效應沒有受到足夠重視，同時許多中國專家對它與中央政府完全控制下的蘇聯式國有企業(yè)制度相比的優(yōu)勢給予了極大的關注。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有著比更高級別政府所有的國有企業(yè)更硬的預算約束。根據吳(Wu，1998)出色的實證工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，加上折衷的土地所有權改革方法和戶籍制度，產生了一個非常奇特的中國式封建制度，在這種制度下，地方政府官員的地方領土管轄權，司法和執(zhí)法權，對土地的控制權，他們在黨組織里的官位，成立企業(yè)的權利，籌集資金的權利，以及對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的控制權是不可分割的，有點象中世紀歐洲的封建制度。大邱莊的例子表明了中國式類封建制度的特征(何，1997)。大邱莊黨委書記禹作敏在一件謀殺案中阻撓國家警察執(zhí)行法庭命令。禹是村長、黨委書記和這個村全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的董事長。他控制著地方民兵力量，有實際的司法權。許多媒體報道也表明地方政府官員用鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)作為掠奪的一個工具，他們迫使村民捐資成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并承擔這項風險投資的全部風險。然后來自風險投資的收入被官員所掠奪(何，1997)。

　在中國式類封建制度下，人們被排列為有不同權利的不同集團，地方黨組織官員是一等公民，他們有全部權利和特權以犧牲別人為代價牟取其既得利益，二等公民是有當地戶口的村民。他們能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)找到好工作，并有權得到一部分村莊福利基金。三等公民是外來移民，他們在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)干最臟的工作，不能得到絲毫福利津貼。這類似于一種封建制度，因為一個人的社會和經濟地位是由她的政治地位和戶籍狀況所決定，而不是由她的收入和憲政權利所決定。中國式的類封建制度，連同戶籍制度和城市的國有房地產制度造成的低勞動力流動性，解釋了為什么地方政府所有和集體所有企業(yè)在中國農村興隆，而它們并不象資本主義經濟中的資本主義企業(yè)那樣具有競爭力，在資本主義經濟里個人有人身自由，能夠自由交易勞動、資本、土地和其他財產。封建制度和低勞動力流動性表明社區(qū)成員期望永遠住在同一地方，在同一地方性的社區(qū)，居民的共同利益是相當穩(wěn)定的。因此，他們比在自由的市場制度下更有激勵為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)出力。

　這種中國式類封建制度不僅歪曲了管理者和企業(yè)之間的匹配，企業(yè)的地理布局模式和資源配置，阻礙了城市化，也產生了可能造成社會不穩(wěn)定的社會不公。按照周其仁(2002)的看法，中國的集體所有制不同于自由經濟中的合作制，前者是類似封建制的一種政治制度，而后者是以私人財產制為基礎的自愿合作。因此新的土地承包法不能解決中國的農村問題，因為作為類似封建主的發(fā)包方是政府的代理人，而政府對土地有最后支配權是中國農村土地問題的根本。

　但中國目前的類封建制度又與西歐的封建制度不同。西歐的封建制度是種契約制度，封建主的締約權并不來自政府。但中國鄉(xiāng)村的干部是由上級政府指定的，他們沒有自己獨立的締約權。因此西歐的封建制度是現代代議制(以契約為基礎的政府)的溫床。而中國當代的類封建制卻是中央集權專制的基礎。

　依照國際標準，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所有權結構極不正常，在大多數有農村工業(yè)的東亞國家，如印度尼西亞和泰國，小企業(yè)的所有權是私人的，經常在一個家庭內部。相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的所有權至少根據官方統(tǒng)計所說是集體的。一些學者論證

　集體所有權反映了深厚的中國文化模式。然而，這種合作文化假說已被質疑：在臺灣農村小型私人企業(yè)占絕對多數，整個東亞小型的華裔私人企業(yè)盛行。如果有關于小企業(yè)的任何中國文化特色，看來是私人、家庭所有的企業(yè)而不是集體所有的企業(yè)。

　其他學者說集體所有權是農村企業(yè)籌集資本金并通過縮短監(jiān)督距離而減少委托一代理問題的一種有效方式(Qi， 1995， Walder， 1995a)。他們用這些理由把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所有權結構解釋為適應中國落后的生產要素市場，對市場失敗的一個最優(yōu)反應。諾頓(Naughton，1994a)認為在轉軌的早期，銀行在辦理小額貸款申請和評估風險方面條件很差。在中國，地方政府所有權扮演著一個金融中介的關鍵角色。地方政府能更好地評估在他們的控制下創(chuàng)辦企業(yè)的風險，并作為向個別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款的擔保者。

　一些經濟學家甚至把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的成功解釋為反對私人所有權是小型企業(yè)的天然所有權形式的一般看法的確切證明，并論證說決定效率的不是所有權而是產品和要素市場的競爭(Nolan 1993)。

　薩克斯和胡(Sachs and Woo， 1999)對這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所有權形式的實用主義解釋，尤其是它所強調的國家在金融中介中的優(yōu)勢，持懷疑態(tài)度，在 1960至 1995年間，即使臺灣的中小企業(yè)遭受著整個國有銀行系統(tǒng)的歧視，它們仍表現出充滿活力的增長，非正式金融機構自發(fā)出現以迎合它們的需要(Shea and Yang， 1994)。當 1979年開始經濟自由化時，市場力量(當被地方當局容忍時)導致金融制度創(chuàng)新的能力近來也在浙江省溫州市見到。劉(Liu，1992)報告說，當地私人部門所需資金 95%由地下私人金融組織，如臺會、專業(yè)放債戶和錢莊提供。

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