政府?dāng)?shù)據(jù)市場化配置的邊界 政府?dāng)?shù)據(jù)生產(chǎn)要素和治理要素二重性

　摘要：隨著云物移大智等新一代信息技術(shù)的發(fā)展普及，政務(wù)大數(shù)據(jù)、商業(yè)大數(shù)據(jù)、醫(yī)療大數(shù)據(jù)、教育大數(shù)據(jù)、科學(xué)大數(shù)據(jù)等多領(lǐng)域的數(shù)據(jù)資源不斷豐富和持續(xù)累積，各國都在加快大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略布局，搶占大數(shù)據(jù)制高點(diǎn)。黨的十九屆四中全會通過的《關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》將數(shù)據(jù)視為國家基礎(chǔ)戰(zhàn)略性資源，首次在正式文件中提及數(shù)據(jù)可作為生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配。2020 年 4 月 9 日，國務(wù)院發(fā)布了中央第一份關(guān)于要素市場化配置文件《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》（以下簡稱《意見》），并將數(shù)據(jù)資源作為一種新型生產(chǎn)要素寫入其中，提出了推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享、提升社會數(shù)據(jù)資源價(jià)值、加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源整合和安全保護(hù)等三項(xiàng)加快培育數(shù)據(jù)要素市場具體建議�！兑庖姟烦浞煮w現(xiàn)了我國對新經(jīng)濟(jì)的高度敏感和認(rèn)同，并彰顯我國加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的決心，引發(fā)了全社會的關(guān)注和討論。

　為此，分別就數(shù)據(jù)要素的配置改革、主要問題、市場化供給、開放標(biāo)準(zhǔn)、治理體系，以及與其緊密相關(guān)的圖情檔學(xué)科建設(shè)、新型智庫建設(shè)等主題對數(shù)據(jù)要素市場配置展開了多視角、多維度、跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的學(xué)術(shù)回應(yīng)和思考。希翼匯集了多學(xué)科、多領(lǐng)域、多層面智慧觀點(diǎn)的本筆談，既能推動圖情檔學(xué)科把握機(jī)遇、積極對接國家戰(zhàn)略、構(gòu)筑學(xué)科研究新范式、創(chuàng)新人才培養(yǎng)新模式、在學(xué)科之林展開學(xué)科對話和融合進(jìn)而提升學(xué)科影響力與輻射力，也希望能對破除數(shù)據(jù)確權(quán)、自由流動、隱私安全瓶頸，以及完善配套措施、培育發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場、加快數(shù)據(jù)資產(chǎn)化進(jìn)程、構(gòu)建數(shù)據(jù)治理監(jiān)管體系等提供些許學(xué)術(shù)見解，最終為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)貢獻(xiàn)甚微學(xué)術(shù)之力。

　 黨的十九屆四中全會首次將數(shù)據(jù)增列為一種生產(chǎn)要素，要求建立健全由市場評價(jià)貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬的機(jī)制。為貫徹這一重大決策，2020 年 4 月 9 日，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》（以下簡稱《意見》）正式發(fā)布，為數(shù)據(jù)作為市場化配置的生產(chǎn)要素指明了非常清晰的三個路徑。官產(chǎn)學(xué)研和社會組織能否形成數(shù)據(jù)資源整合和安全保護(hù)的切實(shí)有效的政策、制度、技術(shù)和方法體系，成為了未來《意見》落實(shí)效果的關(guān)鍵。政府?dāng)?shù)據(jù)有自己的特殊屬性，有自己的市場化配置障礙，需要采用針對性的市場化配置路徑。

　 第一，政府?dāng)?shù)據(jù)具有公共物品性質(zhì)，兼具“治理要素”和“生產(chǎn)要素”二重性。《意見》是具有劃時代意義、影響深遠(yuǎn)的偉大戰(zhàn)略決策和改革宣言，客觀上要求打破政府?dāng)?shù)據(jù)的封閉壟斷。我國政府?dāng)?shù)據(jù)質(zhì)量、可信度和價(jià)值都是企業(yè)事業(yè)單位和社會組織數(shù)據(jù)不可比擬的。如果從廣義政府的視角理解，中國政府?dāng)?shù)據(jù)除了各級黨委、政府、人大、政協(xié)及其下屬機(jī)構(gòu)掌握的數(shù)據(jù)，還包括國家主辦、財(cái)政供養(yǎng)的事業(yè)單位所擁有的數(shù)據(jù)�！兑庖姟分赋鲆�“優(yōu)化經(jīng)濟(jì)治理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，加快推動各地區(qū)各部門間數(shù)據(jù)共享交換”，這句話就明確了政府?dāng)?shù)據(jù)不僅僅是“市場化配置的生產(chǎn)要素”，實(shí)際上政府?dāng)?shù)據(jù)首先而且本質(zhì)上是一種公共物品性質(zhì)的“治理要素”。

　衡量國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的標(biāo)志之一就是數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)利用的能力。黃仁宇認(rèn)為數(shù)目字管理或理性計(jì)算是現(xiàn)代性的核心邏輯和根本特征[1]�，F(xiàn)代社會的復(fù)雜性要求政府不僅能有效地采集數(shù)據(jù)，而且能高效地整理整合數(shù)據(jù)，充分地利用數(shù)據(jù)進(jìn)行決策、施策，充分利用數(shù)據(jù)有效進(jìn)行社會治理和經(jīng)濟(jì)治理。因此作為“治理要素”和“公共物品”的政府?dāng)?shù)據(jù)的市場化配置是有邊界的，但也并不是說政府?dāng)?shù)據(jù)不可以或者沒有必要進(jìn)行市場化配置，因?yàn)檎�府�(dāng)?shù)據(jù)也是一種重要的生產(chǎn)要素。

　 政府?dāng)?shù)據(jù)的生產(chǎn)要素屬性在后工業(yè)社會、高端服務(wù)業(yè)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體，以及數(shù)字化產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體中越發(fā)顯著和重要。如證券、投行、咨詢是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的高端業(yè)務(wù)，離開只有政府才能收集到的人口數(shù)據(jù)、金融數(shù)據(jù)、產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)、就業(yè)數(shù)據(jù)等政府?dāng)?shù)據(jù)，這些高端服務(wù)業(yè)就會停擺。因此，政府?dāng)?shù)據(jù)是高端服務(wù)業(yè)一種必不可少的“生產(chǎn)要素”。推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享一舉兩得，一方面作為“治理要素”，政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享會極大提升我國的政策研究水平，數(shù)據(jù)驅(qū)動的政策研究會迎來大發(fā)展，各級各類智庫基于數(shù)據(jù)的政策研究與咨政服務(wù)能力與水平會突飛猛進(jìn)，政府的決策施策能力也都會有較大提升；另一方面作為“生產(chǎn)要素”，政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享會鞏固我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)全球領(lǐng)先地位，迅速促進(jìn)我國高端服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

　 第二，政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享要克服四大障礙。首先是觀念障礙。目前，政府工作中的保密規(guī)定過于泛化，不合理地強(qiáng)化保密安全會在一定程度上影響政府?dāng)?shù)據(jù)的開放共享；其次，利益攸關(guān)方的潛在阻力。數(shù)據(jù)既然是一種生產(chǎn)要素和新經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)資源，一些擁有豐富數(shù)據(jù)資源的行政主管部門和全國性行業(yè)協(xié)會無疑也有用數(shù)據(jù)流通變現(xiàn)的計(jì)劃。當(dāng)然，行政主管機(jī)關(guān)及其下屬事業(yè)單位也是數(shù)據(jù)市場的合法主體，應(yīng)該鼓勵這些組織依法合規(guī)地參與數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素的市場化配置活動。但是，毋庸諱言，由于行政機(jī)關(guān)下屬單位的“連帶權(quán)力”屬性，這些市場主體與其他市場主體的地位并不相同，有可能扭曲數(shù)據(jù)市場的平等交易關(guān)系；再次是技術(shù)障礙。近年來我國強(qiáng)調(diào)新型舉國體制，但是在政府?dāng)?shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)領(lǐng)域，中央和地方政府沒有形成統(tǒng)一系統(tǒng)的數(shù)據(jù)采集、處理和利用標(biāo)準(zhǔn)體系和相應(yīng)的平臺開放技術(shù)指標(biāo)體系，造成了大量的信息孤島。《意見》強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源整合和安全保護(hù)。探索建立統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)據(jù)管理制度，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量和規(guī)范性，豐富數(shù)據(jù)產(chǎn)品。”但是，統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)據(jù)管理制度建設(shè)辦法之一就是各級標(biāo)準(zhǔn)委員會設(shè)立專門的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)專門委員會，首先做數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)制定的體系規(guī)劃，然后發(fā)動官產(chǎn)學(xué)研各類機(jī)構(gòu)聯(lián)合加速制定我國的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，完善和豐富我國的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系；最后是安全保護(hù)障礙。隨著人們維權(quán)意識的加強(qiáng)，民眾對知情權(quán)和隱私權(quán)保護(hù)越發(fā)重視，政府?dāng)?shù)據(jù)大量采集自民眾，政府?dāng)?shù)據(jù)的開放與共享需要未雨綢繆解決好安全保護(hù)問題�！兑庖姟窂�(qiáng)調(diào)“制定數(shù)據(jù)隱私保護(hù)制度和安全審查制度。推動完善適用于大數(shù)據(jù)環(huán)境下的數(shù)據(jù)分類分級安全保護(hù)制度，加強(qiáng)對政務(wù)數(shù)據(jù)、企業(yè)商業(yè)秘密和個人數(shù)據(jù)的保護(hù)。”開放共享和加強(qiáng)保護(hù)之間的確存在沖突，需要找到兩者之間的平衡點(diǎn)，過分強(qiáng)調(diào)保護(hù)也可能扼殺數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展機(jī)遇。2018 年 5 月 25 日，歐洲聯(lián)盟出臺《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》 （General Data Protection Regulation,GDPR）�！都~約時報(bào)》等多家媒體認(rèn)為，GDPR 法案彰顯了歐美兩地的觀念差異，歐洲人極度注重隱私權(quán)，寧愿犧牲信息化發(fā)展速度；美國人更注重選擇自由，因此誕生了谷歌等一大批互聯(lián)網(wǎng)巨頭，為此寧愿犧牲部分用戶的隱私權(quán)[2]。顯然，如何平衡開放共享和隱私保護(hù)也是我國數(shù)據(jù)政策制定中要考慮的重要問題。作為全球最大的發(fā)展中國家，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)和高端服務(wù)業(yè)是我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在，像歐盟那樣苛刻的數(shù)據(jù)保護(hù)條例有可能削弱數(shù)字經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢地位，但是也不能放任政府和企事業(yè)單位大肆采集民眾信息。

　第三，“利益牽引，法律規(guī)制”是促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的基本路徑。政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享改革不能一刀切地要求政府下屬的數(shù)據(jù)采集、整理和利用部門立即無條件免費(fèi)開放共享數(shù)據(jù)，而是應(yīng)該鼓勵這些機(jī)構(gòu)在保本微利的原則下積極地在數(shù)據(jù)市場上流通自己掌握的數(shù)據(jù)，甚至可以出臺必要的法規(guī)確認(rèn)政府下屬數(shù)據(jù)類事業(yè)單位的數(shù)據(jù)流通變現(xiàn)權(quán)利�！兑庖姟芬蔡岢鲆�“制定出臺新一批數(shù)據(jù)共享責(zé)任清單。研究建立促進(jìn)企業(yè)登記、交通運(yùn)輸、氣象等公共數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)資源有效流動的制度規(guī)范。”但是，如果數(shù)據(jù)共享責(zé)任清單不能照顧當(dāng)下政府下屬數(shù)據(jù)類事業(yè)單位的權(quán)益，它的實(shí)施效果就值得懷疑。當(dāng)然，就長遠(yuǎn)來說，政府?dāng)?shù)據(jù)的開放共享要依靠法治建設(shè)和制度建設(shè)。2008 年 5 月 1 日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》有力地推動了政府信息開放，為政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享打下了很好的基礎(chǔ)，但為了《意見》精神的貫徹落實(shí)，也還需在《中華人民共和國政府信息公開條例》的多年實(shí)踐基礎(chǔ)上制定一部《政府?dāng)?shù)據(jù)開放與共享法》。

　 總而言之，把數(shù)據(jù)作為重要的生產(chǎn)要素進(jìn)行市場化配置是深化改革開放的一次重大突破。對能夠明確確權(quán)的社會數(shù)據(jù)進(jìn)行市場化配置沒有任何問題，但是對于作為公共物品的政府?dāng)?shù)據(jù)而言，向社會平等開放共享政府?dāng)?shù)據(jù)是政府職責(zé)所在，是保障公民知情權(quán)和監(jiān)督政府權(quán)力的前置條件。另外，政府?dāng)?shù)據(jù)也是“治理要素”，政府?dāng)?shù)據(jù)采集的初衷是服務(wù)于治理。如果按照市場經(jīng)濟(jì)的收益最大化原則進(jìn)行配置，那就違背了公共物品屬性，勢必造成資本在政府?dāng)?shù)據(jù)處置中形成壟斷地位，有違公平公正與平等的公共事務(wù)治理原則。因此，政府?dāng)?shù)據(jù)的市場化配置是有邊界的。但是在信息社會，政府?dāng)?shù)據(jù)又是數(shù)字經(jīng)濟(jì)最重要的生產(chǎn)要素，政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)入數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)生巨大的社會財(cái)富，事關(guān)全民福祉，因此也應(yīng)該鼓勵政府?dāng)?shù)據(jù)的市場化配置。

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