精準(zhǔn)扶貧中的政府作用研究 ---- 以 四川涼山彝族自治州為例

　 摘

　 要 貧困是全世界、全人類都需要面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題，在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中,貧困一直是制約我國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定的主要因素。

　“消除貧困，改善民生，實(shí)現(xiàn)共同富裕”是社會(huì)主義的本質(zhì)。黨的十九大報(bào)告指出：要?jiǎng)訂T全黨全國全社會(huì)力量，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。四川省是中國第二大藏區(qū)、中國最大彝族聚居區(qū)、中國唯一羌族聚居區(qū)，少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)脫貧工作是四川省精準(zhǔn)脫貧的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是決定全省能否如期脫貧實(shí)現(xiàn)全面小康的關(guān)鍵所在。涼山作為全國最大的彝族聚居區(qū)、四川民族類別和少數(shù)民族人口最多地區(qū)、全國典型“直過民族”貧困地區(qū)，是全國全省脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)。那么，在精準(zhǔn)扶貧過程中政府發(fā)揮了怎樣的作用？基于此，筆者利用學(xué)習(xí)期間，廣泛收集涼山州精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)政策文件、報(bào)表數(shù)據(jù)及工作總結(jié)計(jì)劃，精準(zhǔn)扶貧中政府職能、政府行為的相關(guān)材料，同時(shí)進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，深度訪談相關(guān)工作人員，并運(yùn)用文獻(xiàn)研究法、案例分析法、系統(tǒng)分析法等方法，對(duì)涼山州精準(zhǔn)扶貧中政府作用現(xiàn)狀及取得的成效進(jìn)行梳理和分析，并從四個(gè)方面分析了精準(zhǔn)扶貧中存在的問題及原因，最后從四個(gè)方面提出了對(duì)策及建議。

　關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧

　政府作用

　涼山州

　 Abstract

　In the process of China"s economic and social development, poverty has been the main factor that restricts China"s economic growth and social stability. "Eliminating poverty, improving people"s livelihood and achieving common prosperity" is the essence of socialism. As p ointed out in the 19th CPC report,We need to mobilize the whole party, the whole country and the whole society to adhere to targeted poverty alleviation and targeted poverty alleviation. Sichuan is the second largest Tibetan region in China, the largest yi

　region in China and the only qiang region in China. Targeted poverty alleviation in minority areas is the key and difficult point of targeted poverty alleviation in sichuan province, and also the key to determine whether the province can achieve a compreh ensive well- - off life. Liangshan is the largest yi community in China, the largest ethnic group in sichuan, and the largest ethnic minority population concentration area in China. It is a typical poverty- - stricken area "directly connected to the whole countr y" and the main battlefield of national poverty alleviation and development. So, in the process of targeted poverty alleviation, what role does the government of liangshan state play? On this basis, the author

　 in the process of research, using a large numb er of liangshan region poverty alleviation policy documents, summarize the data and report on its work plan, the precision of the government function, the behavior of the government poverty alleviation related materials and field survey, in- - depth interview s related personnel, and using methods of literature research, case analysis, system analysis, liangshan government role in poverty alleviation and development and the result analysis, and the precision is analyzed from four aspects the problems and reason s for poverty alleviation, and finally puts forward countermeasures and Suggestions from five aspects.

　Key words: T T rgeted poverty reduction, , The government role ,Li angshan

　目

　錄

　第 1 章 前言

　 1.1 研究背景、目的及意義 1.1.1 研究背景 1.1.2 研究目的及意義 1.2 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀 1.2.1 國內(nèi)研究現(xiàn)狀 1.2.2 國外研究現(xiàn)狀 1.3 研究方法與思路 1.3.1 研究方法 1.3.2 研究思路 1.4 研究創(chuàng)新點(diǎn) 第 2 章 精準(zhǔn)扶貧與政府作用核心概念和理論基礎(chǔ) 2.1 精準(zhǔn)扶貧核心概念及特點(diǎn) 2.1.1 精準(zhǔn)扶貧背景 2.1.2 精準(zhǔn)扶貧概念 2.1.3 精準(zhǔn)扶貧特點(diǎn) 2.2 精準(zhǔn)扶貧中的政府作用

　2.2.1 政府在精準(zhǔn)扶貧中的政治作用

　2.2.2 政府在精準(zhǔn)扶貧中的經(jīng)濟(jì)作用

　2.2.3 政府在精準(zhǔn)扶貧中的社會(huì)作用 2.2.4 政府在精準(zhǔn)扶貧中的黨建作用 2.3 精準(zhǔn)扶貧的理論基礎(chǔ) 2.3.1 精準(zhǔn)扶貧理論 2.3.2 政府作用理論 第 3 章 涼山州精準(zhǔn)扶貧政府作用現(xiàn)狀與取得的成效 3.1 涼山州基本概況 3.1.1 涼山州地區(qū)概況 3.1.2 涼山州貧困現(xiàn)狀 3.1.3 涼山州貧困特征分析 3.2 涼山州政府在精準(zhǔn)扶貧中政府作用方式 3.2.1 制定與執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧政策 3.2.2 劃撥與調(diào)配精準(zhǔn)扶貧資金 3.2.3 培育與引進(jìn)扶貧人才隊(duì)伍 3.2.4 加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧工作監(jiān)督管理 3.3 涼山州政府精準(zhǔn)扶貧政府作用取得的成效

　 3.3.1 經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)增長(zhǎng) 3.3.2 社會(huì)進(jìn)一步穩(wěn)定 3.3.3 貧困戶生產(chǎn)生活條件明顯改善 第 4 章 涼山州政府在精準(zhǔn)扶貧中存在的問題及原因

　4.1 涼山州政府在精準(zhǔn)扶貧中存在的問題 4.1.1 脫貧效果不夠明顯 4.1.2 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緩慢 4.1.3 社會(huì)扶貧力量薄弱 4.1.4 貪污腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重 4.2 涼山州政府在精準(zhǔn)扶貧中存在問題的原因 4.2.1 政策制定滯后

　 4.2.2 交通困難 第 5 章 涼山州政府在精準(zhǔn)扶貧中發(fā)揮作用的對(duì)策 5.1 因地制宜，強(qiáng)化政府的引導(dǎo)作用 5.1.1 科學(xué)制定目標(biāo)責(zé)任 5.1.2 加快異地搬遷脫貧 5.2 加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)，完善公共服務(wù)體系 5.2.1 硬件設(shè)施---基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 5.2.2 人力資源---提供人才保障

　5.2.3 財(cái)力儲(chǔ)備---建立多元資金吸取渠道 5.3 創(chuàng)新方式，搭建多元參與扶貧新平臺(tái) 5.3.1 加強(qiáng)東西扶貧協(xié)作和省內(nèi)對(duì)口幫扶 5.3.2 加大政府向社會(huì)力量購買服務(wù)力度 5.4 加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化政府的監(jiān)管作用 5.4.1 強(qiáng)化脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任 5.4.2 完善問題整改機(jī)制 5.4.3 完善督查問責(zé)問效機(jī)制 第 第 6 6 章

　結(jié)論

　參考文獻(xiàn)

　附錄

　致謝

　 第 第 1 1 章

　前

　言

　1.1 研究背景與意義

　1.1.1 研究背景

　從 2011 年以來，中國已成為第二大經(jīng)濟(jì)體，但貧困問題依然困擾中國。“消除貧困，改善民生，實(shí)現(xiàn)共同富裕”是社會(huì)主義的本質(zhì)，2015 年 1 月，習(xí)近平總書記在國家民委一份簡(jiǎn)報(bào)上批示“全面實(shí)現(xiàn)小康，少數(shù)民族一個(gè)都不能少，一個(gè)都不能掉隊(duì)。”黨的十九大報(bào)告指出：要?jiǎng)訂T全黨全國全社會(huì)力量，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，脫貧攻堅(jiān)本來就是一場(chǎng)硬仗，深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)更是這場(chǎng)硬仗中的硬仗。2018 年春節(jié)前夕，習(xí)近平總書記來到四川省涼山彝族州考察精準(zhǔn)脫貧工作。四川省是中國第二大藏區(qū)、中國最大彝族聚居區(qū)、中國唯一羌族聚居區(qū)，少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)脫貧工作是四川

　 省精準(zhǔn)脫貧的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是決定全省能否如期脫貧實(shí)現(xiàn)全面小康的關(guān)鍵所在。

　涼山作為全國最大的彝族聚居區(qū)、四川民族類別和少數(shù)民族人口最多地區(qū)、全國典型“直過民族”貧困地區(qū)，是全國全省脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)。貧困問題在全省乃至全國都是最突出，尚有貧困村 1618 個(gè)、貧困人口 56.1 萬人。區(qū)域內(nèi)雷波、美姑、甘洛、越西、喜德、昭覺、金陽、布拖、普格、鹽源、木里 11 縣均是國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，也是全省深度貧困縣，所轄 1590 個(gè)深度貧困村、12.24萬戶 54.2 萬人貧困人口是貧中之貧、困中之困，貧困發(fā)生率 22%，成為全國六個(gè)深度貧困地區(qū)之一。涼山州作為從奴隸社會(huì)“一步跨千年”進(jìn)入社會(huì)主義社會(huì)的民族“直過地區(qū)”，經(jīng)過“二·六”扶貧、“八·七”扶貧、新階段扶貧開發(fā)，進(jìn)入新一輪扶貧開發(fā)，脫貧攻堅(jiān)取得階段性成果，但受地理、自然、歷史、社會(huì)等因素制約，原始的貧困、綜合的貧困、整體的貧困、深度的貧困問題仍然十分突出。特別是 11 個(gè)深度貧困縣貧困量大面廣程度深，窮、愚、病、毒等特殊問題交織，消除貧困難度更大、攻堅(jiān)拔寨任務(wù)更重，與全省全國小康進(jìn)程不斷加快呈明顯反差，是脫貧攻堅(jiān)中最難啃的“硬骨頭”。涼山州在精準(zhǔn)扶貧中能否取得階段性成效，關(guān)系著為涼山州、四川省乃至全國少數(shù)民族貧困地區(qū)更好的推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，確保如期實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)，提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，具有樣板意義。

　1.1.2

　研究意義

　理論意義：首先，精準(zhǔn)扶貧是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，也是馬克思主義反貧困理論中國化的最新貢獻(xiàn)，是中國特色社會(huì)主義道路的又一重大創(chuàng)新。其次，長(zhǎng)期以來，我國政府和群眾為消除貧困做出了艱苦努力，取得了舉世矚目的成績(jī)，大多數(shù)人都走上了脫貧致富的道路，但是西部地區(qū)，特別是涼山彝族地區(qū)的貧困狀況沒有得到根本改善。扶貧工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到許多方面，在對(duì)涼山州精準(zhǔn)扶貧政府作用進(jìn)行研究的過程中，不僅需要行政管理的學(xué)科知識(shí)，還涉及政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域，對(duì)涼山州精準(zhǔn)扶貧政府作用研究可以為其他學(xué)科提供一定的學(xué)術(shù)啟發(fā)，目前，關(guān)于少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政府作用研究迄今還比較缺乏，因此，本論文從政府的角度分析精準(zhǔn)扶貧問題，相信本論文寫作將會(huì)對(duì)涼山彝族自治州精準(zhǔn)扶貧中政府作用研究有一定理論價(jià)值。

　現(xiàn)實(shí)意義：隨著中央政府的高度重視，精準(zhǔn)扶貧工作成為熱點(diǎn)話題，精準(zhǔn)扶貧也成為學(xué)術(shù)熱點(diǎn)問題。截止 2018 年 5 月 16 日，在中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)中，僅以“精準(zhǔn)扶貧”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，就列出 595 篇相關(guān)論文，雖然研究?jī)?nèi)容比較豐富，但仍有不足之處。首先，政府在精準(zhǔn)扶貧中的作用的研究很少，其次，多數(shù)學(xué)者關(guān)注技術(shù)措施方面，管理類文獻(xiàn)較少。本文通過整理和分析涼山州在精準(zhǔn)扶貧方面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，結(jié)合典型案例分析涼山州在精準(zhǔn)扶貧方面中政府的政策引導(dǎo)、資

　 金支持、組織保障、公眾參與、調(diào)研督導(dǎo)、評(píng)估檢查等方面做的努力和效用，并在涼山州在精準(zhǔn)扶貧過程中政府作用發(fā)揮方面的相關(guān)建議和對(duì)策，對(duì)政府加速和推進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)脫貧有參考價(jià)值，準(zhǔn)確探索少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的特殊規(guī)律，并在此基礎(chǔ)上為相關(guān)部門提供決策參考和可行性建議，以此提高扶貧效率，加快貧困人口脫貧致富，推動(dòng)全面小康社會(huì)的建成。

　2 1.2 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

　1.2.1 國外研究綜述

　1. 國外貧困概念

　貧困是一個(gè)全球性的問題，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，國外學(xué)者對(duì)貧困問題的研究和認(rèn)識(shí)不斷加深。對(duì)貧困問題的認(rèn)識(shí)是學(xué)術(shù)界扶貧理論研究的基礎(chǔ)。對(duì)資本主義國家來說，馬克思認(rèn)為，資本主義生產(chǎn)關(guān)系帶來的“勞動(dòng)異化”是貧困的根源，被認(rèn)為最具代表性的是英國企業(yè)家和管理學(xué)家本杰明﹒朗特里。后來，越來越多的西方學(xué)者開始研究貧困問題。通過對(duì)國外有關(guān)貧困及政府行為的文獻(xiàn)資料進(jìn)行閱讀，可以看出國外學(xué)者和權(quán)威機(jī)構(gòu)主要從社會(huì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)角度對(duì)貧困進(jìn)行概述，本杰明﹒朗特里最早把貧困定義為：假設(shè)以家庭為單位，家庭總收入不能維持身體正常功能所需的最低生活必須品，包括零食、房租和其他項(xiàng)目等。那么，我們可以界定這個(gè)家庭可能已經(jīng)陷入了貧困中。亞當(dāng)﹒斯密認(rèn)為“人是貧是富，要看他在何種程度上享有人生的必需品便利品及娛樂品”。印度學(xué)者阿馬蒂亞﹒森首次使用權(quán)利方法提出了一個(gè)與眾不同的貧困理論，他認(rèn)為貧困本質(zhì)上是個(gè)人可行能力剝奪，真正背后的原因是權(quán)利與機(jī)會(huì)的喪失。貧困不能僅僅從物質(zhì)單一的維度進(jìn)行定義，而且應(yīng)該包括能力缺失方面，他對(duì)貧困的分析完成了從區(qū)域到人的轉(zhuǎn)換。從近年來研究趨勢(shì)來看，對(duì)貧困定義的認(rèn)同，已經(jīng)從最初的關(guān)于收入與消費(fèi)的定義以及關(guān)于行為與能力的定義進(jìn)展到了脆弱性和權(quán)利的定義。這也說明收入作為貧困的重要物質(zhì)特征已經(jīng)不再是唯一關(guān)注點(diǎn)了，而是將更多的注意力轉(zhuǎn)移到貧困的教育、文化、權(quán)利、能力、脆弱性等非物質(zhì)層面。威爾遜根據(jù)實(shí)踐研究提出了“低收入水平均衡陷阱”理論。納克斯認(rèn)為，發(fā)展中國家主要存在兩個(gè)惡性循環(huán)：一是從資本供給來說形成“低收入—低儲(chǔ)蓄能力—低資本形成—低生產(chǎn)效率—低產(chǎn)出—低收入”的惡性循環(huán)；二是從資本需求來說“低收入—低購買力—投資引誘不足—低資本形成—低生產(chǎn)率—低產(chǎn)出—低收入”的惡性循環(huán)。萊賓斯坦認(rèn)為，發(fā)展中國家長(zhǎng)期處于低收入水平的循環(huán)中，國民經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在推動(dòng)力量太小，低下的收入水平?jīng)Q定了他們即使不斷增加投資，資本形成的規(guī)模都小于經(jīng)濟(jì)起飛所需要的臨界最小數(shù)量，因而最終又會(huì)落到低收入均衡的陷阱，無法打破這種穩(wěn)定的均衡。

　2. 國外扶貧工作中政府作用研究

　 國外有關(guān)學(xué)者對(duì)貧困問題展開了大量研究，有關(guān)概念也多以“救助”、 “減貧”、“反貧困”等詞出現(xiàn)，但沒有提及“精準(zhǔn)”之意。國外學(xué)者主要從政府反貧困的必要性，政府職能以及政府采取的對(duì)策方面進(jìn)行研究。在政府反貧困的必要性研究上，瑞典學(xué)者岡納認(rèn)為市場(chǎng)機(jī)制作用下經(jīng)濟(jì)相對(duì)比較發(fā)達(dá)的區(qū)域在發(fā)展中進(jìn)一步積累對(duì)自己有利的要素，而那些發(fā)展比較緩慢、貧窮的區(qū)域則加劇對(duì)自己的不利的要素，而循環(huán)積累的作用使二者經(jīng)濟(jì)空間上呈現(xiàn)出“地理二元結(jié)構(gòu)”，也就是說發(fā)展快且經(jīng)濟(jì)方面較好的區(qū)域和發(fā)展慢且落后的區(qū)域同事存在。因此，有必要通過政府干預(yù)來限制二者的差異的擴(kuò)大。在政府職能上，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家 P·斯特雷坦( PaulSteretein) 指出：“從把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為通過就業(yè)和再分配衡量發(fā)展的主要標(biāo)準(zhǔn)到基本需求的演進(jìn)，是從抽象目標(biāo)到具體目標(biāo)，從重視手段到重新認(rèn)識(shí)結(jié)果，以及從雙重否定( 即減少失業(yè)) 到肯定( 滿足基本需求) 的演進(jìn)”。滿足基本需要戰(zhàn)略注重對(duì)窮人，尤其是對(duì)農(nóng)村貧困人口提供基本商品和服務(wù)、基本食物、水和衛(wèi)生設(shè)施、健康服務(wù)、初級(jí)教育和非正規(guī)教育以及住房等。滿足基本需要戰(zhàn)略涉及人力、教育等領(lǐng)域，內(nèi)容包括規(guī)章制度方面的政策和經(jīng)濟(jì)政策。但是這種政策造成財(cái)政赤字嚴(yán)重、政策執(zhí)行力弱、教育投資顧此失彼、經(jīng)濟(jì)制度缺陷、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)斷層等問題。威爾金森認(rèn)為，非正式部門的經(jīng)營活動(dòng)是社區(qū)居民主要的參與方式和獲利方式。萊文斯坦認(rèn)為，人口遷移理論能為國外異地扶貧開發(fā)模式起到巨大的啟發(fā)效果。在反貧困對(duì)策研究上，法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家佩魯在 1955 年提出了“發(fā)展極理論”。這一理論認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展在時(shí)間和空間上都不是均衡分布的。在一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)空間中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)以非總量的方法來安排發(fā)展計(jì)劃，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不是在不同的部門、行業(yè)或地區(qū)按相同的速度平衡增長(zhǎng)。這種理論主張盡可能把有限的稀缺資源集中投入到發(fā)展?jié)摿Υ�、�?guī)模經(jīng)濟(jì)和投資效益明顯的少數(shù)地區(qū)或行業(yè)，使主導(dǎo)部門或有創(chuàng)新能力的企業(yè)或行業(yè)在一些地區(qū)或大城市聚集，形成一種資本與技術(shù)高度集中、具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益、自身增長(zhǎng)迅速并能對(duì)鄰近地區(qū)產(chǎn)生強(qiáng)大輻射作用的“增長(zhǎng)極”或“發(fā)展極”。這些措施為欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供了發(fā)展路徑，但是，消除貧困是一個(gè)涉及多方面的社會(huì)系統(tǒng)工程。

　3. 國外扶貧研究述評(píng) 綜上所述，國外學(xué)界對(duì)貧困的研究和理解，是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷深入的。國外對(duì)于扶貧工作的研究起步較早，通過運(yùn)用比較的方法、案例研究法等，對(duì)貧困的產(chǎn)生原因與對(duì)策提出了深刻見解，對(duì)我國精準(zhǔn)扶貧有很高的借鑒價(jià)值。但是國外的研究大多偏重于實(shí)踐且碎片化，并沒有一個(gè)系統(tǒng)的較為完善的分析框架，只是從某一方面進(jìn)行分析，對(duì)于理論上的政府作用發(fā)揮系統(tǒng)總結(jié)還有待于進(jìn)一步加強(qiáng)�？梢园l(fā)現(xiàn)這些理論主要發(fā)源于發(fā)達(dá)的工業(yè)國家，所在國家不管是貧困人口、貧困程度以及民族特點(diǎn)都與中國有較大差異，涼山州工業(yè)基礎(chǔ)落后，且貧

　 困人口主要來源于農(nóng)村，不能完全按照國外理論進(jìn)行開展，但其中部分理論對(duì)分析涼山彝族自治州貧困原因、提出脫貧措施有一定的指導(dǎo)意義。

　2 1.2.2 國內(nèi)研究綜述

　1. 國內(nèi)精準(zhǔn)扶貧提出與內(nèi)涵

　 我國研究精準(zhǔn)扶貧問題比西方國家晚，近幾年，我國的學(xué)者和研究人員非常重視精準(zhǔn)扶貧工作，對(duì)“精準(zhǔn)扶貧”這一概念進(jìn)行了深入的研究，從內(nèi)涵、對(duì)策等方面進(jìn)行了全面的分析。直到目前為止，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)于精準(zhǔn)扶貧一詞的具體內(nèi)涵表述，尚未達(dá)成統(tǒng)一或權(quán)威的共識(shí)，專家學(xué)者對(duì)其解讀更多地是源于官方文件及自身在扶貧領(lǐng)域的研究經(jīng)驗(yàn)。王思鐵認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧是指針對(duì)不同貧困區(qū)域、不同貧困農(nóng)戶，對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式，一般來說精準(zhǔn)扶貧對(duì)貧困居民而言，就是誰貧困就扶持誰。汪三貴和王子豪認(rèn)為，在過去很長(zhǎng)一段時(shí)間，中國的扶貧是區(qū)域瞄準(zhǔn)，沒有識(shí)別到戶，需要轉(zhuǎn)變和調(diào)整扶貧思路，扶到真正的貧困戶。葛志軍和邢成舉認(rèn)為，中央把精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧作為基本方略，是對(duì)以往在扶貧領(lǐng)域?qū)嵤┕ぷ鲬?zhàn)略的發(fā)展與補(bǔ)充，但并非是完全替代。李鵾和葉興建認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧就是遵循科學(xué)有效的標(biāo)準(zhǔn)和程序，因時(shí)、因地對(duì)貧困區(qū)域、貧困村和貧困戶進(jìn)行精確識(shí)別，按照當(dāng)?shù)氐膶?shí)際開展聯(lián)動(dòng)幫扶和分類管理，并引入動(dòng)態(tài)的準(zhǔn)入和退出機(jī)制開展精準(zhǔn)考核的過程。

　總書記首次提出“精準(zhǔn)扶貧”一詞源于 2013 年在湖南湘西考察時(shí)期，總書記強(qiáng)調(diào)，扶貧切忌喊口號(hào)，目標(biāo)的設(shè)定不能好高騖遠(yuǎn)，要精準(zhǔn)扶貧，同時(shí)，扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。2014 年 1 月，中辦詳細(xì)規(guī)制了精準(zhǔn)扶貧工作模式的頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)了“精準(zhǔn)扶貧”思想落地。2015 年 1 月，習(xí)近平總書記新年首個(gè)調(diào)研地點(diǎn)選擇了云南，總書記強(qiáng)調(diào)堅(jiān)決打好扶貧開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)，加快民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。2015 年 10 月，習(xí)近平在 2015 減貧與發(fā)展高層論壇上強(qiáng)調(diào)，中國扶貧攻堅(jiān)工作實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略，增加扶貧投入，出臺(tái)優(yōu)惠政策措施，堅(jiān)持中國制度優(yōu)勢(shì)，廣泛動(dòng)員全社會(huì)力量參與扶貧。2018 年春節(jié)前夕，總書記來到四川省涼山彝族自治州調(diào)研精準(zhǔn)扶貧工作。習(xí)近平總書記多次深入到我國最貧困、最落后的地區(qū),察真情、看真貧，多次闡述和作出一系列重要論述,精準(zhǔn)扶貧理念逐步成型。

　中國的扶貧經(jīng)歷了四個(gè)階段。第一階段是 1978 年--1984 年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革下的貧困瞄準(zhǔn)和扶貧。第二階段是 1985 年--2000 年的以貧困縣瞄準(zhǔn)為重點(diǎn)，實(shí)施開發(fā)式扶貧。第三階段是 2000 年--2010 年，以貧困村瞄準(zhǔn)為重點(diǎn)推進(jìn)的開發(fā)式扶貧。第四階段是 2011 年以來區(qū)域瞄準(zhǔn)和到村到戶瞄準(zhǔn)結(jié)合實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧。

　 2. . 國內(nèi)精準(zhǔn)扶貧中政府作用 研究

　廖富州認(rèn)為應(yīng)明確政府在精準(zhǔn)扶貧中的職能界限。政府在精準(zhǔn)扶貧中應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮立法、示范、宣傳、協(xié)調(diào)、評(píng)價(jià)、激勵(lì)等功能。張欣認(rèn)為，應(yīng)轉(zhuǎn)變政府的職能，從過去的全能型政府向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變。李敏認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧體現(xiàn)了政府的引導(dǎo)作用，精準(zhǔn)扶貧是在實(shí)踐領(lǐng)域?qū)σ龑?dǎo)型政府職能模式的積極實(shí)踐。張笑蕓認(rèn)為，精準(zhǔn)扶貧要與創(chuàng)新考評(píng)機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府職能相結(jié)合。管理上實(shí)行省市把關(guān)、縣做主，省市兩級(jí)政府主要負(fù)責(zé)扶貧資金和項(xiàng)目的監(jiān)管。要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，改變政府主抓項(xiàng)目、主導(dǎo)企業(yè)的局面，應(yīng)建立“政府、企業(yè)、貧困戶”三位一體發(fā)展模式。李小云、張雪梅和唐麗霞研究分析了在項(xiàng)目扶貧領(lǐng)域出現(xiàn)的因項(xiàng)目分級(jí)治理下不同層級(jí)政府的多重邏輯以及項(xiàng)目制與科層制之間的張力，導(dǎo)致扶貧實(shí)踐與國家“精準(zhǔn)扶貧”治理目標(biāo)相背離的現(xiàn)狀。汪三貴和王子豪認(rèn)為，基于“精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”基本方略，必須要實(shí)施精細(xì)化扶貧思想，促使貧困地區(qū)整體脫貧、全面脫貧。黃承偉和覃志敏認(rèn)為，當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中存在的問題要通過不斷完善精準(zhǔn)扶貧工作制度加以解決。伍宗富等人認(rèn)為政府要以為社會(huì)提供服務(wù)為目的，同時(shí)還應(yīng)積極協(xié)調(diào)各方力量參與精準(zhǔn)扶貧，為精準(zhǔn)扶貧提供資金、人才、制度等方面的支持，完善各類保障體系，并創(chuàng)新考核機(jī)制。

　3. . 少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧研究現(xiàn)狀

　少數(shù)民族地區(qū)是我國新一輪脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)，通過對(duì)廣西壯族自治區(qū)、西藏藏族自治區(qū)、新疆維吾爾族自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)五個(gè)少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧狀況進(jìn)行梳理與總結(jié)。學(xué)者們認(rèn)為少數(shù)民族地區(qū)一直是我國精準(zhǔn)脫貧工作中的重點(diǎn)和難點(diǎn)，老、少、邊、窮，貧困人口眾多，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱等客觀現(xiàn)實(shí)一直存在。近年來，少數(shù)民族地區(qū)政府在政策制定上、資金幫扶上、產(chǎn)業(yè)扶持上都采取一系列措施，讓精準(zhǔn)扶貧工作取得一定成效，但是政府作用發(fā)揮方面還存在諸多問題�！吨袊�少數(shù)民族地區(qū)扶貧進(jìn)展報(bào)告（2017）》顯示，截至2016 年，民族八省區(qū)共有農(nóng)村貧困人口 1411 萬人，占全國農(nóng)村貧困總?cè)丝诘?2.5%；2016 年民族八省區(qū)有 402 萬人脫貧，貧困發(fā)生率從 2015 年的 12.1%下降到 9.4%。羅欣認(rèn)為社會(huì)各界參與精準(zhǔn)脫貧度不高在一定程度上影響了精準(zhǔn)脫貧。青覺、王偉在認(rèn)為民族地區(qū)的貧困與文化有關(guān)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念和模式、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、公司經(jīng)營理念、管理經(jīng)驗(yàn)和資源利用等方面，民族地區(qū)文化與發(fā)展之間存在著張力。黃煒、孟霏、肖淑靚認(rèn)為鄉(xiāng)村旅游作為實(shí)現(xiàn)脫貧減貧的重要路徑，厘清其產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動(dòng)力因子并進(jìn)行精準(zhǔn)施策，具有重要意義。政府的相關(guān)規(guī)劃亟待整合統(tǒng)一，相關(guān)規(guī)劃必須保持延續(xù)性，政府部分領(lǐng)導(dǎo)有待改進(jìn)決策方式，管理系統(tǒng)仍待優(yōu)化提升工作效率等問題亟待進(jìn)行優(yōu)化改善。莫光輝認(rèn)為需要探索出以精準(zhǔn)脫貧為目標(biāo)的精準(zhǔn)扶貧績(jī)效提升政策體系。結(jié)合十八屆五中全會(huì)的會(huì)議

　 精神與少數(shù)民族地區(qū)扶貧開發(fā)實(shí)踐進(jìn)程，從創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念探討發(fā)展理念與扶貧實(shí)踐的契合路徑，認(rèn)為少數(shù)民族地區(qū)脫貧攻堅(jiān)政策在執(zhí)行實(shí)踐時(shí)需要五大發(fā)展理念作為價(jià)值導(dǎo)向，具體體現(xiàn)為創(chuàng)新扶貧制度、協(xié)調(diào)扶貧資源、推崇綠色觀念、建構(gòu)開放扶貧格局、共享脫貧成果，從而實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)脫貧，使其與國內(nèi)其他地區(qū)同步實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)。亓光勇、李陽認(rèn)為少數(shù)民族干部和科研科技人才是民族團(tuán)結(jié)的人力支持，也是為精準(zhǔn)扶貧工作開展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策的領(lǐng)頭人。張麗君、侯霄冰認(rèn)為完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善公共服務(wù)條件，大力開展教育扶貧，強(qiáng)化自我發(fā)展能力，有利于進(jìn)一步推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧開發(fā)，提高扶貧成效。烏日吉木斯認(rèn)為，縣級(jí)政府在政策執(zhí)行方面存在諸多問題，因地制宜落實(shí)精準(zhǔn)扶貧方面尚不足。張功認(rèn)為基層扶貧干部認(rèn)知不足，精準(zhǔn)脫貧政策供給與農(nóng)戶脫貧需求有錯(cuò)位。

　4. . 國內(nèi)研究述評(píng)

　通過對(duì)現(xiàn)有國內(nèi)貧困及政府行為與扶貧關(guān)系的文獻(xiàn)進(jìn)行梳理與總結(jié)，我們可以知道，學(xué)者們結(jié)合不同學(xué)科知識(shí)，從不同角度，采用不同研究方法，對(duì)精準(zhǔn)扶貧中的政府作用提供了理論支持，同時(shí)在研究方法和思路上也提供了諸多借鑒和啟發(fā)。但現(xiàn)有的關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的研究，大部分作品側(cè)重于理論研究，著重于對(duì)國家有關(guān)精準(zhǔn)扶貧大政方針從不同角度進(jìn)行闡釋解讀。這樣的作品局限在理論層面，太過于懸空，對(duì)于基層具體開展精準(zhǔn)扶貧工作可供借鑒的東西較少。與四川涼山彝族自治州精準(zhǔn)扶貧中遇到的種種現(xiàn)實(shí)問題比較，學(xué)者們的研究還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

　主要體現(xiàn)在：一是現(xiàn)有研究集中在政府行為與貧困的關(guān)系研究較多，目前還比較缺乏專門征對(duì)少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧中政府行為的研究。二是目前以政府為主導(dǎo)的精準(zhǔn)脫貧工作思路主要是“由上到下”的需求供給和“由下到上”的需求反應(yīng)，縱向思維指導(dǎo)下的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略對(duì)于橫向的重要性未能引起重視。三是四川少數(shù)民族地區(qū)脫貧任務(wù)艱巨，目前學(xué)術(shù)界還沒有對(duì)其政府作用發(fā)揮進(jìn)行直接的研究，因此還存在大量可研究空間。本文從涼山彝族自治州精準(zhǔn)扶貧政府作用研究，從中找出推進(jìn)扶貧工作過程中政府行為存在的問題，找出優(yōu)化政府作用發(fā)揮的途徑，以全面打贏這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)，與全國同步實(shí)現(xiàn)小康。

　3 1.3 研究方法及技術(shù)路線

　1 1.3.1 研究方法

　本論文以行政管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科的理論為基礎(chǔ)，主要涉及到行政管理理論。在參閱大量相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，運(yùn)用文獻(xiàn)研究法、案例分析法、系統(tǒng)分析法等，為精準(zhǔn)扶貧提供一個(gè)新的方法與視角，以期改進(jìn)現(xiàn)在政府作用的措施，讓精準(zhǔn)扶貧高效推進(jìn)。

　 （1）文獻(xiàn)研究法。文獻(xiàn)研究法在本文研究過程中扮演重要角色，為文章的開展和深入研究打下重要基礎(chǔ)。筆者通過中國期刊網(wǎng)、知網(wǎng)、政府門戶網(wǎng)等閱讀大量的關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的理論知識(shí)及最新研究成果，吸取前人經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真分析與本研究有關(guān)的理論，奠定了研究的理論基礎(chǔ)。

�。�2）案例分析法。案例作為本文的重要章節(jié)之一，為文章的分析和撰寫提供了事實(shí)依據(jù)。筆者通過期刊、網(wǎng)絡(luò)、視頻媒體、報(bào)紙等不同媒介獲得相關(guān)案例的重要資料，并結(jié)合本人實(shí)際工作，來為文章的分析和展開打下實(shí)例基礎(chǔ)。

�。�3）實(shí)地調(diào)研法。在研究過程中，堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際，通過實(shí)地考察、訪談等方式，收集相關(guān)信息，反應(yīng)扶貧對(duì)象的需求，發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧工作中的問題，為文章打下實(shí)例基礎(chǔ)。

�。�4）系統(tǒng)分析法。精準(zhǔn)扶貧工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到很多環(huán)節(jié)和步驟，本論文采用系統(tǒng)分析方法對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作開展研究，從政策環(huán)境、扶貧資金、效果評(píng)估等方面入手，將系統(tǒng)分析法貫穿于始終，以認(rèn)識(shí)和把握政府在扶貧中的行為本質(zhì)，并揭示內(nèi)在規(guī)律。

　2 1.3.2 技術(shù)路線

　 圖 1：研究技術(shù)路線圖 國內(nèi)外研究現(xiàn)狀 研究思路與分析方法 政府 建議與對(duì)策 涼山彝族自治州政府精準(zhǔn)扶貧作用研究

　現(xiàn)狀

　作用 政策 建設(shè) 財(cái)政 加強(qiáng) 強(qiáng)化 創(chuàng)新 方式 制定 脫貧 問題 社會(huì) 群眾 引導(dǎo) 支持 參與

　 1 1. .4 4 研究創(chuàng)新點(diǎn)

　1.選題的創(chuàng)新性。學(xué)界對(duì)扶貧工作做了大量研究，近一兩年關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的研究也逐漸增多，但對(duì)于彝族地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧政府作用研究確很少，涼山作為我國最大的彝族聚居區(qū)，同時(shí)也是我國最為貧困的地區(qū)之一，具有很強(qiáng)的地域特點(diǎn)和民族特點(diǎn)。針對(duì)該地區(qū)的貧困特點(diǎn)和扶貧情況，開展政府作用研究，不僅有助于精準(zhǔn)扶貧理論在涼山彝族地區(qū)的合理應(yīng)用，也能為其他民族地區(qū)的扶貧工作提供參考。

　 2.方法的創(chuàng)新性。由于在涼山彝族地區(qū)掛職學(xué)習(xí)，能夠方便接觸到彝族群眾，因此論文采用了實(shí)地走訪和問卷調(diào)查的方法了解彝族群眾貧困狀況和貧困原因，以及政府對(duì)目前脫貧制定的政策，能更深入的了解精準(zhǔn)扶貧政策到最基層后面執(zhí)行過程中面臨的問題，為提出解決措施打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　 第 第 2 章

　精準(zhǔn)扶貧與政府作用核心概念和理論基礎(chǔ)

　2. .1 精準(zhǔn)扶貧核心概念及特點(diǎn)

　2 2. .1 1. .1 1 精準(zhǔn)扶貧背景

　貧困問題一直是我國主要的社會(huì)問題。我國政府長(zhǎng)期以來高度重視減貧工作，改革開放以來，為應(yīng)對(duì)貧困問題，我國以政府主導(dǎo)的形式在各個(gè)階段采取了一系列的扶貧、脫貧政策，經(jīng)過近 40 年的不懈努力，效果十分顯著，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，全國貧困人口從 1978年的2.5 億人下降到2017 底的3046 萬人，我國貧困人口大規(guī)模的減少，農(nóng)村貧困發(fā)生率也從 30.7%降至 7.2%，成為全球首個(gè)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)貧困人口比例減半的國家。在各個(gè)階段采取了一系列的扶貧、脫貧政策作用下，效果比較好。但與此同時(shí)，我國現(xiàn)階段貧困問題的特征發(fā)生了相應(yīng)的變化：我國扶貧開發(fā)總體上已經(jīng)從以解決溫飽為主要任務(wù)的階段轉(zhuǎn)入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段。由絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向?yàn)橄鄬?duì)貧困，致貧原因復(fù)雜化、扶貧難度加大等，涼山彝區(qū)自然條件差、基礎(chǔ)設(shè)施落后和經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢, 使得開展精準(zhǔn)扶工作量大, 任務(wù)艱巨, 這些地區(qū)的脫貧工作進(jìn)展直接影響著整個(gè)四川省的脫貧工作進(jìn)展。在精準(zhǔn)扶貧背景下, 深入研究涼山州政府在扶貧中的作用，可以做到因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)、因人因戶因需施策, 最終實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。

　2. .1. .2

　精準(zhǔn)扶貧含義

　“扶貧”的重要思想最早是在 2013 年 11 月，習(xí)近平到湖南湘西考察時(shí)首次作出了"實(shí)事求是、因地制宜、分類指導(dǎo)、精準(zhǔn)扶貧"的重要指示。

　2014 年 1 月，中辦詳細(xì)規(guī)制了精準(zhǔn)扶貧工作模式的頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)了"精準(zhǔn)扶貧"思想落地。

　 2014 年 3 月，習(xí)近平參加兩會(huì)代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，要實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象，進(jìn)行重點(diǎn)施策。進(jìn)一步闡釋了精準(zhǔn)扶貧理念。2015 年 1 月，習(xí)近平總書記新年首個(gè)調(diào)研地點(diǎn)選擇了云南，總書記強(qiáng)調(diào)堅(jiān)決打好扶貧開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)，加快民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。5 個(gè)月后，總書記來到與云南毗鄰的貴州省，強(qiáng)調(diào)要科學(xué)謀劃好"十三五"時(shí)期扶貧開發(fā)工作，確保貧困人口到 2020 年如期脫貧，并提出扶貧開發(fā)"貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)"，"精準(zhǔn)扶貧"成為各界熱議的關(guān)鍵詞。2015 年 10 月 16 日，習(xí)近平在 2015 減貧與發(fā)展高層論壇上強(qiáng)調(diào)，中國扶貧攻堅(jiān)工作實(shí)施精準(zhǔn)扶貧方略，增加扶貧投入，出臺(tái)優(yōu)惠政策措施，堅(jiān)持中國制度優(yōu)勢(shì)，注重六個(gè)精準(zhǔn)，堅(jiān)持分類施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態(tài)保護(hù)脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批，廣泛動(dòng)員全社會(huì)力量參與扶貧。

　2.1.3 精準(zhǔn)扶貧特點(diǎn) “精準(zhǔn)扶貧”是“粗放扶貧”的對(duì)稱。精準(zhǔn)扶貧，主要是就貧困地區(qū)、貧困居民而言，誰貧困就扶持誰，精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。全面小康→共同富裕是理想，精準(zhǔn)扶貧就是實(shí)現(xiàn)這個(gè)價(jià)值和理想可以落地的操作路徑。一是實(shí)事求是，滿足發(fā)展的需求。“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”。在民生問題中，困難群體往往有更多更強(qiáng)烈的訴求，需要給予更多的關(guān)注和扶持。由于受時(shí)代的局限性，原先的扶貧制度設(shè)計(jì)存在缺陷，不少扶貧項(xiàng)目粗放“漫灌”，針對(duì)性不強(qiáng)，扶貧中的低質(zhì)、低效等社會(huì)不公問題普遍存在。因此，必須運(yùn)用科學(xué)有效程序，修補(bǔ)和完善扶貧體制機(jī)制，解決錢和政策用在誰身上、怎么用、用得怎么樣等問題。做到“精準(zhǔn)度”使用國家綜合扶貧的各類資金、政策，用準(zhǔn)用足，用在貧困群眾身上，用在正確的方向上，扶到最需要扶持的群眾、扶到群眾最需要扶持的地方。二是突出重點(diǎn)，創(chuàng)新扶貧。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)村發(fā)展相對(duì)滯后、農(nóng)民增收難是最大的困擾。貧困地區(qū)的發(fā)展，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是脫貧的前提，尤其對(duì)于集中連片扶貧區(qū)域更要積極推進(jìn)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困戶狀況，從現(xiàn)實(shí)條件出發(fā)，理清發(fā)展思路，制定符合客觀實(shí)際的扶貧規(guī)劃，并凝聚強(qiáng)大合力，對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)施精準(zhǔn)扶持，提高扶貧成效；解決突出問題，從根本上幫助當(dāng)?shù)刂\發(fā)展，給貧困群眾帶來切實(shí)的福祉，為貧困地區(qū)與全國一道全面建成小康社會(huì)發(fā)揮重要作用。三是提升扶貧質(zhì)量，注重成果。把扶貧工作當(dāng)作一個(gè)系統(tǒng)工程，不僅要適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，解決困難群眾生產(chǎn)生活的問題，還要適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)形勢(shì)的發(fā)展，最大限度挖掘、整合、運(yùn)用好各方面的資源和力量，凝心聚力、聚焦發(fā)力、準(zhǔn)確用力，讓困難群眾破除諸多壁壘，更多地享受到深化改革紅利。同時(shí)，堅(jiān)持分類指導(dǎo)扶貧原則，注重提高貧困農(nóng)民的創(chuàng)

　 業(yè)意識(shí)和創(chuàng)業(yè)能力，增強(qiáng)農(nóng)民脫貧致富的主動(dòng)性和自覺性，著力提高貧困人口自我發(fā)展能力，切實(shí)做到既“雪中送炭”又增強(qiáng)“造血功能”，體現(xiàn)精準(zhǔn)性要求和組合拳特征，使精準(zhǔn)扶貧工作走向可持續(xù)的健康發(fā)展道路。精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的攻堅(jiān)戰(zhàn)、整體戰(zhàn)和大決戰(zhàn)，就是一場(chǎng)貧困地區(qū)、困難群眾加快脫貧致富的解放戰(zhàn)爭(zhēng)。

　 2. .2 精準(zhǔn)扶貧中的政府作用

　2. .2. .1 政府在精準(zhǔn)扶貧中的政治作用

　不同于西方反貧困戰(zhàn)略中認(rèn)為市場(chǎng)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是解決貧困問題的最主要的方法，中國的精準(zhǔn)扶貧首先要強(qiáng)調(diào)的是國家行政力量的主導(dǎo)與政府的作用，“精準(zhǔn)扶貧”正是在行政力量主導(dǎo)之下自上而下發(fā)起的一項(xiàng)綜合性的扶貧工程，涼山州的精準(zhǔn)扶貧，展現(xiàn)出來的最主要的特征就是政府主導(dǎo)下行政力量的直接干預(yù)和規(guī)劃，從精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施本身來講，從建檔立卡精準(zhǔn)識(shí)別、到村入戶的精準(zhǔn)幫扶、農(nóng)戶信息和扶貧項(xiàng)目的精準(zhǔn)管理以及各層級(jí)部門的監(jiān)督考核等各個(gè)環(huán)節(jié)都是完全在政府的主導(dǎo)之下而具體開展的。在精準(zhǔn)扶貧中，政府的主要職責(zé)包括：貫徹執(zhí)行國家關(guān)于扶貧開發(fā)的法律法規(guī)、方針政策和規(guī)劃；研究全州脫貧攻堅(jiān)重大政策、重大事項(xiàng)、重大舉措和年度攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)；審議全州脫貧攻堅(jiān)總體規(guī)劃和各類專項(xiàng)規(guī)劃；檢查、督查、指導(dǎo)全州脫貧攻堅(jiān)工作進(jìn)展，協(xié)調(diào)解決全州脫貧攻堅(jiān)中的重要問題，組織開展全州脫貧攻堅(jiān)調(diào)查研究和工作考核；指導(dǎo)縣市脫貧攻堅(jiān)領(lǐng)導(dǎo)小組和脫貧攻堅(jiān)指揮部開展工作。

　2. .2. .2 政府在精準(zhǔn)扶貧中的經(jīng)濟(jì)作用

　貧困問題一直是制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素之一。我國政府把市場(chǎng)失效作為財(cái)政在職能角度定位的經(jīng)濟(jì)依據(jù)，把公共權(quán)力作為財(cái)政收入定位角度的法律依據(jù)，把公共需要作為財(cái)政支出角度定位的社會(huì)依據(jù)，把公共選擇作為財(cái)政決策定位角度的理論依據(jù)。國家在現(xiàn)有精準(zhǔn)扶貧政策下，因地制宜原則的基礎(chǔ)上，根據(jù)現(xiàn)有特點(diǎn)，提出了以經(jīng)濟(jì)學(xué)理論為支撐的一系列創(chuàng)新財(cái)政扶貧和金融扶貧政策，以及綜合運(yùn)用財(cái)政和金融政策，開展精準(zhǔn)扶貧工作。例如：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政貼息、財(cái)政稅收優(yōu)惠政策，扶貧再貸款政策。從中央到地方、從各行各業(yè)到各個(gè)方面，對(duì)脫貧攻堅(jiān)投入了大量資金，關(guān)鍵確保把各類資金使用好、管理好，確保扶貧資金不出問題。對(duì)四項(xiàng)扶貧資金，重點(diǎn)解決使用管理粗放的問題。積極引導(dǎo)社會(huì)各方面資金注入，滾動(dòng)使用，不斷壯大資金規(guī)模，對(duì)扶貧項(xiàng)目資金進(jìn)行可視化管理。

　3 2.2.3 政府在精準(zhǔn)扶貧中的社會(huì)作用

　 （一）嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)抓脫貧 根據(jù)省州下達(dá)年度減貧目標(biāo)任務(wù)，按照“六個(gè)精準(zhǔn)”要求，圍繞貧困戶脫貧“一超六有”標(biāo)準(zhǔn)、貧困村退出“一低七有”標(biāo)準(zhǔn)，層層分解任務(wù)簽訂責(zé)任書，落實(shí)幫扶力量，細(xì)化幫扶措施，全面推進(jìn)各項(xiàng)工作落地見效。貧困戶脫貧方面：

　“一超過” “兩不愁”：通過發(fā)展核桃、花椒等經(jīng)濟(jì)作物，水稻、玉米、脫毒薯等糧食作物，牛、羊、豬、禽等畜牧業(yè)提高貧困戶生產(chǎn)經(jīng)營性收入；通過勞動(dòng)力技能培訓(xùn)帶動(dòng)貧困戶外出務(wù)工，提高貧困戶工資性收入；通過政府補(bǔ)貼、社會(huì)救助、低保兜底等提高貧困戶轉(zhuǎn)移性收入，促進(jìn)建檔立卡戶家庭收入穩(wěn)步提高，貧困戶人均可支配收入超過 3300 元/年，能夠穩(wěn)定支撐“兩不愁”。

　“三保障”：義務(wù)教育，全面實(shí)行 15 年免費(fèi)教育，構(gòu)建覆蓋全市所有學(xué)段貧困學(xué)生的幫扶工作機(jī)制，全市無因貧輟學(xué)學(xué)生。基本醫(yī)療，實(shí)施健康扶貧“六大行動(dòng)”，全面落實(shí)“十免四補(bǔ)助”醫(yī)療扶持政策，新農(nóng)合參合率 100%，貧困患者住院自費(fèi)率為 2.94%。安全住房，全面實(shí)施 828 戶 3323 人易地扶貧搬遷、3 個(gè)彝家新寨、54 個(gè)幸福美麗新村、 1390 戶鋼結(jié)構(gòu)安全住房建設(shè)， 100 戶地質(zhì)災(zāi)害避險(xiǎn)搬遷，減貧人口安全住房全部達(dá)標(biāo)。

　“戶三有” ：完成無電村電力和光伏太陽能建設(shè)，生活用電實(shí)現(xiàn)全覆蓋；完成 2131 戶無電視戶線路新建和改造，完成 66 戶農(nóng)村電視“戶戶通”，廣播電視實(shí)現(xiàn)全覆蓋；完成 33 個(gè)貧困村 253 處安全飲水工程，實(shí)施黃聯(lián)水廠、樟木水廠、中壩山咀水廠改造工程和黃聯(lián)供水站、高草鄉(xiāng)供水站建設(shè)解決 6.7 萬人安全飲水問題，全市安全飲水實(shí)現(xiàn)全覆蓋，達(dá)標(biāo)率 100%。貧困村退出方面：貧困發(fā)生率：采取多種舉措提高貧困戶家庭經(jīng)濟(jì)收入，保障貧困戶實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障” “戶三有”，貧困發(fā)生率顯著下降。村“七有”：村集體經(jīng)濟(jì)，為每個(gè)貧困村安排 5 萬元集體經(jīng)濟(jì)啟動(dòng)資金，為每個(gè)有貧困村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排 15 萬元產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金，47 個(gè)貧困村集體經(jīng)濟(jì)收入全部超過人均 3 元標(biāo)準(zhǔn)。設(shè)立貧困村產(chǎn)業(yè)扶持基金規(guī)模 2483 萬元，惠及貧困人口 6510 人。通村硬化路，全市通鄉(xiāng)油路 100%全覆蓋、行政村通村公路 100%全覆蓋，47 個(gè)貧困村建成硬化路。村衛(wèi)生室，47 個(gè)貧困村均有達(dá)標(biāo)衛(wèi)生室，配備了常用藥品、基本醫(yī)療設(shè)備和 1 名具有資質(zhì)的鄉(xiāng)村醫(yī)生。村文化室，47 個(gè)貧困村均有達(dá)標(biāo)文化室，并統(tǒng)一配置了文化、廣播器材。通信網(wǎng)絡(luò)，47 個(gè)村均有有線或移動(dòng)通訊。學(xué)前教育設(shè)施，建成“一村一幼”100 所、招收 147 個(gè)班 4244 名幼兒，47 個(gè)貧困村學(xué)前教育實(shí)現(xiàn)全覆蓋。民俗文化壩子，47 個(gè)貧困村均有民俗文化活動(dòng)壩子，并經(jīng)常性開展群眾性活動(dòng)。

　“四好”創(chuàng)建，47 個(gè)貧困村均有序推進(jìn)“四好村”創(chuàng)建活動(dòng)，2017 年全市評(píng)出“四好”家庭戶 105959 戶，占全市總農(nóng)戶 126363 戶的 83.8%，擬申報(bào)省級(jí)“四好”村 14 個(gè)，州級(jí)“四好”村 54 個(gè)，評(píng)選市級(jí)“四好”村 62 個(gè)。

　 （二）抓產(chǎn)業(yè)促脫貧 實(shí)施特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展一批行動(dòng)計(jì)劃，構(gòu)建基地、品牌、龍頭企業(yè)、專合組織、農(nóng)村電商“五位一體”發(fā)展格局，做大優(yōu)質(zhì)水稻、制種玉米、特色水果、精品花卉、地方水禽、生態(tài)畜牧、綠色蔬菜、 “1+X”經(jīng)果林八大產(chǎn)業(yè)，發(fā)展壯大禮州花卉園區(qū)、黃聯(lián)大德石榴園區(qū)、西鄉(xiāng)葡萄園區(qū)和安寧、經(jīng)久現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)五大農(nóng)業(yè)園區(qū)規(guī)模，川興鎮(zhèn)、西鄉(xiāng)鄉(xiāng)、月華鄉(xiāng)萬畝葡萄、優(yōu)質(zhì)桃創(chuàng)建為“四川省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)萬畝示范區(qū)”，西昌葡萄成功入選《2015 年度全國名特優(yōu)新農(nóng)產(chǎn)品目錄》。一是長(zhǎng)短結(jié)合抓當(dāng)前。抓地膜玉米、脫毒馬鈴薯、烤煙，特別是大棚蔬菜、反季節(jié)蔬菜等種植業(yè)，抓雞、豬、牛、羊、建昌鴨、西昌鋼鵝等養(yǎng)殖業(yè)，管好現(xiàn)有蠶桑、果樹等，解決當(dāng)前增產(chǎn)增收問題。二是結(jié)合實(shí)際抓特色。大力發(fā)展核桃、水蜜桃、楊梅、板栗、蘋果、臍橙、藍(lán)莓、芒果、中藥材等特色經(jīng)果業(yè)，并在果樹下開展套種或養(yǎng)殖增加短期收益。三是盯住市場(chǎng)壯產(chǎn)業(yè)。市場(chǎng)需要什么，就選擇什么產(chǎn)業(yè)；適合發(fā)展什么，就大力發(fā)展什么，并強(qiáng)化專合組織、品牌創(chuàng)建、電商營銷等對(duì)產(chǎn)業(yè)的支撐作用，為產(chǎn)業(yè)尋找市場(chǎng)，幫群眾發(fā)現(xiàn)市場(chǎng)，靠品牌拓寬市場(chǎng)，把缺文化、缺見識(shí)、缺資金、缺技術(shù)、缺銷路、缺規(guī)模的貧困戶及產(chǎn)業(yè)聚集起來，把農(nóng)戶、產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)連接起來。四是提升壯大“1+X”生態(tài)產(chǎn)業(yè)， 2017 年， “1+X”產(chǎn)業(yè)新建核桃基地 13.13 萬畝，青、紅花椒 5.96 萬畝，油橄欖 100 畝，楊樹 1500 畝，其他經(jīng)果林 798 畝，完成核桃豐產(chǎn)（嫁接）技術(shù)改造 3 萬畝以上，“1+X”產(chǎn)業(yè)基地實(shí)現(xiàn) 47 個(gè)貧困村全覆蓋、技術(shù)幫扶實(shí)現(xiàn) 47 個(gè)貧困村全覆蓋。五是提升發(fā)展種養(yǎng)殖業(yè)，2017 年，采購發(fā)放 1000 噸脫毒薯推廣種植 6667 畝，采購發(fā)放 4623 頭優(yōu)質(zhì)商品羊、3133 頭商品生豬、15.512 萬羽脫溫雞苗及過度飼料，推廣特色經(jīng)濟(jì)作物 1260 畝，建成巴汝鄉(xiāng)倆谷村 212 畝當(dāng)歸種植園區(qū)、磨盤鄉(xiāng)鐵匠村 370 畝芒果產(chǎn)業(yè)化扶貧示范基地、開元鄉(xiāng)甘洛村 274 畝特色水果基地。全市水果種植面積 6.47 萬畝，產(chǎn)量 8.08 萬噸，產(chǎn)值 4.26 億元六是提升創(chuàng)建示范園：在貧困村建立種植或養(yǎng)殖業(yè)示范園區(qū)，向通過驗(yàn)收的 10 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各預(yù)撥 10 萬元資金，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)按實(shí)施方案組織實(shí)施。結(jié)合“萬名農(nóng)業(yè)科技人員進(jìn)萬村”行動(dòng)，組織農(nóng)業(yè)科技人員深入到村到戶開展技術(shù)幫扶。

�。ㄈ�）辦實(shí)事抓脫貧 辦好“五件實(shí)事”，讓群眾切身感受到實(shí)實(shí)在在的幫扶效果。一是幫助每戶貧困戶種植 5 畝以上經(jīng)果林。組織貧困戶因地制宜大力發(fā)展核桃、花椒、水蜜桃、櫻桃、板栗等特色經(jīng)果林，對(duì)有土地的堅(jiān)持集中連片、規(guī)模種植，對(duì)沒有土地的利用房前屋后、田邊地角、溝邊田坎零星種植，目前貧困戶戶均種植經(jīng)濟(jì)林 8 畝以上。二是免費(fèi)向每戶貧困戶每年發(fā)放 5 只小羊羔。結(jié)合西昌實(shí)際將“借羊還羊”拓展為“無償發(fā)放”優(yōu)質(zhì)牛、商品豬、商品羊、雞苗、鴨苗、鵝苗等折

　 算為小羊羔戶均達(dá)到 8 只左右，確保貧困戶養(yǎng)殖收入“當(dāng)期見效”和擴(kuò)大再生產(chǎn)。三是幫助每個(gè)有就業(yè)能力的貧困家庭實(shí)現(xiàn)至少 1 人穩(wěn)定就業(yè)。因人施教，量身定制開展勞務(wù)技能培訓(xùn)，針對(duì)貧困人員舉辦勞務(wù)精準(zhǔn)扶貧專場(chǎng)招聘會(huì)，建卡貧困戶就業(yè) 1186 人。在鄉(xiāng)、村兩級(jí)開發(fā)公益性崗位 268 個(gè)，優(yōu)先解決就業(yè)困難的建檔立卡貧困人口。試點(diǎn)啟動(dòng) 10 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)外勞務(wù)輸出工作，開展對(duì)外勞務(wù)精準(zhǔn)扶貧宣傳活動(dòng) 15 場(chǎng)次，達(dá)成初步出國務(wù)工意愿 175 名，強(qiáng)烈出國務(wù)工意愿 50 名，成功面試 8 名。四是幫助每戶貧困戶解決子女入學(xué)問題。通過教育均衡化發(fā)展，確保每個(gè)貧困家庭學(xué)生都有書可讀、有學(xué)能上。嚴(yán)格落實(shí)控輟保學(xué)責(zé)任制，確保義務(wù)教育階段適齡兒童應(yīng)讀盡讀。全面提升義務(wù)教育普及質(zhì)量，九年義務(wù)教育鞏固率達(dá)到 98%以上。實(shí)施義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃 115174 人。實(shí)施十五年免費(fèi)教育，減免在園幼兒保教費(fèi) 31706 人，普通高中免學(xué)費(fèi)和免教科書費(fèi) 17107 人，資助普通高中學(xué)生助學(xué)金 11392 人次。設(shè)立教育扶貧救助基金 500 萬元，2016-2017 學(xué)年度救助 2223 人發(fā)放 219.83 萬元，2017-2018 學(xué)年度第一批救助 39 人發(fā)放 3.94 萬元，第二批正在公示。五是完善貧困群眾基本醫(yī)療服務(wù)保障，建立城鄉(xiāng)居民健康檔案 733489 人，其中建檔立卡貧困群眾完成健康檔案 17147 人，免費(fèi)體檢 16116 人。對(duì)體檢異常貧困人口逐戶分類建檔，實(shí)行醫(yī)生簽約服務(wù)，因病施策，分類救治。對(duì)慢性病按照“一人一策”原則實(shí)施精準(zhǔn)健康評(píng)估、健康管理。全市共開展公眾健康咨詢活動(dòng)及健康知識(shí)講座次數(shù)共為 791 次，覆蓋群眾 136124 人次。對(duì)口支援人員診療貧困地區(qū)群眾 7744 人次，開展免費(fèi)巡回醫(yī)療服務(wù) 372 次免費(fèi)服務(wù)人次 171270 人。設(shè)立衛(wèi)生扶貧救助基金 550 萬元，累計(jì)救助 54 人發(fā)放 18.69 萬元。

　（四）抓黨建促脫貧 堅(jiān)持以“大黨建”引領(lǐng)“大扶貧” ，通過 2016 年“三清五建一覆蓋”專項(xiàng)行動(dòng)，夯實(shí)脫貧攻堅(jiān)基層基礎(chǔ)。一是全面推進(jìn)“三清”：“清事務(wù)”，進(jìn)一步明確村級(jí)組織職能職責(zé)，規(guī)范辦事流程、排查和化解矛盾糾紛；“清財(cái)務(wù)”，進(jìn)一步摸清村級(jí)“三資”和債權(quán)債務(wù)情況，建立健全村級(jí)集體民主理財(cái)制度和資產(chǎn)監(jiān)督管理制度； “清法紀(jì)” ，查實(shí)處理舉報(bào)案件，維護(hù)群眾合法權(quán)益。二是扎實(shí)推進(jìn)“五建”：建好全民健身文化體育場(chǎng)所、建設(shè)“五有”干部隊(duì)伍、建立村規(guī)民約、建優(yōu)村活動(dòng)陣地、建強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)，要求每個(gè)村依托村級(jí)綠地、廣場(chǎng)等，建設(shè)一個(gè)規(guī)范的健身文化廣場(chǎng)，每個(gè)貧困村均建立了村規(guī)民約；新建村級(jí)組織活動(dòng)陣地 12 個(gè)、改擴(kuò)建村級(jí)組織活動(dòng)陣地 6 個(gè)，村級(jí)組織普遍有了較高標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)群眾平臺(tái)，村工作經(jīng)費(fèi)達(dá)到 3 萬元，服務(wù)群眾專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)達(dá)到 5 萬元；圍繞推動(dòng)貧困村脫貧奔康目標(biāo)，通過發(fā)展種植、養(yǎng)殖業(yè)和在村級(jí)活動(dòng)場(chǎng)所辦便民超市、將貧困村黨員示范項(xiàng)目納入集體經(jīng)濟(jì)管理等方式，全部解決無集體經(jīng)濟(jì)收入現(xiàn)狀。

　 三是全域深化“一覆蓋”：全覆蓋開展“黨旗飄揚(yáng)安寧河畔先鋒示范”行動(dòng)，以村級(jí)黨組織為單位開展“統(tǒng)一黨組織活動(dòng)日”和“亮身份、亮職責(zé)、亮承諾”工作，制定《黨員行為規(guī)范》，在村級(jí)黨務(wù)公開欄亮出黨員“一句承諾”，進(jìn)一步增強(qiáng)黨員先鋒意識(shí)；加強(qiáng)貧困村村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)規(guī)范化建設(shè)，配套相應(yīng)運(yùn)行制度，加強(qiáng)貧困村村級(jí)日常監(jiān)督管理，逗硬實(shí)施目標(biāo)責(zé)任制、村黨組織書記和“第一書記”黨建述職評(píng)議、干部輪流坐班、“四議兩公開一監(jiān)督”等制度，全面推行“月考季曬年評(píng)”“重大事項(xiàng)報(bào)告”等制度；推行黨員“積分制”管理制度，完善流動(dòng)黨員管理服務(wù)“雙找”制度，進(jìn)一步促進(jìn)貧困村黨支部運(yùn)轉(zhuǎn)制度化、規(guī)范化、程序化，為打贏脫貧攻堅(jiān)硬仗提供堅(jiān)強(qiáng)的基層組織保障。

�。ㄎ澹﹥�(yōu)環(huán)境促脫貧 一是大力推進(jìn)“三建四改五洗” 。2016 年發(fā)放水泥 5882 噸，建成入戶路 108.95 公里、沼氣池 400 口、庭院 1062 個(gè)，改水 1165 戶、改廚 909 戶、改廁 1101 戶、改圈 905 戶。2017 年投入 900 萬元，采購發(fā)放水泥 13880 噸，實(shí)施“三建四改”惠及 15876 戶。大力開展“七亂”治理，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)衛(wèi)設(shè)施投入，新建農(nóng)村垃圾填埋場(chǎng) 126 個(gè)、垃圾池，添置垃圾箱 1000 多個(gè)，配備農(nóng)村專（兼）職保潔員 400 余人，定期不定期開展環(huán)境衛(wèi)生大整治活動(dòng)，建立曝光臺(tái)、紅黑榜制度，表揚(yáng)先進(jìn)，曝光陳規(guī)陋習(xí)等不文明行為，引導(dǎo)村民逐步養(yǎng)成良好和生活衛(wèi)生習(xí)慣，農(nóng)村人居環(huán)境不斷改善。二是成功舉辦素質(zhì)提升工程第一期培訓(xùn)班。以“形成好觀念、養(yǎng)成好習(xí)慣、找到好路子、繪出好愿景”為主要...

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