在針對(duì)坦慕尼派腐敗貪污的斗爭(zhēng)中,誕生了美國(guó)的城市公共預(yù)算制度。這對(duì)現(xiàn)實(shí)的中國(guó)很有啟發(fā)。 　　19世紀(jì)中期,再也沒(méi)有比紐約城的坦慕尼大廈更腐敗、更強(qiáng)權(quán)的政治機(jī)器了。
　　當(dāng)時(shí),坦慕尼大廈的領(lǐng)導(dǎo)人無(wú)恥地操縱選舉箱,掌握著幾千個(gè)涌入紐約港的歐洲移民的命運(yùn)。曾經(jīng)看起來(lái)不可一世的坦慕尼派終于在20世紀(jì)60年代瓦解了,留給紐約城的遺產(chǎn)是腐敗和因此永遠(yuǎn)改變了的政治前景。
　　
　　坦慕尼圣公會(huì)
　　
　　1786年,一群前喬治?華盛頓大陸軍里的士兵聯(lián)合起來(lái)組成了自己的政治組織。他們稱自己為坦慕尼圣公會(huì),該政治團(tuán)體以印第安人熱愛(ài)和平的倫尼萊納佩族首領(lǐng)坦慕嫩德的名字命名,也自稱“圣坦慕尼之子”。
　　坦慕尼圣公會(huì)在組織形式上吸收了很多印第安人的文化內(nèi)容,比如他們稱聚會(huì)的大廳為維格瓦姆(印第安人用獸皮搭建的簡(jiǎn)陋棚屋),稱呼首領(lǐng)為“薩切姆斯”(印第安語(yǔ),意為酋長(zhǎng))。因?yàn)槠渚蹠?huì)的維格瓦姆設(shè)在坦慕尼旅館。不久之后該協(xié)會(huì)被稱為坦慕尼大廈。
　　坦慕尼大廈的首位領(lǐng)導(dǎo)人艾倫?波爾,非常敵視華盛頓,稱其為“沖動(dòng)的暴發(fā)戶”。獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后,渡爾來(lái)到紐約定居,成了非常成功的律師。他與紐約城的富人建立起了緊密的聯(lián)系,同時(shí)也關(guān)心下層民眾的利益,這些關(guān)系后來(lái)成了坦慕尼派領(lǐng)導(dǎo)人的政治籌碼。
　　19世紀(jì)初歐洲移民潮水般涌入紐約城,給坦慕尼派帶來(lái)了可乘之機(jī)。從輪船下來(lái)之后,移民們發(fā)現(xiàn)自己置身于各個(gè)工會(huì)和不同派系的威逼利誘之下,各個(gè)組織都許諾幫助這些初來(lái)乍到的窮人在陌生的國(guó)度生活下去,而移民們需要以手中的選票作為回報(bào)。有些組織確實(shí)兌現(xiàn)了自己的諾言,給移民提供食物、住處、工作等最基本的保障,還常常幫助他們對(duì)付警察。選民們自然感激涕零。但是更多的橄欖枝是非常可疑的。
　　在南北戰(zhàn)爭(zhēng)期間,坦慕尼派搖身一變成為美國(guó)民主黨的同盟,并進(jìn)而控制了紐約市民主黨,隨后控制了紐約市。坦慕尼派獲得的第一個(gè)重大政治勝利發(fā)生在1854年,其首領(lǐng)弗蘭多?伍德當(dāng)選紐約市長(zhǎng)。他上臺(tái)的第一件事就是盡力保證愛(ài)爾蘭移民的利益,這條政治策略在后來(lái)的選舉中的得到了回報(bào)�？梢哉f(shuō)伍德啟動(dòng)了坦慕尼派的腐敗機(jī)器。
　　坦慕尼派通過(guò)控制紐約的市政資源,用政府的工作機(jī)會(huì)來(lái)?yè)Q取選票,用政府的合同換取賄賂的方法,明目張膽地實(shí)行“權(quán)錢交易”。坦慕尼派的大佬們被人們稱為“老板”,老板們通過(guò)種種途徑撈錢自肥。而這些老板中最出名的要數(shù)特威德了。
　　
　　老大特威德
　　
　　沒(méi)有任何一個(gè)政治家比威廉?特威德更堪為都市腐敗的典范�？催^(guò)電影《紐約黑幫》的人對(duì)他應(yīng)該不陌生。特威德是真正的本土黑幫的幕后大老板,倚仗本土黑幫的支持對(duì)紐約進(jìn)行統(tǒng)治。
　　作為特威德家的第五個(gè)孩子和最受寵的一個(gè),威廉?特威德1823年出生于紐約城。11歲的時(shí)候,他離開(kāi)學(xué)校到父親的帽子作坊當(dāng)學(xué)徒,兩年后,老特威德把兒子送到馬具和五金商人處學(xué)習(xí)。后來(lái)特威德又當(dāng)過(guò)木匠、薄記員、消防員,1851年當(dāng)選紐約市議員,并開(kāi)始在政壇上急速冒升,1860年當(dāng)選民主黨紐約縣主席,成為坦慕尼派的首領(lǐng)。
　　在1860-1870年期間,特威德操縱了紐約州和紐約市所有官員的任命,同時(shí)借助黑幫的力量,以非法手段強(qiáng)迫所有大小選舉結(jié)果合乎自己的意愿,包括紐約州議員,紐約市市長(zhǎng)等關(guān)鍵職位的人選,都必須經(jīng)過(guò)他的同意。在他控制紐約期間,共指使他人及自己貪污騙取了3000萬(wàn)-2億美元的政府公共基金,培植和利用了多股黑幫勢(shì)力。
　　東窗事發(fā)之后,擔(dān)任紐約時(shí)報(bào)發(fā)行人的喬治?瓊斯,以及改革派律師薩慕爾?提登等進(jìn)步派,開(kāi)始了驅(qū)逐與推翻特威德勢(shì)力的抗議行動(dòng)。特威德本來(lái)想用金錢賄賂奈斯特與瓊斯,希望他們不要再窮追猛打,但是以失敗告終。
　　1873年的11月19日,特威德被控犯下偽造文書(shū)與竊盜罪,被捕后不久獲釋。接著紐約州指控特威德竊取600萬(wàn)美金,因此他被收押在監(jiān),直到付出300萬(wàn)美元的保釋金之后,才獲準(zhǔn)與其家人會(huì)面。在獄中,特威德被允許在監(jiān)獄看守人員的陪伴下外出散步。1875年12月,特威德借著一次出外散步的機(jī)會(huì),順利潛逃到西班牙。在他被西班牙警方逮捕之前,特威德在西班牙逃亡達(dá)一年之久,在一艘西班牙船上擔(dān)任水手的工作。之后特威德被引渡回美國(guó)并最終死于獄中。
　　特威德倒臺(tái)之后,坦慕尼派的統(tǒng)治照樣延續(xù)到了20世紀(jì),然后才慢慢失去了權(quán)勢(shì),特別是1931年非坦慕尼派成員福羅瑞洛?拉?瓜迪亞當(dāng)選市長(zhǎng),并在1937年和1941年兩次連任之后,坦慕尼派漸漸失去了其影響力。20世紀(jì)50年代卡米尼德?薩皮奧當(dāng)選市長(zhǎng)之后,坦慕尼派又有東山再起之勢(shì),但是已經(jīng)失去了往日的輝煌。
　　
　　公共預(yù)算制度
　　
　　在坦慕尼派的統(tǒng)治下,經(jīng)過(guò)19世紀(jì)80年代較為平穩(wěn)的發(fā)展之后,從1890年開(kāi)始,紐約市的債務(wù)飛快上升。從1874年到1887年的13年中,紐約市債務(wù)從1.182億美元上升至1.245億美元,到1896年紐約市的債務(wù)達(dá)到了1.86億美元。
　　債務(wù)的攀升在很大程度上是由坦慕尼派的腐敗造成的。而坦慕尼派之所以能夠貪污政府資金,主要是因?yàn)楫?dāng)時(shí)城市的公共預(yù)算制度還沒(méi)有建立起來(lái)。直到19世紀(jì)末,紐約市的征稅原則還是“以支定收”。財(cái)政方面的決策機(jī)構(gòu)由8人組成,包括:市長(zhǎng)、總會(huì)計(jì)師、市政委員會(huì)主席和5個(gè)區(qū)的區(qū)長(zhǎng)。這種審議大多流于形式。給了貪污腐敗以可乘之機(jī)。
　　面對(duì)紐約市無(wú)節(jié)制的負(fù)債和花費(fèi),很多會(huì)計(jì)制度的改革者都意識(shí)到,必須限制坦慕尼集團(tuán)對(duì)城市財(cái)政的控制。20世紀(jì)前,美國(guó)從聯(lián)邦政府、州政府到地方政府,都沒(méi)有完整的公共預(yù)算制度。那時(shí)所謂預(yù)算不過(guò)是一堆雜亂無(wú)章的事后報(bào)賬單。在這種情況下,民眾和議會(huì)都無(wú)法對(duì)政府及其各部門進(jìn)行有效的監(jiān)督,結(jié)果,為貪贓枉法留下了無(wú)數(shù)機(jī)會(huì),腐敗現(xiàn)象屢禁不絕。
　　在肅清坦慕尼派勢(shì)力的同時(shí),1905年,紐約市進(jìn)行財(cái)政行政改革的專業(yè)會(huì)計(jì)師與反對(duì)城市腐敗的社會(huì)改革者們走到了一起,1906年,他們成立了“城市改進(jìn)局”,并于1907年正式組建了“紐約城市研究局”。也正是在這一年,紐約市經(jīng)歷了嚴(yán)重的市政公債兌付危機(jī),引發(fā)嚴(yán)重社會(huì)動(dòng)蕩,紐約市政府在向JP摩根集團(tuán)借款300萬(wàn)美元后,才勉強(qiáng)渡過(guò)了這次危機(jī)。
　　面對(duì)危機(jī),改革派指出,預(yù)算問(wèn)題決不僅僅是個(gè)無(wú)關(guān)緊要的數(shù)字匯總問(wèn)題,而是關(guān)系到民主制度是否名副其實(shí)的大問(wèn)題。沒(méi)有預(yù)算的政府是“看不見(jiàn)的政府”,而“看不見(jiàn)的政府”必然是“不負(fù)責(zé)任的政府”。
　　以此為契機(jī),改革派制定了現(xiàn)代意義上的公共預(yù)算的科學(xué)原則,在民眾的敦促下,紐約市在1908年推出了美國(guó)歷史上第一份現(xiàn)代公共預(yù)算。當(dāng)然這份預(yù)算還很粗糙,只有市政府的4個(gè)主要部門拿出了分類開(kāi)支計(jì)劃。以后幾年,紐約市的預(yù)算日臻完善。到1913年,預(yù)算文件已從1908年的122頁(yè)增加到836頁(yè)。
　　紐約市的經(jīng)驗(yàn)很快引起了美國(guó)其他城市的興趣。1916年,“預(yù)算”這個(gè)詞就像“社會(huì)正義”、“美國(guó)方式”一樣。成為時(shí)髦流行的政治術(shù)語(yǔ)。1921年4月,新當(dāng)選的沃倫-哈丁總統(tǒng)正式簽署了“預(yù)算與會(huì)計(jì)法”,從而在法律上完成了美國(guó)聯(lián)邦一級(jí)的公共預(yù)算制度改革。而這正是坦慕尼派意料之外的遺產(chǎn)。

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