沒(méi)有本地戶口，讀不上公立學(xué)校！沒(méi)有本地戶口，社保權(quán)益得不到保證！沒(méi)有本地戶口，找工作“低人一等”！“戶口”二字，數(shù)十年來(lái)給國(guó)人帶來(lái)的煩惱和不便，不勝枚舉。談及戶籍制度，幾乎每一位中國(guó)老百姓都有一本難念的經(jīng)。
　　今年2月25日新民網(wǎng)一項(xiàng)調(diào)查顯示，在“全國(guó)兩會(huì)我最關(guān)心的話題”中，“戶籍制度改革”和“房?jī)r(jià)是否上漲”的關(guān)注度位居前兩位。來(lái)自公安部官方網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在2007年公安部承辦的452件代表、委員的建議、提案中，涉及戶籍管理的97件，占總數(shù)的21.5%。
　　令人欣慰的是，50年來(lái)一直橫亙?cè)谖覈?guó)城鄉(xiāng)之間的戶籍“藩籬”，就要打破了！
　　3月3日，公安部新聞發(fā)言人武和平向媒體表示：由國(guó)務(wù)院牽頭，公安部、發(fā)改委、勞動(dòng)保障部等14個(gè)部委參與的戶籍管理制度改革正在積極推進(jìn)，《公安部關(guān)于進(jìn)一步改革戶籍管理制度的意見(jiàn)》（送審稿）已經(jīng)形成，正在進(jìn)一步修改、完善。
　　“事實(shí)上，我們公安部一直都在積極推動(dòng)這個(gè)事（戶籍改革），并不像有些人想象的是在拖延�！蔽浜推奖硎尽�據(jù)透露，戶籍改革的目標(biāo)是“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，放寬戶口遷移限制，引導(dǎo)人口的合理有序流動(dòng)”。（傅漢榮、王富、周樂(lè)瑞）
　�。ㄕ�自3月5日《羊城晚報(bào)》，作者為該報(bào)特派記者）
　　
　　[“兩會(huì)”聲音]公安部副部長(zhǎng)白景富：戶籍制度改革不會(huì)一刀切
　　
　　3月5日，全國(guó)人大代表、公安部副部長(zhǎng)白景富表示，戶籍制度改革不會(huì)一刀切，大中小城市肯定會(huì)有區(qū)別。
　　春節(jié)前的南方雪災(zāi)造成數(shù)萬(wàn)回家過(guò)年的人滯留火車(chē)站，使得人們期望戶籍制度改革更快出臺(tái)，減小人口流動(dòng)性。白景富告訴記者，戶籍制度改革牽扯到住房、教育、醫(yī)療等方方面面的潛在利益,并非一蹴而就的事情。
　　白景富說(shuō)，戶籍制度肯定是要改的，但大城市與小城市肯定有區(qū)別。他進(jìn)一步解釋，北京、上海、天津和其他大小城市肯定不同，省會(huì)城市又和其他城市不同。
　　白景富反問(wèn)說(shuō)：“北京現(xiàn)在人口近2000萬(wàn)，若再放2000萬(wàn)人成嗎？又如石家莊、鄭州等已上千萬(wàn)人口，放開(kāi)成嗎？這不是簡(jiǎn)單放開(kāi)的問(wèn)題�！� (張艷)
　　（摘自3月6日《京華時(shí)報(bào)》）
　　
　　[歷史篇]
　　中國(guó)戶籍制度變遷50年
　　
　　全球目前只有少數(shù)幾個(gè)國(guó)家實(shí)行嚴(yán)格的戶籍制度，中國(guó)至今屬于其中之一。
　　衍生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的戶籍制度從嚴(yán)格控制到半放開(kāi)歷經(jīng)了漫漫50年，現(xiàn)在仍處于有待徹底改革的相持階段。
　　
　　城鄉(xiāng)二元戶籍制之源
　　
　　1958年，被視為中國(guó)人口管理制度的一個(gè)分水嶺。
　　這一年頒布的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》及配套制度，為限制農(nóng)村人口流入城市提供了詳細(xì)的制度安排。在此前的1954年，其實(shí)中國(guó)公民的遷移自由已經(jīng)從憲法中被取消。
　　從1958年人民公社建立開(kāi)始，中國(guó)人步入了一個(gè)漫長(zhǎng)的城鄉(xiāng)分割二元體制。這一體制的形成，很多人把其歸結(jié)為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)使然。三農(nóng)問(wèn)題專家、中國(guó)人民大學(xué)教授溫鐵軍則認(rèn)為這更多是當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)造成的。
　　他在《我們是怎樣失去遷徙自由的》一文中提到，在1952~1957年中國(guó)“一五”計(jì)劃時(shí)期，大約有2000多萬(wàn)農(nóng)民工已經(jīng)自由流動(dòng)進(jìn)入城市。但從1959年開(kāi)始到1960年，大概用兩年左右的時(shí)間，又從城里遷出2000萬(wàn)人。
　　這一變化源于當(dāng)時(shí)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。建國(guó)后中國(guó)政府采取了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略，“一五”時(shí)期所建立的基本是軍重工業(yè)為主的國(guó)家工業(yè)體系，重工業(yè)有一種內(nèi)生的“資本排斥勞動(dòng)”的機(jī)制，這一方式起初并未對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力完全封閉，期間部分農(nóng)民工流動(dòng)現(xiàn)象可以說(shuō)明這一點(diǎn)。
　　不過(guò)情況到了1956年發(fā)生變化。中國(guó)工業(yè)此時(shí)剛剛起步，由于中蘇交惡，蘇聯(lián)停止了對(duì)中國(guó)工業(yè)化的后續(xù)投資。蘇聯(lián)停止援助后，政府財(cái)政赤字大規(guī)模增加，基本喪失了擴(kuò)大再生產(chǎn)能力，沒(méi)有新增擴(kuò)大再生產(chǎn)就沒(méi)有新增就業(yè)，所以1959年政府不得不把進(jìn)城的人向外遷移。
　　北京理工大學(xué)教授胡星斗分析，對(duì)比西方國(guó)家先發(fā)展輕工業(yè)、積累了大量資金再逐漸投資到重工業(yè)的發(fā)展模式，當(dāng)時(shí)中國(guó)優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略“客觀使得輕工業(yè)沒(méi)有為重工業(yè)提供積累的機(jī)會(huì)”，只能通過(guò)“把農(nóng)民固定在土地上，讓他動(dòng)彈不得，永遠(yuǎn)種糧食這種方式來(lái)實(shí)現(xiàn)資金積累”，從而演變?yōu)橐粓?chǎng)對(duì)農(nóng)民的“掠奪”。
　　這一背景下，戶籍制度一誕生就帶有濃重的行政命令色彩，并為之確立了一套完善的具體管理制度，內(nèi)容包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項(xiàng)人口登記制度。這個(gè)條例以法律形式嚴(yán)格限制農(nóng)民進(jìn)入城市，限制城市間人口流動(dòng)，在城市與農(nóng)村之間構(gòu)筑了一道高墻，城鄉(xiāng)分離的“二元經(jīng)濟(jì)模式”從此在中國(guó)根深蒂固。
　　1964年，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批公安部戶口遷移相關(guān)規(guī)定的基本要點(diǎn)時(shí)提出兩個(gè)“嚴(yán)加限制”：對(duì)從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)的要嚴(yán)加限制；對(duì)從集鎮(zhèn)遷往城市的要嚴(yán)加限制。1977年，國(guó)務(wù)院第一次正式提出嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，此后公安部具體規(guī)定了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的內(nèi)部控制指標(biāo)，即每年從農(nóng)村遷入市鎮(zhèn)的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人數(shù)不得超過(guò)現(xiàn)有非農(nóng)業(yè)人口的1.5‰。
　　在嚴(yán)格的戶籍管理制度下，上個(gè)世紀(jì)整個(gè)六七十年代自動(dòng)流動(dòng)的人口幾乎沒(méi)有。城市生活柴米油鹽都是憑戶口憑票證供應(yīng)，沒(méi)有票證，意味著無(wú)法生存。
　　
　　戶口成為了利益載體
　　
　　在長(zhǎng)達(dá)50年的時(shí)間里，戶籍政策構(gòu)筑了“農(nóng)業(yè)戶口”與“城市戶口”在實(shí)際利益上的不平等。兩種戶口成為差別化分配各種利益的最直接標(biāo)簽。
　　非農(nóng)業(yè)戶口在各項(xiàng)待遇上明顯優(yōu)于農(nóng)業(yè)戶口。在改革前近30年的國(guó)家工業(yè)化初期階段，城市人口享受到了從出生到死亡的各種保障制度，這些保障靠國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼維護(hù)。據(jù)國(guó)家計(jì)委和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局保守估計(jì)，城鎮(zhèn)每安排一個(gè)人的就業(yè)和生活需花費(fèi)3至4萬(wàn)元，2億多人就需要6萬(wàn)多億元……
　　然而，占人口80%、只能提供積累不能分享工業(yè)化收益的農(nóng)民一直與這種制度無(wú)緣，土地成為他們唯一的保障。
　　兩類戶口在一定程度上衍生出具有不同等級(jí)的社會(huì)身份。1961年之后，要成為國(guó)營(yíng)企業(yè)工人一般首先要有城市戶口。在整個(gè)社會(huì)，干部、工人、農(nóng)民之間的階級(jí)分野非常分明。
　　戶口制度的輻射力量是驚人的。人們很快發(fā)現(xiàn)，其背后逐漸附加了從社會(huì)保障到教育、醫(yī)療、公共服務(wù)等幾乎所有公民權(quán)益的城鄉(xiāng)化差異。城鄉(xiāng)之間建立起一種在政治、經(jīng)濟(jì)、文化社會(huì)基礎(chǔ)上的全方位不平等，由此也衍生了長(zhǎng)期二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下城市市民的“一等公民”與農(nóng)業(yè)人口的“二等公民”的社會(huì)地位。去掉 “農(nóng)”字標(biāo)簽，獲得與城市公民平等的社會(huì)身份，成為幾代農(nóng)民百折不撓、摻雜無(wú)數(shù)辛酸血淚的奮斗史。
　　上世紀(jì)80年代中后期，隨著戶籍制度的松動(dòng)，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”控制指標(biāo)有所調(diào)整，一些地方開(kāi)始規(guī)定農(nóng)民交納一定數(shù)額費(fèi)用就可成為當(dāng)?shù)赜行�市民。城�?zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口商品化的“星星之火”由此點(diǎn)燃，并以燎原之勢(shì)蔓延至全國(guó)。
　　戶口交易，成為近30年戶籍改革變遷中的獨(dú)特現(xiàn)象。據(jù)有關(guān)報(bào)道，到1994年上半年，全國(guó)約有17個(gè)省共300多萬(wàn)人購(gòu)買(mǎi)了城市戶口，此項(xiàng)收入高達(dá)250億元，這還不包括那些未登記在案的以及黑箱操作的部分。這個(gè)數(shù)字，充分表明了戶口負(fù)載的各種利益分配的真實(shí)含金量。
　　
　　農(nóng)民工潮：繞不過(guò)去的中國(guó)特色
　　
　　改革開(kāi)放后，農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制從根本上解決了我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品短缺問(wèn)題，同時(shí)私營(yíng)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大量涌現(xiàn)及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異需要?jiǎng)趧?dòng)力的流動(dòng)，政府才開(kāi)始放松對(duì)人口遷移的控制。
　　1984年，戶籍堅(jiān)冰出現(xiàn)首道裂縫：是年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》，文件規(guī)定，有經(jīng)營(yíng)能力、有固定住所或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)單位長(zhǎng)期務(wù)工的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)準(zhǔn)予落常住戶口。統(tǒng)計(jì)為非農(nóng)業(yè)人口，吃議價(jià)糧，辦理《自理口糧戶口簿》和《加價(jià)糧油供應(yīng)證》。這無(wú)疑是一個(gè)里程碑，給了部分人以“遷徙自由”，農(nóng)民由此獲得了在城市合法生存的權(quán)利。
　　
　　隨后，商品糧分配制度實(shí)現(xiàn)改革，農(nóng)民進(jìn)入城市少了“自帶口糧”障礙，事實(shí)上形成了大量農(nóng)民工涌向城市的打工熱潮。這一人口遷移的趨勢(shì)有著客觀現(xiàn)實(shí)的推動(dòng)：長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村人多地少和農(nóng)業(yè)收益低的狀況使得農(nóng)村中的剩余勞動(dòng)力達(dá)到2/3左右，這些剩余勞動(dòng)力必然要向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而且大部分人向大、中城市轉(zhuǎn)移。
　　農(nóng)民流動(dòng)的事實(shí)，一度推動(dòng)了1993年開(kāi)始的戶口制度思想的重大改變，當(dāng)時(shí)政府在政策討論中曾經(jīng)提出過(guò)不再進(jìn)行身份限制。1994年公安部的戶籍制度改革文件草稿基本精神就是改變管理原則，按照職業(yè)和居住地來(lái)建立戶籍管理制度。
　　然而，1994年以后的宏觀環(huán)境變化阻擋了這一改革的進(jìn)程。本來(lái)已經(jīng)起草戶籍制度改革的文件暫時(shí)擱置，這一擱置就到了2002年，期間戶籍政策一直未有實(shí)質(zhì)性松動(dòng)。
　　所以，在改革開(kāi)放的前20年里，盡管城市發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的相當(dāng)動(dòng)力來(lái)自大規(guī)模的人口流動(dòng)，其中農(nóng)民工潮是繞不過(guò)去的中國(guó)特色，這一數(shù)字到現(xiàn)在達(dá)到了2億，占到總?cè)丝诘?5%，然而這一流動(dòng)是以無(wú)數(shù)外來(lái)務(wù)工人員“兩棲身份”的委曲求全為代價(jià)的。
　　復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院院長(zhǎng)彭希哲教授在《中國(guó)農(nóng)民工調(diào)查》中指出： “農(nóng)民工之所以能夠在城市中以比較低廉的價(jià)格從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，正在于他們的這種兩棲身份。如果中國(guó)沒(méi)有戶籍制度，農(nóng)民工就會(huì)希望擁有與城里人一樣的生活方式、一樣的收入、一樣的勞動(dòng)條件，但我現(xiàn)在覺(jué)得我是農(nóng)民，我的家在農(nóng)村，我到你這里來(lái)就是為了掙點(diǎn)兒錢(qián)而已，只要收入我認(rèn)為可以，我就干了，這就是中國(guó)很低的勞動(dòng)成本之所以能夠存在的一個(gè)很重要的前提�！�
　　理性地看，這一絕對(duì)不能稱之為公平的制度，客觀上幫助中國(guó)以低成本換取了農(nóng)村勞動(dòng)者的全部剩余，用不到30年的時(shí)間高速完成了資本原始積累和工業(yè)化，同時(shí)也使城市、農(nóng)村置身于一種相對(duì)固定、平穩(wěn)的社會(huì)環(huán)境之中。
　　然而負(fù)面效應(yīng)同樣明顯，城市對(duì)農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)制度上的接納和社會(huì)制度上的不接納這一矛盾導(dǎo)致了中國(guó)城市化進(jìn)程中的最大不公。胡星斗教授尖銳地指出：改革開(kāi)放至今，城鄉(xiāng)差距不但沒(méi)有縮小，反而進(jìn)一步擴(kuò)大，最關(guān)鍵的原因在于戶籍制度基本上沒(méi)有進(jìn)行過(guò)像樣的改革。
　　“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度天然要求遷徙自由，中國(guó)的戶籍制度還是在通過(guò)人口登記區(qū)分不同的權(quán)利：你是在農(nóng)村還是在城市，是在這個(gè)城市還是在那個(gè)城市，由此就享有不同的權(quán)利。我們還沒(méi)有形成與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相配套的人口管理制度。”
　　他提出，要改變這種人口制度，在進(jìn)行“狹義”的戶籍制度改革的同時(shí)也必須重視“廣義”的戶籍制度改革或者說(shuō)“大戶籍制度”改革，即戶口登記改革與教育、醫(yī)療等“附加功能”的改革應(yīng)當(dāng)同時(shí)并進(jìn)，進(jìn)行平等權(quán)利的制度變革。
　　從這個(gè)意義上說(shuō)，中國(guó)的戶籍改革還只是剛剛起步。雖說(shuō)“狹義”的戶籍改革在2002以后一些省市就有了實(shí)質(zhì)性舉動(dòng)，但中央層面上的制度推進(jìn)尚不明晰；而廣義上的“大戶籍制度”改革，從“十七大”以來(lái)已然成為政府最重要、也最艱巨的命題之一。
　　
　　[現(xiàn)實(shí)篇]
　　戶改艱難前行
　　
　　“我不是在挑戰(zhàn)戶籍制度，相反，我是在維護(hù)法律的戶籍制度，”在北京工作已有4年多的安徽籍律師程海一再?gòu)?qiáng)調(diào)�！芭c戶籍制度較真”讓程海出了名。此前他要求根據(jù)他長(zhǎng)期定居北京的事實(shí)將戶口遷往北京，但由于沒(méi)有北京市公安局出具的“準(zhǔn)遷證”，遭到拒絕。于是，他先后將北京、安徽兩地的公安部門(mén)告上法庭，但遭駁回；此后又致信國(guó)務(wù)院法制辦，建議清理戶籍管理相關(guān)文件。日前程海又通過(guò)電郵建議北京市政府，將540萬(wàn)外地戶口北京常住居民的北京戶籍問(wèn)題，列為2008年直接關(guān)系群眾生活的重要實(shí)事中。
　　事實(shí)上，自中國(guó)城鄉(xiāng)收入差別不斷拉大、城鄉(xiāng)矛盾顯現(xiàn)以來(lái)，質(zhì)疑現(xiàn)行戶籍制度的聲音就不絕于耳，調(diào)研、方案、路線圖一再出現(xiàn)，小范圍改革試點(diǎn)也未曾中斷。然而全面的改革方案仍付之闕如。
　　
　　戶改也在“摸著石頭過(guò)河”
　　
　　壓力之下，近年來(lái)戶口問(wèn)題的各種解決方案也在“摸著石頭過(guò)河”。
　　1992年國(guó)家就成立戶籍制度改革文件起草小組，并于1993年6月草擬出戶籍制度改革總體方案，提出了包括“取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口性質(zhì)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度；實(shí)行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源等主要生活基礎(chǔ)為基本落戶條件，調(diào)整戶口遷移政策”的改革目標(biāo)。
　　河北、遼寧、山東、廣西、重慶等12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市近年來(lái)取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度，統(tǒng)稱為居民戶口。為推動(dòng)改革政策的順利實(shí)施，12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市公安機(jī)關(guān)主動(dòng)配合民政、勞動(dòng)保障、計(jì)劃生育、教育等部門(mén)調(diào)整相關(guān)配套的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策。北京、上海兩市也已下發(fā)了本市農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口實(shí)施意見(jiàn)，放寬了條件限制。
　　在去年12月召開(kāi)的全國(guó)治安工作會(huì)議上，公安部宣布，我國(guó)將大力推進(jìn)以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度為重點(diǎn)的戶籍管理制度改革，逐步取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)公民身份平等。除此之外，我國(guó)還將以具有合法固定住所為基本落戶條件，進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策，促進(jìn)人才交流和人口的合理有序轉(zhuǎn)移；完善暫住戶口登記，探索建立居住證制度；放寬夫妻投靠、老年人投靠子女到城市落戶的條件限制，解決群眾的實(shí)際困難。
　　
　　新一輪戶改的共同點(diǎn)
　　
　　2007年6月6日，菲律賓總統(tǒng)阿羅約到訪重慶。此起彼伏的高樓和縱橫交錯(cuò)的立交橋讓她困惑：“重慶還有農(nóng)民嗎？”時(shí)任重慶市委書(shū)記汪洋的回答是：其實(shí)重慶大部分老百姓都是農(nóng)民。
　　“‘大城市帶動(dòng)大農(nóng)村’是重慶直轄之后就已經(jīng)具備的特點(diǎn)。重慶具備省級(jí)行政架構(gòu)，并不是單純的城市經(jīng)濟(jì)體。重慶的城鄉(xiāng)差距尤其大，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯�！敝貞c市社科院城市發(fā)展研究所所長(zhǎng)許玉明接受記者采訪時(shí)指出，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的改革就是向困擾中國(guó)的城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”宣戰(zhàn)，戶籍問(wèn)題便是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)中的重要一項(xiàng)。
　　作為重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革先行示范區(qū)，九龍坡區(qū)在2007年年初探索制定了《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戶籍制度改革試行辦法》等配套制度，以解決農(nóng)民變市民過(guò)程中面臨的各種問(wèn)題。該區(qū)規(guī)定在子女入學(xué)、就業(yè)扶持、養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障等各個(gè)方面，變市民的農(nóng)民享受與當(dāng)?shù)亍俺抢锶恕币粯拥拇�遇。有的區(qū)縣甚至出臺(tái)了農(nóng)民變市民的獎(jiǎng)勵(lì)辦法。
　　據(jù)了解，重慶將建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度，統(tǒng)一登記為“重慶市居民戶口”，不再區(qū)分農(nóng)村人城市人�！斑@一改革將在試點(diǎn)基礎(chǔ)上于2012年前全面推開(kāi)，并盡快過(guò)渡到以身份證取代屬地戶籍管理制度�！�
　　如今在我國(guó)許多地方展開(kāi)的新一輪戶籍改革，都與重慶有一個(gè)共同點(diǎn)，便是以“城鄉(xiāng)一體化”為目標(biāo)，通過(guò)全面推進(jìn)改革，打破原有的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度。
　　廣東省全面推進(jìn)戶籍管理制度改革的意見(jiàn)，已于2005年11月報(bào)請(qǐng)省政府審定。這次改革意見(jiàn)中提出：在全省范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)、自理口糧及其他類型的戶口性質(zhì)，實(shí)行城鄉(xiāng)戶籍登記管理一體化；按照在實(shí)際居住地登記戶口的原則，建立并完善實(shí)有人口登記管理制度。
　　《河南省城鎮(zhèn)化“十一五”規(guī)劃》則明確提出，河南省將按照城鄉(xiāng)一體化要求，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍管理，在全省推行按實(shí)際居住地進(jìn)行登記的戶籍管理制度。城鄉(xiāng)居民將按照實(shí)際居住地址統(tǒng)一登記為“居民戶口”。
　　武漢城市圈也表示九城市戶籍改革有望先行先試：持通用戶口本，武漢城市圈九城市居民可自由流動(dòng)，并形成以就業(yè)、社保、教育、衛(wèi)生為重點(diǎn)的城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)體系。
　　
　　準(zhǔn)入和遷移條件在放寬
　　
　　山東省規(guī)定，凡屬該省引進(jìn)的人才，發(fā)給《山東省外來(lái)人才居住證》，享受當(dāng)?shù)鼐用竦耐�等待遇。重慶市則在暫住人口中全面實(shí)施居住證制度，取代原有的暫住證。
　　2007年12月，浙江省也開(kāi)始在部分外來(lái)人口較多地區(qū)試點(diǎn)居住證制度。此次改革打破了原有的戶籍屬地管理框架，把居住證分為三個(gè)等級(jí)，類別上分為臨時(shí)居住證和居住證兩種，而居住證又分為普通人員類和專業(yè)人員類。按照外來(lái)人員的條件，分別對(duì)應(yīng)不同的就業(yè)、住房和子女入學(xué)等社會(huì)福利。這種被當(dāng)?shù)毓賳T稱為“繞過(guò)戶口來(lái)設(shè)計(jì)附著在戶籍上的福利制度的改革”，受到公眾尤其是外來(lái)人口的關(guān)注。
　　作為外來(lái)人口大省的廣東省也在籌建不同城市的準(zhǔn)入制度，以準(zhǔn)入條件取代各類進(jìn)城人口控制指標(biāo)。如廣州市在2003年以來(lái)先后推出了多項(xiàng)政策，改革了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”和人口增長(zhǎng)調(diào)控管理辦法，取消了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口控制計(jì)劃，將夫妻投靠的年限由10年放寬至5年，并明確了以準(zhǔn)入條件取代按計(jì)劃指標(biāo)審核落戶的辦法。
　　深圳市也相繼調(diào)整了戶口遷移政策，出臺(tái)了多份配套文件，全部取消了“農(nóng)業(yè)”戶口性質(zhì)，新增投資納稅入戶政策，并將夫妻投靠的年限放寬至2年。
　　
　　改革仍需攻堅(jiān)
　　
　　改革在如火如荼地進(jìn)行，效果卻似乎不盡如人意。即便是前文中提到的12個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)，也并沒(méi)能很好地解決原來(lái)的城市戶口居民和農(nóng)村戶口居民的平等問(wèn)題。有的地區(qū)，甚至在大刀闊斧地“改革”之后，由于種種原因，又不得不退回到原來(lái)的政策上來(lái)。
　　河南省鄭州市在2003年宣布入戶政策完全放開(kāi)、允許外地人員以“投親靠友”等方式辦理戶口時(shí)，鄭州市也因其改革力度被媒體形容為中國(guó)戶籍改革的“先行者”，但在2004年后鄭州的“戶籍新政”被緊急“叫�！保�理由是：人口的迅速增加致使城市交通擁擠，教育資源急劇緊張，社會(huì)保障部門(mén)壓力增大，治安和刑事案件發(fā)案數(shù)量增加，城市治安壓力加大，人口增加后患病人員增加將給醫(yī)療行業(yè)帶來(lái)壓力等等。
　　許多地方，農(nóng)民有了和城里人一樣的“居民戶口”后卻發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)戶口差別背后隱含的社會(huì)不公仍舊不少，諸如社會(huì)地位、收入標(biāo)準(zhǔn)、子女入學(xué)、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、福利、高考、升職、培訓(xùn)等等并沒(méi)有完全消除，有了進(jìn)城的“門(mén)票”卻享受不到“市民待遇”。寧夏固原市許多農(nóng)轉(zhuǎn)非的群眾就由于長(zhǎng)年未能享受城市待遇，反而失去了退耕還林、兩免一補(bǔ)等農(nóng)村優(yōu)惠措施，紛紛要求非轉(zhuǎn)農(nóng)，在戶口上呈現(xiàn)返鄉(xiāng)潮。
　　城里人也有怨言：戶口一放開(kāi)，龐大的農(nóng)民涌進(jìn)城，城市就要變成“鬧市”，不得安寧了。況且大家如果完全平等，不是來(lái)分我們的“蛋糕”嗎？
　　當(dāng)規(guī)定與要求，最終變得不那么匹配時(shí)，不禁讓人對(duì)這新一輪“戶改”的意義有了疑慮，有人甚至評(píng)論其“象征意義”多于實(shí)質(zhì)內(nèi)容。
　　在各種關(guān)于戶籍制度的討論聲中，更多的是支持漸進(jìn)式的改革：經(jīng)濟(jì)因素和中心城市的承受能力成為重點(diǎn)考慮的因素。接受記者采訪的多位人士認(rèn)為，全面推進(jìn)戶籍改革的目標(biāo)是解決城鄉(xiāng)戶口性質(zhì)統(tǒng)一問(wèn)題，讓?xiě)艨诨貧w本位。戶籍制度改革本身并不復(fù)雜，但附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策以及由此形成的社會(huì)利益分配格局卻是錯(cuò)綜復(fù)雜的，不研究解決好相關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策問(wèn)題，不破除各種壁壘，戶籍管理制度改革將難以全面穩(wěn)步推進(jìn)。
　　不過(guò)在程�？磥�(lái)，鄭州戶改只是暴露了被長(zhǎng)期掩蓋的各地對(duì)非本地戶口人(子女)上學(xué)、就業(yè)、社會(huì)保障上不公平對(duì)待的問(wèn)題。其實(shí)質(zhì)是各地以常住戶口為借口，違反了(義務(wù))教育法、勞動(dòng)法、社會(huì)保障方面的法律，應(yīng)由對(duì)應(yīng)的法律去調(diào)整，與戶口無(wú)關(guān)，戶口也無(wú)法解決這些不公平的問(wèn)題。
　　對(duì)于戶籍制度，前進(jìn)還是退步，恐怕還將成為人們爭(zhēng)論不休的話題。程海對(duì)于自己的訴訟倒是充滿信心，“我會(huì)一直告下去，直到法律正確實(shí)施，相信我一定會(huì)勝訴的。”程�？隙ǖ貙�(duì)記者表示，“如果大家都來(lái)關(guān)注、參與，明年或許就會(huì)出現(xiàn)根本性的改變。”
　　
　　[試點(diǎn)篇]
　　成都“戶改”第四年
　　
　　2007年6月，成都獲批設(shè)立全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。
　　其實(shí)，這座城市的探索走得更早一些。早在3年前，成都戶籍改革新政的成形出臺(tái)，就來(lái)自市委“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”發(fā)展的配套改革戰(zhàn)略。當(dāng)年，成都推倒城鄉(xiāng)戶籍壁壘阻礙農(nóng)村勞動(dòng)力自由流動(dòng)的枷鎖，在全市推行一元化戶籍管理制度，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，統(tǒng)稱為“成都市居民”。
　　這一戶籍管理制度上的最大突破處在于，成都市農(nóng)民可通過(guò)城市租房獲得成都市戶口。這意味著，對(duì)于所有當(dāng)?shù)剞r(nóng)民來(lái)說(shuō)，想要取得一紙成都城市戶口，已經(jīng)不再是什么難題。其后，這一改革舉措被其他很多城市所效仿。
　　現(xiàn)在，到了戶籍新政實(shí)施的第4個(gè)年頭，成都市委政策研究室副主任梁其洲透露，成都正在醞釀的新思路是，如何把這一政策輻射擴(kuò)大到全體外來(lái)農(nóng)民工，把他們也納入到整個(gè)成都的城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略中來(lái)。
　　
　　成都農(nóng)民的進(jìn)城之路
　　
　　張有瓊在她40多平米的新房里敲敲打打。
　　新年即將來(lái)臨，和成都大觀村其他村民們一樣，她一直在忙碌著青龍小區(qū)住房的簡(jiǎn)單裝修。
　　這是一個(gè)模樣和普通經(jīng)濟(jì)適用房無(wú)異的“農(nóng)轉(zhuǎn)居”小區(qū)。小區(qū)建在大觀村原有土地之上，現(xiàn)在這里是成都的三環(huán)立交橋邊。3年前，張有瓊被政府征走了7分耕地和100多平米宅基地。按照人均35平方米的房屋置換政策，她家3口人換到了兩套這樣的一居室住房。
　　看起來(lái)，張有瓊和所有城市近郊的被征地農(nóng)民沒(méi)什么區(qū)別。但是，她的身份其實(shí)發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化。除了戶口登記簿上由原來(lái)的“農(nóng)業(yè)戶口”統(tǒng)一更換為 “成都市居民”戶口，更根本的改變是，她已經(jīng)可以享受到和城市人同等的醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)。這一待遇不會(huì)因其職業(yè)欄上注明的“被征地農(nóng)民”而有所差別。當(dāng)然，在其他一系列配套制度上，差距也在一點(diǎn)點(diǎn)縮小。
　　目前，成都已率先在全國(guó)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)的全覆蓋。此外，以養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障為主要內(nèi)容的農(nóng)村社會(huì)保障制度也得逐步與城市社保制度接軌。成都市規(guī)定，被征地農(nóng)民都可以辦養(yǎng)老保險(xiǎn)，政府給予20%左右的補(bǔ)貼。男性到60歲、女性50歲，就可以每月領(lǐng)到近300元的養(yǎng)老金。
　　這樣的政策極大鼓勵(lì)了農(nóng)民融入城市的熱情。不過(guò)，其中面臨的問(wèn)題也應(yīng)之而來(lái)。張有瓊認(rèn)為“政府政策是好，只是壓力確實(shí)也有點(diǎn)大”�，F(xiàn)在她尚處于無(wú)業(yè)狀態(tài)，而丈夫做環(huán)衛(wèi)工人的每月收入580元中，就要拿出400多元來(lái)繳納養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)。她感嘆：“未滿40歲的村民要買(mǎi)社保的年限更多，買(mǎi)10年，如果再?zèng)]工作好惱火�。　�
　　對(duì)此，成都市政府的應(yīng)對(duì)之策是定期搞各種免費(fèi)就業(yè)培訓(xùn)，以充分保證農(nóng)轉(zhuǎn)居居民的就業(yè)。就業(yè)率相對(duì)較好的“農(nóng)轉(zhuǎn)居”試點(diǎn)培風(fēng)小區(qū)居民除了工作收入，多數(shù)還能擁有房屋出租、土地流轉(zhuǎn)收益和村集體資產(chǎn)的分紅，去年人均收入達(dá)到4500元。
　　當(dāng)然，并不是每一個(gè)農(nóng)轉(zhuǎn)居居民都能達(dá)到這樣的水平，其中的政策因素如能否從被征用的土地中獲得租賃、入股等土地流轉(zhuǎn)收益是影響其收入的關(guān)鍵性因素。
　　
　　三圣鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)模式
　　
　　“現(xiàn)在農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)城市戶口一點(diǎn)障礙沒(méi)有，但城市戶口要轉(zhuǎn)農(nóng)村戶口卻很困難了。這是為了鼓勵(lì)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，增加農(nóng)村的收益�！背啥际惺虚L(zhǎng)葛紅林在接受記者采訪時(shí)如是表示。
　　三圣鄉(xiāng)模式正是成都“城鄉(xiāng)一體化”進(jìn)程中農(nóng)民充分受益的成功樣板。4年前，三圣鄉(xiāng)還被成都人稱為“外八鄉(xiāng)”，這個(gè)稱呼就像上海人說(shuō)的“下只角”。但是現(xiàn)在它卻成了城里人十分羨慕的香餑餑。
　　在成都市打造的所有“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合經(jīng)濟(jì)改革試點(diǎn)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)”序列里，三圣鄉(xiāng)是離成都最近的一個(gè)：只有7公里，曾經(jīng)是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)人多地少、無(wú)產(chǎn)業(yè)特色的貧困地帶。現(xiàn)在，這個(gè)貧困鄉(xiāng)有了一個(gè)國(guó)家4A級(jí)景區(qū)的魅力名字：“五朵金花”。
　　三圣鄉(xiāng)幸福村村民熊祥金曾經(jīng)是騎車(chē)進(jìn)城賣(mài)菜的菜農(nóng)，現(xiàn)在的身份是幸福梅林“梅王閣”農(nóng)家小院的個(gè)體經(jīng)營(yíng)者。正值梅花旺季，他的小院每天可以接待400人的“農(nóng)家樂(lè)”游客，一年的經(jīng)營(yíng)收入就能達(dá)到6萬(wàn)元。
　　不過(guò)，幸福村村民像他這樣自己經(jīng)營(yíng)農(nóng)家樂(lè)項(xiàng)目的并不多。這個(gè)村的近50家“農(nóng)家樂(lè)”90%以上由農(nóng)民出租給外來(lái)公司經(jīng)營(yíng)，村民獲得土地出租收益的同時(shí)，可以外出打工掙錢(qián)。
　　“我們是帶土地的居民。”這是熊祥金對(duì)自己身份的新定位。和城里人不同的是，他們?cè)趽碛泄べY、經(jīng)營(yíng)收入的同時(shí)，還可以享受到土地租賃、入股的財(cái)產(chǎn)性收益。
　　他指了指遠(yuǎn)處古色的“風(fēng)景獨(dú)好”農(nóng)家小院，“這個(gè)院子就是由我們幸福村村委會(huì)利用村集體土地修建后轉(zhuǎn)租給外來(lái)商家經(jīng)營(yíng)的，村里全體村民通過(guò)入股方式來(lái)獲得租金收入。”
　　這些細(xì)節(jié)展現(xiàn)了三圣鄉(xiāng)通過(guò)土地流轉(zhuǎn)以爭(zhēng)取最大效益的發(fā)展思路。三圣鄉(xiāng)政府的具體做法是：對(duì)農(nóng)地土地出讓權(quán)的轉(zhuǎn)讓協(xié)議規(guī)定時(shí)間不等，并設(shè)上限(國(guó)家規(guī)定為30年)。使用年限滿期以后，原則上政府對(duì)于甲乙雙方的租賃關(guān)系是農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)給新型的集體經(jīng)濟(jì)組織。再由新型集體經(jīng)濟(jì)組織和市場(chǎng)方再次流轉(zhuǎn)。農(nóng)民流轉(zhuǎn)了土地，但是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并沒(méi)有喪失。農(nóng)民可以把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)折算入股，每五年遞增10%�？梢酝ㄟ^(guò)分紅來(lái)取得回報(bào)。
　　
　　從農(nóng)民到產(chǎn)業(yè)工人
　　
　　成都的戶改模式并未造成中心城區(qū)人口過(guò)度集中，歸功于其政策引導(dǎo)。
　　按照成都市政府的戰(zhàn)略，農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中主要分3種類型：在5個(gè)中心城區(qū)建設(shè)完全與城市接軌的農(nóng)民新居工程；在郊區(qū)以重點(diǎn)鎮(zhèn)為主推動(dòng)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)新型社區(qū)工程構(gòu)成重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)的重要組成部分；在邊遠(yuǎn)丘區(qū)山區(qū)，根據(jù)區(qū)情適度引導(dǎo)農(nóng)民向新型農(nóng)村社區(qū)集中居住。
　　城中村或近郊農(nóng)村，有地利之便，“農(nóng)轉(zhuǎn)居”阻力不大。對(duì)于遠(yuǎn)郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“農(nóng)轉(zhuǎn)居”農(nóng)民，如何保障其應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)益？
　　成都進(jìn)行了一種大膽嘗試：通過(guò)土地整理，推動(dòng)農(nóng)村院落拆并和農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)、中心村和聚居點(diǎn)適度、自愿集中。
　　蒲江縣距成都城區(qū)68公里，一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)大縣。兩年多前，復(fù)興鄉(xiāng)1500多戶農(nóng)民拆遷搬進(jìn)集中居住小區(qū)。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，他們把騰出的萬(wàn)余畝土地租給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)公司，農(nóng)民直接變成產(chǎn)業(yè)工人，實(shí)行“股權(quán)+紅利+工資”的收入分配方式。目前該鄉(xiāng)獼猴桃生產(chǎn)基地投資已達(dá)1.2億美元。
　　實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)郊落后地區(qū)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的另一種途徑是建工業(yè)園區(qū)。大邑縣距離成都市區(qū)45公里，規(guī)劃了一個(gè)占地30平方公里的工業(yè)園區(qū)，引進(jìn)了青島雙星等一批著名企業(yè)，解決了失地農(nóng)民的工作和社保問(wèn)題。
　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，成都市規(guī)劃建設(shè)600個(gè)農(nóng)村新型社區(qū)。截至2006年年底，已經(jīng)建成農(nóng)民集中居住區(qū)67個(gè)，入住農(nóng)民14.7萬(wàn)人。
　　成都城鄉(xiāng)居民收入差距從2002年的2.66∶1縮小到2006年的2.61∶1。從2003年到2006年，成都失地農(nóng)民和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移至二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，年均增加10.53萬(wàn)人。土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中后，繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者，搖身一變成為“農(nóng)業(yè)工人”。
　　
　　土地?fù)Q“社�！保河写隣�(zhēng)論的經(jīng)驗(yàn)
　　
　　為了形成土地的規(guī)模集中，成都戶改的一個(gè)核心要點(diǎn)是鼓勵(lì)農(nóng)民放棄土地，向城區(qū)集中。四川省社科院學(xué)術(shù)顧問(wèn)、著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家林凌把這一戰(zhàn)略概括為“三保障、兩放棄”。
　　“三保障是前提，農(nóng)民進(jìn)城必須保障他的就業(yè)、廉租房，保障他的家屬進(jìn)城，保障他的城市居民可以享受到的社會(huì)保障；兩放棄是條件，農(nóng)民放棄他的農(nóng)村宅基地、農(nóng)村承包地。”
　　在實(shí)際操作中，這形成了成都市“土地?fù)Q社保”的戶改模式。
　　應(yīng)該說(shuō)，這一戶改模式出臺(tái)時(shí)還是考慮到了失地農(nóng)民的利益。成都市公安局戶籍科民警紀(jì)麗告訴記者：“‘農(nóng)轉(zhuǎn)居’后，農(nóng)民們的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體土地的所有權(quán)和補(bǔ)償權(quán)、集體資產(chǎn)的所有權(quán)和分配權(quán)等不發(fā)生變化。農(nóng)民自愿退出原農(nóng)村宅基地進(jìn)入城鎮(zhèn)購(gòu)買(mǎi)公寓房的，可享受相鄰區(qū)位經(jīng)濟(jì)適用房的優(yōu)惠政策�！�
　　從積極意義上看，在城鄉(xiāng)差別客觀存在的情況下，“土地?fù)Q社保”雖然可以說(shuō)是權(quán)宜之計(jì)，但畢竟一方面能夠推動(dòng)農(nóng)民積極進(jìn)城，另一方面在保護(hù)農(nóng)村耕地的情況下，能夠促進(jìn)土地集中和合理流轉(zhuǎn)，幫助農(nóng)民真正擁有自己的財(cái)產(chǎn)性收入。
　　不過(guò)，這一模式也得到不少專家的質(zhì)疑。溫鐵軍教授接受記者采訪時(shí)指出，“土地?fù)Q社�！辈僮鞑缓茫�很有可能變成另一場(chǎng)以“城市化”命名、對(duì)農(nóng)民進(jìn)一步剝奪的方式；同時(shí)社保以土地為條件，本身就是對(duì)農(nóng)民的另一種差別待遇。
　　溫鐵軍認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)村的貧困客觀源于農(nóng)村土地、資本、勞動(dòng)力三要素的流失。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的真正著力點(diǎn)還在于促進(jìn)三要素回流，同時(shí)政府在公共開(kāi)支的公平性上做到城鄉(xiāng)無(wú)差別待遇。
　　
　　公共服務(wù)均衡化的夢(mèng)想與現(xiàn)實(shí)
　　
　　2003年以后，中國(guó)政府的社會(huì)政策著力點(diǎn)都在于促進(jìn)公共品的公平性上。這一思路與國(guó)家總體進(jìn)入城市反哺農(nóng)村、公共服務(wù)均衡化的發(fā)展階段相吻合。專家認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)開(kāi)始具備解決城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的基本條件，成都作為“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合試驗(yàn)區(qū)”，其大戶籍改革正順應(yīng)了這一大的趨勢(shì)。
　　如今，成都市已經(jīng)建了二十多個(gè) “農(nóng)轉(zhuǎn)居小區(qū)”。青陽(yáng)區(qū)培風(fēng)小區(qū)作為成都首建的第一個(gè)“農(nóng)轉(zhuǎn)居”小區(qū)，配備了先進(jìn)的“六站一室一港灣”，即醫(yī)療站、文化站、教育工作站、社保工作站、就業(yè)工作站和警務(wù)室、港灣式交通車(chē)站，使得農(nóng)民在享受公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上甚至超過(guò)城市社區(qū)。
　　“要讓青陽(yáng)區(qū)的農(nóng)民享受到和城里人一樣的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，農(nóng)村孩子和城市孩子一樣享受到優(yōu)質(zhì)的教育資源�！边@是青陽(yáng)區(qū)委書(shū)記王忠林對(duì)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的目標(biāo)追求。
　　要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，客觀要求政府財(cái)政的大力投入。成都市制定了推進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展等政策，財(cái)政投入14.5億元，對(duì)農(nóng)村中小學(xué)校進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育硬件均衡配置。
　　成都市委政策研究室副主任梁其洲接受記者采訪時(shí)強(qiáng)調(diào)：“成都戶籍改革不單是戶口意義上的改革，而是一整套完整的制度設(shè)計(jì)，中心是促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡化。”
　　不過(guò)，在中央層面的全面改革未開(kāi)展之前，整套制度體系的搭建仍然受到牽制。
　　對(duì)此，成都市統(tǒng)籌委副主任秦代虹表示出諸多無(wú)奈：“沒(méi)有征地的農(nóng)民，包括農(nóng)民工要加入城鎮(zhèn)社保，比較困難。為什么比較困難？因?yàn)閯趧?dòng)和社會(huì)保障部有這個(gè)規(guī)定，涉及到中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)接時(shí)，就不會(huì)把這部分納入進(jìn)來(lái)，要推動(dòng)這一改革，只能由中央層面推動(dòng)。”
　　“我們現(xiàn)在是對(duì)農(nóng)民有一套保險(xiǎn)支持、農(nóng)民工有一套保險(xiǎn)支持，職工和城市居民有一套保險(xiǎn)支持。這些保障體系我們從制度上可以對(duì)接，但是問(wèn)題是如何從國(guó)家層面上把幾種保障納入一個(gè)財(cái)政支付體系中來(lái)？”
　　從這個(gè)意義上說(shuō)，地方政府的戶改依然難以解決最基本的問(wèn)題，中國(guó)社科院教授陸學(xué)藝的看法是“它想徹底也很難完全徹底”，最終需要中央層面的制度推進(jìn)。
　　
　　[專家訪談篇]
　　戶改之辯
　　
　　溫鐵軍 中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授
　　王太元 中國(guó)公安大學(xué)治安系教授
　　胡星斗 北京理工大學(xué)教授
　　陸學(xué)藝 中國(guó)社科院名譽(yù)學(xué)部委員研究員
　　白南生 中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)村發(fā)展研究院教授
　　
　　戶口是表？還是根？
　　
　　溫鐵軍：戶籍制度上負(fù)載了太多因素，人們誤以為是戶口導(dǎo)致了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。其實(shí)戶口只是一個(gè)標(biāo)識(shí)，一個(gè)符號(hào)。單純的戶口有些省市幾年前就完全放開(kāi)了，比如石家莊、鄭州，但結(jié)果未見(jiàn)得能解決關(guān)鍵問(wèn)題。所以并非都是戶口惹的禍，也并非只有戶口放開(kāi)才能起到作用。
　　胡星斗：戶籍制度看起來(lái)沒(méi)什么作用，但它是一個(gè)權(quán)利的象征。有關(guān)部門(mén)就可以依據(jù)這個(gè)權(quán)利的象征，不給你相關(guān)的待遇，比如不給你小孩免費(fèi)入學(xué)的資格，不讓你享受低保的資格。現(xiàn)在有人說(shuō)戶籍制度沒(méi)什么用了，有用的是其他附加制度。實(shí)際上這還是實(shí)行二元制度的一個(gè)借口。
　　戶籍制度是造成二元體制的因，二元的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老是果，不消除因，期待果改變，由二元變?yōu)橐辉�，是不可能的�?
　　
　　先改戶籍？還是先改附加制度？
　　
　　陸學(xué)藝：現(xiàn)在關(guān)鍵的阻力在于有些部門(mén)是從現(xiàn)有戶籍制度受益的。軍隊(duì)在城里招兵代價(jià)大，招農(nóng)村兵就較有利；有些部門(mén)、企業(yè)覺(jué)得農(nóng)民工最好用。這里面涉及到很大的利益群體。這些利益綁在戶口上，中央決策的時(shí)候往往被牽著走。如果要等到這些附加制度的改革如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)保障等都解決了再來(lái)解決戶口問(wèn)題，那50年也解決不了。戶口不單是個(gè)條件，對(duì)一些單位來(lái)說(shuō)還是個(gè)利益分配問(wèn)題。
　　王太元：恩格斯在《反杜林論》中說(shuō)只有唯心主義和形而上學(xué)最省力，總想用一個(gè)絕對(duì)真理、終極真理解決社會(huì)上的一切矛盾、一切問(wèn)題。我們目前就這樣。每一個(gè)利益都在每一個(gè)具體的領(lǐng)域內(nèi)，不把這個(gè)具體領(lǐng)域里不適當(dāng)?shù)闹贫雀牧耍�用戶口一個(gè)領(lǐng)域的改革是代替不了的。馬克思有句名言“物質(zhì)的力量要靠物質(zhì)來(lái)消滅”，我們現(xiàn)在的城鄉(xiāng)差別、區(qū)域差別等，都是事實(shí)的經(jīng)濟(jì)存在，而不是個(gè)名稱問(wèn)題。就算你不叫“暫住”，叫客人，待遇就更好了嗎？
　　十六大以來(lái)中央的三農(nóng)問(wèn)題解決就非常好，農(nóng)民的問(wèn)題一個(gè)一個(gè)解決，農(nóng)民的地位實(shí)際上提高了，農(nóng)民和城里人的差距自然縮小了。
　　胡星斗：不能夠因?yàn)橐�進(jìn)行配套制度的改革，因此戶籍改革自身速度就減慢。相反，應(yīng)當(dāng)通過(guò)戶籍準(zhǔn)入的這種改革，推動(dòng)其他附加制度的改革。因?yàn)榻逃�、醫(yī)療、養(yǎng)老等二元制度的形成本身很大程度上就是戶籍制度造成的。而戶籍制度存在的情況下，你要等到這些附加制度、配套制度都縮小，這是不可能的。
　　我認(rèn)為還是應(yīng)該盡快廢除戶籍，以身份證管理取代之。為什么要這么做呢？假如廢除了戶籍，會(huì)導(dǎo)致一個(gè)直接的結(jié)果，會(huì)有更多的公民拿起法律武器，直接或者通過(guò)各種言路來(lái)要求自己的權(quán)利，比如要求打工子弟教育政府必須撥款，保證他們的受教育權(quán)，比如醫(yī)療，沒(méi)有解決醫(yī)療保險(xiǎn)的也會(huì)更多地向中央、地方政府要求某種醫(yī)療保險(xiǎn)、大病基金。目前政府也在這么做。
　　但是如果你不廢除戶籍制度，比如說(shuō)北京市，至今他的財(cái)政預(yù)算都沒(méi)有列入打工子弟的經(jīng)費(fèi)，以后如果沒(méi)有了戶籍制度，打工子弟就會(huì)說(shuō)我們同樣是北京市民，為什么北京市不給我教育的撥款，我就可能要去咨詢、問(wèn)責(zé)，甚至起訴等等。通過(guò)這樣的廢除戶籍制度，能夠促進(jìn)二元附加制度盡快一元化。
　　
　　捆綁？還是剝離？
　　
　　王太元：十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我們所有的改革問(wèn)題其實(shí)都是一個(gè)職責(zé)權(quán)利的重新調(diào)整，你非得要把所有跟老百姓相關(guān)的利害關(guān)系、利益關(guān)系都捆在戶口上，讓?xiě)艨谟靡粋�(gè)制度來(lái)進(jìn)行改革，這正好是20年始終沒(méi)改下去、改得不怎么樣的結(jié)果。我們老是想通過(guò)戶口改革一勞永逸解決問(wèn)題，最后結(jié)局是多長(zhǎng)時(shí)間什么問(wèn)題都沒(méi)解決得了。
　　戶籍改革必須把那些附加的利益剝離開(kāi)，如果附加的利益不改，戶籍永遠(yuǎn)代替不了它。
　　白南生：最根本的是城市化�，F(xiàn)在的問(wèn)題是最大的資源配置錯(cuò)位沒(méi)解決。中國(guó)是45%的人務(wù)農(nóng)，產(chǎn)值只占到13%，這是什么關(guān)系呢？3倍的關(guān)系，這樣怎么可能讓農(nóng)民日子過(guò)好？還有他不是救濟(jì)的對(duì)象，多數(shù)是有勞動(dòng)能力的人，你不給他機(jī)會(huì)去爭(zhēng)取他自己的生活。沒(méi)事補(bǔ)他兩條魚(yú)，他日子過(guò)不好的。實(shí)際上農(nóng)民能打魚(yú)，你該幫他做的事是增加培訓(xùn)機(jī)會(huì)，增加他質(zhì)量更高的就業(yè)機(jī)會(huì)，這是解決之道。只有把他們挪出來(lái)，才能解決農(nóng)村問(wèn)題。
　　現(xiàn)在的遷徙是半城市化，真正城市化是沉淀下來(lái)，變成城里人。我們的遷徙是流動(dòng)的，他也不知道到底今后能變成城里人，還是到別的地方去，因?yàn)槌鞘袥](méi)有給他任何承諾。
　　
　　一步取消戶籍？還是先解決2億農(nóng)民工？
　　
　　胡星斗：我是主張建立身份證電子管理系統(tǒng)，每個(gè)人一生下來(lái)就有一個(gè)唯一的身份證號(hào)碼，可以把戶口、檔案(過(guò)去檔案都是封閉的)都電子化，戶籍的相關(guān)資料都放到身份證管理系統(tǒng)中來(lái)，包括個(gè)人納稅的情況、申領(lǐng)低保方面的情況，甚至做義工、慈善方面的紀(jì)錄，還有信用情況、犯罪記錄等等。這個(gè)系統(tǒng)快的話兩三年就能做起來(lái)，做成一個(gè)全國(guó)電子身份證系統(tǒng)，電子身份證可以刷卡的，各個(gè)街頭可以放刷卡機(jī)，你到一個(gè)城市來(lái)在刷卡機(jī)上一刷，公安部門(mén)就知道你到哪里了，所以不用擔(dān)心治安問(wèn)題。
　　當(dāng)然也有人擔(dān)心，假如戶口準(zhǔn)入放開(kāi)了，會(huì)有很多人擁進(jìn)大城市。這個(gè)擔(dān)心很沒(méi)道理，中國(guó)目前事實(shí)上已經(jīng)形成了自由遷徙，只不過(guò)這個(gè)遷徙沒(méi)有獲得法律上的認(rèn)可。即使你放開(kāi)戶籍，讓他自由落戶，也不會(huì)有更多的人到北京、上海、重慶，因?yàn)榈谝凰麃?lái)必須有賴于生存的條件，找得到工作；第二必須要有住房，還有教育醫(yī)療等等條件的約束。所以那種認(rèn)為戶籍放開(kāi)、大城市就會(huì)人滿為患的情況不會(huì)出現(xiàn)，該來(lái)的都來(lái)了。
　　白南生：現(xiàn)在放開(kāi)了，可能導(dǎo)致一個(gè)結(jié)果――進(jìn)來(lái)的不是交稅的人，是為了看病、上學(xué)的人。他們要是也享受低保不亂了嗎？所以就必須辨認(rèn)你是否在這兒交了稅，以此為依據(jù)判斷你是否能享受到相關(guān)待遇。而且政府對(duì)公民應(yīng)該有個(gè)承諾，告訴大多數(shù)人，你只要沒(méi)有不良記錄，有穩(wěn)定收入、職業(yè)、住所，多少年以后就可以享受到怎樣的待遇。但是現(xiàn)在城市沒(méi)有給人任何承諾。我們做過(guò)調(diào)查，很多成功人士在城市買(mǎi)了商品房了，但你問(wèn)他是城里人還是農(nóng)民，他說(shuō)我還是農(nóng)民，他就不知道我今天在這兒，明天會(huì)怎么樣。
　　陸學(xué)藝：我認(rèn)為全國(guó)而言，可以分步走，先解決2億農(nóng)民工問(wèn)題。城市化不光是住進(jìn)來(lái)，一個(gè)農(nóng)民變成一個(gè)市民，本身還有個(gè)交流，有個(gè)社會(huì)化過(guò)程。美國(guó)的政策就是你工作幾年就能取得綠卡，外國(guó)人都這樣，中國(guó)人干了10年20年了你還不是市民說(shuō)不過(guò)去。戶口光籠統(tǒng)地講有固定職業(yè)、住所，這個(gè)還不夠，以后比如按照工作年限和當(dāng)?shù)貙?duì)勞動(dòng)力需要的程度來(lái)放開(kāi)，不要一刀切。
　　白南生：政府在配套上要想些辦法，社會(huì)政策、公共政策都要考慮到。我們?cè)?個(gè)縣12個(gè)村有一個(gè)300戶的調(diào)查，從1995年開(kāi)始做的，今年做的其中一個(gè)內(nèi)容就是調(diào)查村里因?yàn)閭�病回�?lái)的人。我們?cè)诔抢锍闃咏Y(jié)果找不到這些人，你會(huì)發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工的就業(yè)率比城里人還高，身體比城里人還好，但實(shí)際上真正就業(yè)失敗或者因?yàn)閭�病�?yán)重的人都回農(nóng)村了，看病把家里的錢(qián)都花光了，最后是農(nóng)村的政府救濟(jì)，都由農(nóng)村承受。
　　
　　是全國(guó)一盤(pán)棋？還是先進(jìn)行地方試驗(yàn)？
　　
　　溫鐵軍：我們的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在于不能在全國(guó)實(shí)行統(tǒng)一的社保，四川人跑到浙江打工，交完了社�；厮拇�了，社保卻不能轉(zhuǎn)回四川，只好退保。當(dāng)?shù)鼐驼f(shuō)你騙保，你交了是要騙我地方財(cái)政。我們被人說(shuō)是大一統(tǒng)的集權(quán)制國(guó)家，其實(shí)胡扯，哪有大一統(tǒng)哪有極權(quán)�。慷际歉髯砸话烟�(hào)。有多少政府就有多少把號(hào)。該統(tǒng)一的不統(tǒng)一。所以導(dǎo)致農(nóng)民沒(méi)有國(guó)民待遇，在基本保險(xiǎn)這件事情上至今沒(méi)有。
　　城鄉(xiāng)統(tǒng)籌包含政治上，比如農(nóng)民應(yīng)該和城市一樣，一人一票的，不應(yīng)該再讓農(nóng)民8個(gè)人一票。8個(gè)人一票，你就是歧視性待遇！基本保險(xiǎn)應(yīng)該和城市人一樣。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的著力點(diǎn)，說(shuō)到底是應(yīng)該讓國(guó)民享受同等待遇，是應(yīng)該在公共開(kāi)支基本的公平性上做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。
　　白南生：現(xiàn)在深圳等地有些做法是持續(xù)打工多少年以上就可以成為本地市民，但一個(gè)條件是限于廣東省的，外省的還是沒(méi)有制度去保障。這是一個(gè)很重要的問(wèn)題：城市沒(méi)有給人一個(gè)普遍的細(xì)則。這些都是沒(méi)道理的做法，我們城市間的很多做法相當(dāng)于一個(gè)國(guó)家對(duì)待另一個(gè)國(guó)家的做法。
　　胡星斗：所以還是要全國(guó)一盤(pán)棋來(lái)考慮社會(huì)保障等各方面的問(wèn)題，中央政府可以統(tǒng)一要求地方財(cái)政必須拿出多少錢(qián)用于教育、拿出多少錢(qián)搞社保，中央政府出多少錢(qián)，都要有一個(gè)明確的規(guī)定。現(xiàn)在是拿得太少，比如中國(guó)的教育經(jīng)費(fèi)，占GDP的比例目前還不到3%，社會(huì)保障各方面的支出也就占財(cái)政支出的20%左右，發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障支出一般要占財(cái)政支出的50%以上，甚至60%，所以中國(guó)應(yīng)該大力加強(qiáng)財(cái)政支出中教育、醫(yī)療、社保的比例，這樣以后就不存在城市負(fù)擔(dān)不了的問(wèn)題。
　　中國(guó)政府目前十分重視民生，重視社會(huì)保障的問(wèn)題，以后要做的只不過(guò)是把社會(huì)保障與戶口改革結(jié)合起來(lái)，而不是分開(kāi)。同時(shí)中央政府要注意對(duì)地方政府進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，尤其是對(duì)一些外來(lái)入籍入戶人口非常多的城市加大轉(zhuǎn)移支付，以保證它接納更多的外來(lái)人口。
　　陸學(xué)藝：我們的工業(yè)化從五十年代到現(xiàn)在沒(méi)有爭(zhēng)論，沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家說(shuō)工業(yè)化不搞的。但是城市化要不要搞一直有爭(zhēng)論。我一直主張城市化是工業(yè)化的載體，現(xiàn)代化的階梯，一定要搞。不能讓2億農(nóng)民工都住在農(nóng)村里，那現(xiàn)代化不了。因?yàn)閷?shí)際上現(xiàn)在農(nóng)業(yè)不需要那么多人，這個(gè)結(jié)構(gòu)不改，很多問(wèn)題解決不了。
　�。ㄕ�自《小康》2008年第3期，作者為該刊記者）

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