湖北省紀(jì)委、組織部最近聯(lián)合下發(fā)《縣委書記崗位風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控辦法》（以下簡(jiǎn)稱 《防控辦法》），這是全國(guó)第一個(gè)關(guān)于縣委書記崗位風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控的文件。其中引人注意的規(guī)定是，縣委書記“不再直接分管人事”，另外“縣紀(jì)委可直接向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告縣委書記腐敗”。
　　縣委書記雖然只是處級(jí)官員，但在中央政權(quán)架構(gòu)中卻處于承上啟下的關(guān)鍵位置，權(quán)力過(guò)于集中，輿論甚至說(shuō)縣委書記從“一把手”變成了“一霸手”。
　　那么，縣委書記的權(quán)力究竟為什么這么大？權(quán)力為什么如此容易被濫用？監(jiān)督體系環(huán)環(huán)相扣，卻又為何管不了一個(gè)處級(jí)官員？記者以正在實(shí)驗(yàn)縣委書記風(fēng)險(xiǎn)防控的湖北為例，剖析一個(gè)縣委書記權(quán)力的邊界與黑白。
　　
　　《防控辦法》：有創(chuàng)意、有憂慮
　　一個(gè)縣委書記權(quán)力和腐敗風(fēng)險(xiǎn)有多大？《防控辦法》首次將其上升到理論層面，提出縣委書記的五“大”特征：地位特殊作用大、職級(jí)不高權(quán)力大、總攬全局責(zé)任大、貼近基層影響大、身負(fù)眾望壓力大等。
　　治理措施看起來(lái)一針見血。在用人方面，《防控辦法》要求縣委書記在動(dòng)議階段，“一般不得指定具體人選和選任范圍”；在推薦提名階段，“不暗示或授意有關(guān)部門和人員按照自己的意圖推薦干部人選”；在決策方面，不得“插手工程招投標(biāo)和土地劃撥、拍賣”。
　　規(guī)范用人權(quán)和決策權(quán)僅僅完成了制度設(shè)計(jì)的第一步，而更具實(shí)質(zhì)意義的步驟，便是后來(lái)為媒體廣為注意的“今后縣紀(jì)委可以將掌握的縣委書記腐敗跡象直接向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告”。
　　“一直以來(lái)，由于受縣委書記和上級(jí)紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，縣紀(jì)委對(duì)縣委書記根本無(wú)法監(jiān)督�！鼻迦A大學(xué)公共管理學(xué)院廉政與治理研究中心主任任建明說(shuō)。一位要求匿名的與會(huì)官員對(duì)記者說(shuō)，雖然制度設(shè)計(jì)頗有新意，但在現(xiàn)實(shí)中的推行難度和可能的反彈亦無(wú)法輕視。
　　擔(dān)憂顯然是廣泛存在的，作為同僚的湖南省紀(jì)委相關(guān)官員評(píng)價(jià)說(shuō)，“縣紀(jì)委越級(jí)上報(bào)，就好像是讓我的眼睛監(jiān)督我的鼻子�！�
　　
　　權(quán)力場(chǎng)中的白加黑
　　在中國(guó)幾十萬(wàn)的處級(jí)官員中，2400多名縣委書記大概是權(quán)力最大、責(zé)任最大的一個(gè)。他們不僅管轄著50％以上的人口和國(guó)土，而且縣作為中央在地方的一級(jí)獨(dú)立政權(quán)，一個(gè)國(guó)家政權(quán)機(jī)器該有的部門，它都有。“縣委書記既是政策的制定者，也是執(zhí)行者。若按權(quán)力多寡論，縣委書記不僅比同為處級(jí)干部的區(qū)委書記多，有時(shí)甚至相對(duì)而言比市委書記、省委書記都要多�！比A中師范大學(xué)管理學(xué)院教授尤光付說(shuō)。尤光付長(zhǎng)期跟蹤調(diào)研縣委書記的監(jiān)督問題。
　　他進(jìn)一步解釋說(shuō)，同級(jí)的地級(jí)市的區(qū)只是市的派出機(jī)構(gòu)，人事權(quán)、財(cái)權(quán)都不歸區(qū)委書記管；而縣委書記則幾乎對(duì)所有縣里核心部門的一把手，都有任命權(quán)�！吧献跃珠L(zhǎng)，下至鎮(zhèn)長(zhǎng)，只要縣委書記點(diǎn)頭，下邊沒人敢反對(duì)�！焙�北組織系統(tǒng)一位退休官員說(shuō)。
　　但往上走，比如省級(jí)的廳長(zhǎng)的任命則更為復(fù)雜，不可能由省委書記直接說(shuō)了算。至于在審批權(quán)上，尤舉例說(shuō)，縣委書記有土地審批權(quán)，而市委書記審批土地則要受省縣兩邊制約。
　　由于縣委書記掌握下級(jí)官員的升遷大權(quán)，每當(dāng)人事調(diào)動(dòng)之時(shí)，各級(jí)官員的卡位戰(zhàn)就會(huì)開始�！翱h委書記每次安排干部，就是一次重新給關(guān)系排序的過(guò)程。有時(shí)因?yàn)槠胶獠贿^(guò)來(lái)，甚至硬生生地把一些尚未離開的官員架空�！�
　　同時(shí)要是有人舉報(bào)縣委書記買官賣官，也很難抓到他的把柄�！艾F(xiàn)在不像過(guò)去那種赤裸裸的權(quán)錢交易，而是更隱蔽的權(quán)權(quán)交易、人情交易。”上述官員進(jìn)一步舉例說(shuō)，縣委書記如果安排了上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的親戚做了個(gè)局長(zhǎng)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)可能會(huì)批給你一些國(guó)家項(xiàng)目。“這些項(xiàng)目給誰(shuí)不給誰(shuí)，就看你跟他的關(guān)系，有時(shí)一個(gè)項(xiàng)目就是幾千萬(wàn)�！�
　　
　　為什么濫用權(quán)力？
　　被查處的縣委書記們常常自省“對(duì)不起黨和人民的培養(yǎng)”，不過(guò)種種跡象表明，他們?yōu)E用權(quán)力，除了因?yàn)閭�(gè)人素養(yǎng)欠佳，另外重要的是縣委書記崗位的特點(diǎn)和周圍制度的缺陷。
　　翻看湖北現(xiàn)任近百名縣委書記的履歷發(fā)現(xiàn)，這批身強(qiáng)力壯的“60后”大多已在基層摸爬滾打至少20年，可等到2011年換屆時(shí)，他們卻不得不為仕途發(fā)愁。
　　一個(gè)最突出的原因是升遷路窄。
　　部分原因是因?yàn)檫@些長(zhǎng)期在基層的縣委書記，往往在學(xué)歷和年齡上不占優(yōu)勢(shì)。而升遷道路的狹窄，使得縣委書記在位時(shí)，更傾向于將權(quán)力用到極致――年輕的縣委書記是需要更多的突出政績(jī)使得自己在仕途上能夠遷躍，而為了討好上級(jí)官員以便利于升遷，種種人情關(guān)照下的官員任用則在所難免；一些升遷無(wú)望的縣委書記，則更容易出現(xiàn)純粹以錢財(cái)為目的的腐敗。
　　在縣域財(cái)政日漸枯竭化以及GDP考核的雙重壓力下，身為“船長(zhǎng)”的縣委書記主政一方時(shí)首先想的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，許多瀆職與腐敗也由此而生。
　　以湖北某縣為例，前任縣委書記不顧縣委常委反對(duì)，執(zhí)意花幾億元搞工業(yè)園基建，至今負(fù)債累累，而公立高中民辦化改制，所引發(fā)的教師和家長(zhǎng)不滿，至今仍是該縣穩(wěn)定的一顆定時(shí)炸彈。但這都是后話，在政績(jī)的支撐下，這位縣委書記已經(jīng)進(jìn)入省里工作。
　　“基層工作必須要有連續(xù)性和規(guī)劃性，如果縣委書記和縣長(zhǎng)里有一個(gè)本地人，則可以互相制衡�！焙�北某縣一位老干部說(shuō)，本地官員要考慮自己在當(dāng)?shù)氐拿�聲，“不可能搞個(gè)爛尾工程就走�！�
　　事實(shí)上，因?yàn)榭h域不大，熟人社會(huì)中的人情往來(lái)，亦是潛規(guī)則。一位曾在湖北某縣擔(dān)任過(guò)縣委書記的官員說(shuō)，即便得個(gè)重感冒，都有上百名干部前去探望，多有千元紅包，縣委書記也不好拒絕�！懊磕晟霞�(jí)部門針對(duì)縣委書記的民主評(píng)議，還得靠這些局長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)來(lái)投票�！鄙鲜龉賳T說(shuō)。久而久之，腐敗往往就此滋長(zhǎng)，而縣委書記也會(huì)愈加陷入這種無(wú)可奈何的人情網(wǎng)中。
　　
　　尷尬的監(jiān)督系統(tǒng)
　　“縣委書記權(quán)力被濫用后，官場(chǎng)就可能淪為腐敗寄生圈和利益共生圈，縣委書記監(jiān)控中出現(xiàn)空監(jiān)、弱監(jiān)和虛監(jiān)的尷尬或無(wú)奈便顯得不足為奇。”尤光付說(shuō)。
　　離縣委書記最近的縣委常委們，按理說(shuō)最容易發(fā)現(xiàn)縣委書記的腐敗，但倒掉的縣委書記很少是因?yàn)檫@群人的舉報(bào)。其中，最有權(quán)監(jiān)督縣委書記的要數(shù)縣紀(jì)委書記。
　　“黨給他下了這個(gè)任務(wù)，但作為下級(jí)，他是看得見，管不了�！焙�南省紀(jì)委一位官員說(shuō)。
　　而與縣紀(jì)委恰恰相反，上級(jí)紀(jì)委是管得著，看不見。湖北荊州市紀(jì)委一位干部說(shuō)，市紀(jì)委監(jiān)督縣委書記有兩個(gè)渠道，一個(gè)是靠縣紀(jì)委和群眾舉報(bào)，一個(gè)是日常的廉政談話。但由于縣委書記是省管干部，不論是市紀(jì)委還是市委對(duì)縣委書記的監(jiān)督權(quán)并不明確，所以一般是“交任務(wù)的多，談思想的少”。
　　至于省里的監(jiān)管，由于地理偏遠(yuǎn)，往往鞭長(zhǎng)莫及。省里的日常監(jiān)督除了接受群眾舉報(bào)，另一個(gè)途徑主要靠專項(xiàng)檢查�！斑@種檢查帶有突擊性，用幾天開個(gè)大會(huì)，很難發(fā)現(xiàn)真問題�！焙�北紀(jì)檢系統(tǒng)一位干部說(shuō)。
　　由此，處于監(jiān)督夾層中的縣委書記，權(quán)力運(yùn)用是否得當(dāng)，更多靠個(gè)人黨性修養(yǎng)。但顯然，這是靠不住的。“縣委領(lǐng)導(dǎo)班子決策通常采用醞釀制，就是公開表態(tài)，問大家有沒有不同意見，可只要書記定了調(diào)，誰(shuí)敢公開反對(duì)�！狈锤瘜＜胰谓�明說(shuō)。
　　黨內(nèi)防火墻頻頻失守，那么黨政制衡呢？但面對(duì)縣委書記，作為行政一把手的縣長(zhǎng)則弱勢(shì)得多。很多時(shí)候，縣委書記一走，縣長(zhǎng)會(huì)頂替升遷，這一過(guò)程中，縣委書記對(duì)于縣長(zhǎng)的評(píng)價(jià)，亦頗為重要。
　　事實(shí)上，此間專家說(shuō)，由于縣域狹小，事務(wù)不多，黨政之間分工難以清晰，所以各個(gè)縣局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員往往更聽命于作為“一把手”的縣委書記。如果縣委書記強(qiáng)勢(shì)，縣長(zhǎng)的行政權(quán)力很容易被架空，制衡也就難以談起。
　　監(jiān)督的重?fù)?dān)由此落到了縣人大身上。盡管這個(gè)縣級(jí)政權(quán)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)只負(fù)責(zé)監(jiān)督“一府兩院”，但由于部分人事任免、招商項(xiàng)目，人大都有否定權(quán)，可以對(duì)縣委書記給予制衡。
　　湖北某縣一位老干部回憶，有一次，該縣時(shí)任縣委書記提議縣里花300萬(wàn)搞一個(gè)黃鱔節(jié)，人大常委會(huì)主任當(dāng)場(chǎng)反對(duì)，“他說(shuō)你不是要讓老百姓罵我們嗎？下崗職工那么多，300萬(wàn)可以養(yǎng)多少人��？”
　　不過(guò)現(xiàn)在這種縣人大的反對(duì)聲音可能會(huì)小一些。因?yàn)閺?004年開始，該縣縣委書記開始兼任人大常委會(huì)主任�！叭舜笫窃邳h委領(lǐng)導(dǎo)之下，是否征求人大意見，要看身兼人大常委會(huì)主任的縣委書記的決定�！鄙鲜鋈舜蠊賳T說(shuō)。
　　縣委書記兼任縣人大常委會(huì)主任，現(xiàn)在已經(jīng)廣泛存在。人大的政治地位提高了，但另一方面，人大對(duì)縣委書記的監(jiān)督卻亦有被削弱的傾向。上述人大官員建議，日后，人大主任可以考慮由一位專職縣委副書記擔(dān)任，有助于對(duì)縣委書記進(jìn)行制衡。
　　
　　省級(jí)巡視之重
　　和“副廳高配”之爭(zhēng)
　　對(duì)縣委書記監(jiān)督形勢(shì)的好轉(zhuǎn)，是在2003年巡視制度出臺(tái)之后。“許多縣委書記落馬都是通過(guò)巡視組發(fā)現(xiàn)的。巡視組可以超越地方上的宗派主義和各種利益網(wǎng)絡(luò)�！狈锤瘜＜伊终f(shuō)。
　　最初，省里的巡視只到市一級(jí)，再附帶抽查兩個(gè)縣，從2010年3月開始，湖北省首次展開對(duì)縣一級(jí)的專項(xiàng)巡視，計(jì)劃2011年換屆前完成所有縣的巡視，而今后縣一級(jí)的巡視五年之內(nèi)至少一次。
　　與專項(xiàng)檢查相比，巡視組一般在縣里呆的時(shí)間更長(zhǎng)，方法也更靈活，所以也才能發(fā)現(xiàn)真問題�！斑@次我們一個(gè)縣里至少要呆20天，分別約談兩三百號(hào)干部，碰到群眾反映強(qiáng)烈的還會(huì)明察暗訪�！焙�北省委一位巡視員說(shuō)。
　　“如果發(fā)現(xiàn)問題不太嚴(yán)重的，諸如收紅包、公車私用等問題，會(huì)采取提醒和談話方式，而一些嚴(yán)重的違紀(jì)問題，則直接向省委報(bào)告�！贝碎g湖北省委巡視組官員說(shuō)。
　　是立刻就查，還是靜觀其變，省委也要看時(shí)機(jī)而定。“除非是特別惡性的，一般都等屆滿之后再查�！焙�北紀(jì)檢系統(tǒng)一位干部說(shuō)，比如到11月，一年的工作就要結(jié)束，動(dòng)一個(gè)縣委書記，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)和干部穩(wěn)定沖擊很大。
　　上述湖北巡視組官員說(shuō)，2010年10月，中央發(fā)文要求所有省巡視組都展開對(duì)縣（市、區(qū)）的全面巡視，截至2010年11月底全國(guó)已巡視了近三分之一的縣。如此密集地對(duì)縣域進(jìn)行巡視，源于中央的一系列戰(zhàn)略部署。十七屆三中全會(huì)閉幕后不久，中央組織了2000名縣委書記首次集訓(xùn)，并建立了縣委書記輪訓(xùn)常態(tài)化的機(jī)制。
　　縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，但正如前文所述，因?yàn)樯�遷路窄，縣委書記一般很難在一個(gè)地方呆太久，為了留住優(yōu)秀縣委書記繼續(xù)造福一方，一方面中央加大財(cái)政上省管縣的力度，向縣里下放更多的經(jīng)濟(jì)審批權(quán)；另一方面，湖北、湖南等地也響應(yīng)2009年中組部出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)縣委書記隊(duì)伍建設(shè)的若干規(guī)定》號(hào)召，紛紛出臺(tái)“副廳級(jí)縣委書記”的高配辦法。
　　但外界擔(dān)心縣委書記經(jīng)濟(jì)審批權(quán)多了，高配了，更難以監(jiān)督。不過(guò)從事“省管縣”多年研究的國(guó)家行政學(xué)院教授張占斌認(rèn)為利大于弊，“給地方多一點(diǎn)資源，對(duì)解決穩(wěn)定有好處，權(quán)力是否會(huì)被濫用并不取決于權(quán)力大了還是小了，而是監(jiān)督是否到位”。
　　如今，各省紛紛啟動(dòng)縣委書記權(quán)力清單試點(diǎn)，但多數(shù)反腐專家表示，對(duì)于這種依靠縣委書記主動(dòng)限權(quán)的做法難以持久。而湖北的《防控辦法》至今已推行兩月有余�！澳壳皩�(shí)施情況不錯(cuò)，但未來(lái)效果仍待觀察�！鼻G州市紀(jì)委一位官員說(shuō)。（劉俊、李思德、周楚等）
　　（摘自2010年11月18日《南方周末》）
　　

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