轉(zhuǎn)型期的中國(guó)社會(huì),利益主體結(jié)構(gòu)、利益需求結(jié)構(gòu)和利益實(shí)現(xiàn)途徑都更加復(fù)雜。一些基層政府在執(zhí)行層面呈現(xiàn)出趨利化、媚上化、形式化三大特點(diǎn)。 　　 　　趨利化:
　　有利的亢進(jìn)執(zhí)行,無(wú)利的疲軟執(zhí)行0.
　　為什么政策明明對(duì)頭,下面就是頂著不干?為什么上面三令五申,下面卻置若罔聞?對(duì)法律法規(guī)和方針政策,合意的就“用足用活”,不合意的就不理不睬,束之高閣�！吧嫌姓�策,下有對(duì)策”,管理者與被管理者之間天生就存在利益博弈,所以在執(zhí)行上級(jí)政策時(shí),我們常�？吹揭恍┗鶎诱�府或部門通過(guò)各種“對(duì)策”阻撓執(zhí)行、虛假執(zhí)行甚至扭曲執(zhí)行。
　　有專家指出,公共政策本質(zhì)上是對(duì)一定社會(huì)關(guān)系中不同群體的利益進(jìn)行的權(quán)威性劃分,政策執(zhí)行活動(dòng)就是對(duì)利益的重新配置,而趨利避害是人之共性,必然導(dǎo)致各個(gè)利益群體為了自身利益進(jìn)行博弈,力求自己的利益最大化。
　　“現(xiàn)在基層都瘋狂追求GDP,像‘保增長(zhǎng)保紅線’的土地政策、房?jī)r(jià)調(diào)控政策等關(guān)系老百姓切身利益的,由于影響地方‘土地財(cái)政’,推動(dòng)起來(lái)步履蹣跚。”西部某縣副縣長(zhǎng)告訴記者,“上面的硬杠杠,下面見(jiàn)了黃燈趕快走,見(jiàn)到紅燈繞道走,心中都裝著小九九,千方百計(jì)打擦邊球�！�
　　“政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化”,趨利化還體現(xiàn)在自身利益取向上,擅自設(shè)權(quán),大力發(fā)展“審批經(jīng)濟(jì)”、“罰款經(jīng)濟(jì)”、“收費(fèi)經(jīng)濟(jì)”,不管上面出臺(tái)什么政策,執(zhí)行心態(tài)都是各取所需,對(duì)自己有利的條款,執(zhí)行時(shí)有過(guò)之而無(wú)不及;對(duì)自己不利的條款,或避而不提,或蓄意誤讀,使上級(jí)的政策、法規(guī)在此形成“中梗阻”。比如在征地拆遷中,一些部門就存在許多有悖國(guó)家政策的地方“土辦法”。市民廖先生在談到自己無(wú)奈被強(qiáng)拆的舊居時(shí)調(diào)侃道:“中央有政策,下面有對(duì)策,有錢有權(quán)的人可以在政策與對(duì)策之間想計(jì)策,老百姓對(duì)政策與對(duì)策都束手無(wú)策,只有坐等政府來(lái)拆……”
　　無(wú)論是你有政策、我有對(duì)策的替換性執(zhí)行,斷章取義、為我所用的選擇性執(zhí)行,軟拖硬抗、形式主義的象征性執(zhí)行,還是大搞土政策的附加性執(zhí)行……這些執(zhí)行怪現(xiàn)象的背后,都是本位主義、地方利益在驅(qū)使。對(duì)上面給資金給項(xiàng)目的政策,趨之若鶩,如中央4萬(wàn)億投資計(jì)劃出臺(tái)后,地方暗暗角力,“跑部錢進(jìn)”,體現(xiàn)出了超強(qiáng)的執(zhí)行力;對(duì)一些事關(guān)百姓民生切身利益和社會(huì)長(zhǎng)治久安良性發(fā)展的“長(zhǎng)策”,如節(jié)能減排、結(jié)構(gòu)調(diào)整等卻顯得執(zhí)行疲軟;對(duì)一些規(guī)范官員從政行為、加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的規(guī)定,就不痛不癢,用會(huì)議貫徹會(huì)議,文件貫徹文件形式化執(zhí)行;對(duì)一些破除當(dāng)?shù)胤欠ɡ�益格局的�?yán)令,就軟拖硬抗,拒不執(zhí)行,如中央三令五申清理小煤礦,一些地方官員置若罔聞,“官煤勾結(jié)”難以撼動(dòng)。
　　西部某地級(jí)市副市長(zhǎng)張先生告訴記者,趨利化是地方政府執(zhí)行政策法規(guī)的重要取向,已經(jīng)形成官場(chǎng)潛規(guī)則。如上面要求一些部門按行政許可法的要求清理不合理的部門行政法規(guī),但結(jié)果是,被清理的是那些不收費(fèi)的項(xiàng)目,收費(fèi)的項(xiàng)目紋絲不動(dòng)。
　　
　　媚上化:
　　法規(guī)不如批示,批示不如暗示
　　“法規(guī)不如文件,文件不如批示,批示不如暗示”,在地方執(zhí)行層面,執(zhí)行力的強(qiáng)弱,往往并不取決于政策的重要性或法律的權(quán)威,而取決于頂頭上司的態(tài)度。在一些地方,國(guó)家的大政方針可以束之高閣,法律法規(guī)可以置若罔聞,但貫徹領(lǐng)導(dǎo)的指示卻是壓倒一切的任務(wù),往往能在執(zhí)行各種決策中起到?jīng)Q定性作用。換言之,一些地方政府執(zhí)行力呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的媚上化。
　　如今,地方主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)各種問(wèn)題的批示和最新指示,已然成為當(dāng)?shù)孛襟w日常報(bào)道的頭版頭條,各地各部門的重視程度與執(zhí)行力度、執(zhí)行進(jìn)展等內(nèi)容,通常也要跟蹤報(bào)道數(shù)天。這既為推動(dòng)工作提供動(dòng)力,也為層層執(zhí)行暢通“保駕護(hù)航”。法律規(guī)定少人問(wèn)津,工作重心圍著上級(jí)批示轉(zhuǎn),群眾要解決問(wèn)題,千方百計(jì)通過(guò)信訪找領(lǐng)導(dǎo)求得批示,法律法規(guī)解決不了的信訪難題,通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)批示往往迎刃而解。這種現(xiàn)象不僅是對(duì)建立法治社會(huì)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),更給信訪部門帶來(lái)了巨大的壓力。
　　“領(lǐng)導(dǎo)一重視,事情就好辦”,政策法規(guī)的“腸梗阻”與批示的暢行無(wú)阻,恰恰對(duì)比出一些地方黨政系統(tǒng)執(zhí)行力的錯(cuò)位。有專家指出,人治執(zhí)行方式與法治尚未成熟造成了政府執(zhí)行力的短板。由于法治執(zhí)行機(jī)制的軟弱,正常的行政執(zhí)行途徑往往被忽略,依靠行政官員的個(gè)人威權(quán),上下級(jí)關(guān)系代替制度規(guī)則,似乎就成了必然選項(xiàng)。
　　“基層好多問(wèn)題是早已成頑疾,久拖未決,大家都捂蓋子,力求相安無(wú)事。直到終于出事了,上面領(lǐng)導(dǎo)批示了、痛斥了,大家就重視了,事情就解決了�！币晃豢h紀(jì)委書記告訴記者,“像我們縣建筑工地施工安全問(wèn)題,制度都寫在墻上,建設(shè)局執(zhí)法大隊(duì)該執(zhí)行不執(zhí)行,不該執(zhí)行亂執(zhí)行,等最后出了事故,領(lǐng)導(dǎo)拍了桌子,才徹底清理整頓�！�
　　一些并不復(fù)雜的事件總是要“驚動(dòng)國(guó)務(wù)院”、“驚動(dòng)中紀(jì)委”,才能執(zhí)行到位,于是,現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了這樣一個(gè)悖論:人人批判人治,但當(dāng)遇上只有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注才能解決問(wèn)題的時(shí)候,人人又渴望人治能夠迅速見(jiàn)效,對(duì)威權(quán)政治寄予厚望,才有了信訪渠道被看作比國(guó)家行政救濟(jì)與司法救濟(jì)更為有效的“權(quán)力救濟(jì)”。
　　執(zhí)行力的媚上化,讓人治在與法治的PK中屢占上風(fēng)。某貧困縣副縣長(zhǎng)認(rèn)為,下面執(zhí)行力的強(qiáng)弱,與“一級(jí)向一級(jí)交差”的領(lǐng)導(dǎo)體制有很大的關(guān)系。他告訴記者,縣城臟亂差長(zhǎng)期治不了,他主抓時(shí)很頭疼,相關(guān)部門都不來(lái)氣,執(zhí)行不下去,結(jié)果省上將該市作為城鄉(xiāng)環(huán)境整治試點(diǎn),市上領(lǐng)導(dǎo)高度重視,要求各縣縣委書記親自抓,人力、財(cái)力迅速執(zhí)行到位,縣城環(huán)境很快改善�！盀榱藨�(yīng)付上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的驗(yàn)收,雇人300元一天突擊清理,執(zhí)行力度之大,可謂不計(jì)血本。”他透露。
　　媚上化執(zhí)行使得上級(jí)的錯(cuò)誤決策被不折不扣地執(zhí)行,這樣的執(zhí)行越得力,造成的危害越大。最近,陜西榆林違法征地建工業(yè)區(qū)的土地違法案件被國(guó)土部曝光仍未停工的消息引起輿論嘩然。今年5月,榆林因違法征地被國(guó)土資源部通報(bào)批評(píng),區(qū)長(zhǎng)王成繼等10名責(zé)任人受到處分。盡管如此,這起部辦大案并未阻斷當(dāng)?shù)卣�府繼續(xù)錯(cuò)誤執(zhí)行的步伐,工地上依然熱火朝天,被老百姓稱為“地方官根本沒(méi)買國(guó)土資源部的賬”……重重禁令在媚上化執(zhí)行中,權(quán)威掃地。
　　更可怕的是,一些地方官員把心思全花在琢磨領(lǐng)導(dǎo)意圖上,在落實(shí)工作上往往形成“批示不如暗示”的怪現(xiàn)象。“桌面下的意思”才是領(lǐng)導(dǎo)的真實(shí)意圖,解讀領(lǐng)導(dǎo)的表情,揣測(cè)領(lǐng)導(dǎo)的心思成了某些官員執(zhí)行前的重要“課題”。
　　“媚上化執(zhí)行的背后,體現(xiàn)的是現(xiàn)在一些官員只想當(dāng)官不想做事,只顧眼前利益和個(gè)人官帽的扭曲價(jià)值觀。”成都市委黨校劉益飛教授談到。
　　
　　形式化:
　　以文件貫徹文件,以匯報(bào)檢驗(yàn)結(jié)果
　　“上級(jí)機(jī)關(guān)在制定政策時(shí)字斟句酌反復(fù)推敲,但政策出臺(tái)后就是會(huì)議傳達(dá)會(huì)議,文件貫徹文件,一大堆好政策到下面最后變成廢紙一堆�！焙Ｄ鲜∥瘯�記衛(wèi)留成曾發(fā)出這樣的感嘆。一些基層政府在政策法律法規(guī)執(zhí)行過(guò)程中,務(wù)虛不務(wù)實(shí),重形式不講實(shí)效,呈現(xiàn)出形式化、走過(guò)場(chǎng)的特點(diǎn)。
　　領(lǐng)導(dǎo)講話、層層動(dòng)員、深入領(lǐng)會(huì)、分步貫徹、典型示范、全面推進(jìn)、總結(jié)表彰……這種從革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留下來(lái)的執(zhí)行方式我們不會(huì)陌生,執(zhí)行過(guò)程千篇一律地流于口頭上,講“唱功”而忽視“做功”,執(zhí)行結(jié)果云淡風(fēng)清。一些基層政府對(duì)某些政策的執(zhí)行力度基本上就是一種政治表態(tài),而執(zhí)行效果在哪里?就在總結(jié)大會(huì)或匯報(bào)材料中洋洋灑灑的官樣文章中。
　　專家指出,形式化的執(zhí)行模式是歷史慣性、路徑依賴及行政官僚惰性的產(chǎn)物,在當(dāng)前法律法規(guī)、政策、決策執(zhí)行中依然普遍沿用,導(dǎo)致執(zhí)行力虛化,效果模糊。
　　川西某縣縣委辦主任告訴記者,每次上面一發(fā)文,下面就開(kāi)會(huì),開(kāi)得轟轟烈烈,文件下了一個(gè)又一個(gè),就是只打雷不下雨,沒(méi)任何實(shí)際意義,勞民傷財(cái),還不如為老百姓解決一個(gè)實(shí)實(shí)在在的事。他說(shuō),縣上上百個(gè)部門和單位每年的例會(huì)多如牛毛,縣上領(lǐng)導(dǎo)一年要參加上千個(gè)會(huì),再加上頻繁的迎來(lái)送往、應(yīng)酬接待,執(zhí)行力都在這些“虛功”中耗盡。
　　“涉及到跨行業(yè)的,免不了協(xié)調(diào)會(huì)、督導(dǎo)會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、調(diào)度會(huì),但真正要解決問(wèn)題了,這些會(huì)議對(duì)執(zhí)行法律法規(guī)起不了多少實(shí)質(zhì)性作用,各部門之間仍然推諉扯皮,像食品安全問(wèn)題就是一個(gè)典型的例子�！彼�向記者透露。
　　此外,一些基層公務(wù)員也存在隱形不作為、懶執(zhí)行的問(wèn)題。工作狀態(tài)就是上午一份報(bào)紙一杯茶,下午網(wǎng)上打游戲,患有“組織末梢神經(jīng)麻痹癥”,對(duì)工作拖拖拉拉,得過(guò)且過(guò)、敷衍了事,致使許多問(wèn)題久拖不決,導(dǎo)致政府社會(huì)公信力缺失,形象受損。
　　四川省委黨校教授楊靜光向記者談到,我國(guó)政策制定、執(zhí)行屬直線網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),要維護(hù)這個(gè)系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn),就必須嚴(yán)格執(zhí)行決策。當(dāng)前我國(guó)比以往任何時(shí)候都更加注重建章立制,講要求、作規(guī)定、下文件,各個(gè)領(lǐng)域都頒布了系統(tǒng)嚴(yán)密的政策法規(guī),但對(duì)制度執(zhí)行層面卻缺乏相應(yīng)的保障機(jī)制、反饋評(píng)估機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制,導(dǎo)致制度執(zhí)行形式化、應(yīng)付化,最終結(jié)果就是“雷聲大雨點(diǎn)小”。

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