2007年11月20日。第13屆東盟首腦會(huì)議在新加坡召開(kāi)。在此前夕，美國(guó)參議院于11月16日通過(guò)決議，敦促東盟考慮對(duì)緬甸采取“適當(dāng)?shù)募o(jì)律措施”，暫時(shí)停止緬甸的成員國(guó)資格。與此同時(shí)。布什夫人勞拉竟也出面，呼吁外國(guó)企業(yè)抵制在仰光舉行的寶石拍賣會(huì)。但是東盟沒(méi)有理睬美國(guó)的要求，相反力邀緬甸政府新任總理登盛上將參加峰會(huì)，并簽署《東盟憲章》。
　　其實(shí)，早在1997年7月東盟接納緬甸為東盟成員國(guó)時(shí)，就受到了來(lái)自美國(guó)和歐盟的強(qiáng)大壓力。而從入盟至今。緬甸也一直是東盟發(fā)展與美國(guó)、歐盟關(guān)系的障礙。對(duì)東盟而言，緬甸已由入盟前的。香餑餑。變成了“燙手的山芋”，成為東盟“心中的痛”。但為了維護(hù)組織的整體性以及推進(jìn)東盟共同體建設(shè)，東盟又不能放棄緬甸。
　　
　　加入東盟的艱難歷程
　　
　　1967年8月東盟成立時(shí)，緬甸正值奉行消極中立主義的奈溫政府執(zhí)政。由于認(rèn)為東盟是資本主義陣營(yíng)的“馬前卒”，在冷戰(zhàn)期間緬甸多次拒絕了東盟的入盟邀請(qǐng)。冷戰(zhàn)結(jié)束后。東盟特別希望通過(guò)吸納東南亞所有國(guó)家加入東盟來(lái)擴(kuò)大自己的影響，因而在1994年提出了建立東南亞10國(guó)共同體的構(gòu)想。東盟對(duì)位于東南亞、南亞和中國(guó)之間的緬甸特別鐘愛(ài)，不愿意緬甸與中國(guó)和印度關(guān)系過(guò)于密切，以至于游離于東南亞之外。而1988年9月通過(guò)政變上臺(tái)的緬甸軍人政權(quán)，一直遭到美國(guó)和歐盟的制裁，因此緬甸也迫切想通過(guò)加入東盟使軍人政權(quán)得到國(guó)際社會(huì)的承認(rèn)。借助東盟來(lái)改善與西方國(guó)家的關(guān)系，并從東盟獲得可觀的經(jīng)濟(jì)援助和投資。
　　但是東盟試圖接納緬甸為東盟成員國(guó)的計(jì)劃從一開(kāi)始就遭到了美國(guó)和歐盟的強(qiáng)烈反對(duì)。美國(guó)明確提出，東盟接納緬甸將削弱東盟同西方對(duì)話的份量，將破壞東盟內(nèi)部統(tǒng)一。同時(shí)使東盟受尊重的程度削弱。1997年4月，美國(guó)宣布加大對(duì)緬甸的制裁。但1997年7月金融危機(jī)爆發(fā)前的東盟正處于如日中天的狀態(tài)，充滿了自信。印尼、馬來(lái)西亞、泰國(guó)、新加坡、越南均紛紛表示，東盟接納緬甸是東盟的內(nèi)部事務(wù)，何時(shí)同意緬甸加入取決于雙方為此所做的準(zhǔn)備工作，與美國(guó)的態(tài)度無(wú)關(guān)。東盟國(guó)家一致認(rèn)為：“我們要用亞洲國(guó)家的方式來(lái)促使緬甸向民主化方向發(fā)展”，“孤立緬甸的政策不會(huì)有任何結(jié)果”。1997年5月31日。在馬來(lái)西亞吉隆坡舉行的東盟外長(zhǎng)特別會(huì)議同意緬、柬、老在7月的第30屆東盟外長(zhǎng)會(huì)議上入盟。7月23日，緬甸與老撾加入了東盟。
　　
　　處理買難點(diǎn)問(wèn)題的兩難困境
　　
　　就在緬甸加入東盟的同時(shí)，震驚全球的東南亞金融危機(jī)爆發(fā)了，并且愈演愈烈。受金融危機(jī)的影響，東盟在國(guó)際上的地位、影響和作用急劇減弱。在1997年的東盟地區(qū)論壇會(huì)議上。美國(guó)代表頤指氣使，對(duì)緬甸橫加指責(zé)，卻沒(méi)有一個(gè)東盟成員都站出來(lái)為緬甸說(shuō)話，這與金融危機(jī)前東盟的態(tài)度形成了鮮明對(duì)比。為了獲得歐美國(guó)家的經(jīng)濟(jì)援助。東盟對(duì)于西方對(duì)緬甸民主、人權(quán)問(wèn)題的批評(píng)不再反駁，而且東盟成員國(guó)普遍認(rèn)為接納緬甸為東盟成員國(guó)影響了東盟與美國(guó)、歐盟的關(guān)系。泰國(guó)、菲律賓等成員國(guó)表示。不能因?yàn)榫挼椤岸�玷污了整個(gè)東盟”，東盟要對(duì)與緬甸。進(jìn)行建設(shè)性接觸的外交政策重新評(píng)價(jià)和審定，建議修改東盟自1967年成立以來(lái)一直奉行的“不干涉內(nèi)政原則”，對(duì)緬甸進(jìn)行“建設(shè)性干預(yù)”。盡管這些提議由于越南等成員國(guó)的反對(duì)而沒(méi)有實(shí)施，但緬甸對(duì)東盟的期望卻在金融危機(jī)中消失。因?yàn)榧尤霒|盟并沒(méi)有能改善緬甸與西方國(guó)家的關(guān)系，緬甸依靠東盟援助和投資發(fā)展經(jīng)濟(jì)的計(jì)劃也成為了泡影。
　　進(jìn)入21世紀(jì)以后，東盟基本擺脫了金融危機(jī)的陰影，對(duì)緬甸的批評(píng)減少，并繼續(xù)試圖在東盟內(nèi)部解決緬甸問(wèn)題。東盟后來(lái)又與聯(lián)合國(guó)一起致力于推動(dòng)緬甸國(guó)內(nèi)的政治和解進(jìn)程。2002年5月。緬甸軍政府第二次解除了對(duì)反對(duì)派領(lǐng)袖昂山素季的軟禁，東盟對(duì)此作出了積極的評(píng)價(jià)。但好景不長(zhǎng)，一年后緬甸軍政府又一次將昂山素季軟禁起來(lái)。歐美國(guó)家反應(yīng)強(qiáng)烈，紛紛出臺(tái)新的制裁，其中美國(guó)制定了《2003年緬甸自由與民主法案》，使緬甸經(jīng)濟(jì)尤其是成衣業(yè)受到了嚴(yán)重打擊。東盟同樣對(duì)緬甸軍政府的行動(dòng)很不滿，2003年6月的東盟外長(zhǎng)會(huì)議首次就緬甸問(wèn)題發(fā)表了一份措辭不是很強(qiáng)硬的聲明，呼吁緬甸軍政府釋放昂山素季，通過(guò)對(duì)話解決政治矛盾與爭(zhēng)端，推動(dòng)民主化進(jìn)程順利發(fā)展。但東盟反對(duì)美國(guó)、日本對(duì)緬甸實(shí)行新的制裁。
　　2003年10月，東盟10國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在印尼巴厘島簽署了東盟(第二巴厘宣言)，決定在2020年之前建立起東盟經(jīng)濟(jì)共同體、安全共同體和社會(huì)文化共同體，后來(lái)又將三個(gè)共同體建成的時(shí)間提前到2015年。東盟新計(jì)劃的出臺(tái)在很大程度上意味著東盟不可能開(kāi)除緬甸或者逼迫緬甸退出東盟。否則東盟共同體的建設(shè)就成了一句空話。盡管緬甸2003年8月推出了“七步走民主路線圖”，但緬甸遲遲不采取實(shí)質(zhì)行動(dòng)使部分東盟國(guó)家失去了耐心，于是就以取消緬甸2006年的東盟輪值主席國(guó)資格和將緬甸開(kāi)除出東盟相威脅。同時(shí)，美國(guó)、歐盟和日本以“緬甸人權(quán)狀況糟糕和民主化進(jìn)程停滯”為由不斷對(duì)緬甸和東盟施加政治和外交壓力，并且明確表示。一旦緬甸接任2006年?yáng)|盟輪值主席國(guó)，它們將抵制東盟所有的會(huì)議。
　　至此，緬甸軍政府還是不愿意放棄擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)的機(jī)會(huì)。作為回應(yīng)，2005年7月，美國(guó)只派出了副國(guó)務(wù)卿參加?xùn)|盟與對(duì)話國(guó)會(huì)議以及東盟地區(qū)論壇。而日本外相則缺席了這一系列會(huì)議�？吹轿鞣絿�(guó)家如此不肯讓步，為了避免與東盟部分成員國(guó)的關(guān)系破裂并進(jìn)而影響到國(guó)內(nèi)的穩(wěn)定，緬甸不得不在2005年7月26日以要集中精力推進(jìn)國(guó)內(nèi)的民族和解與民主化進(jìn)程為由，宣布放棄2006年?yáng)|盟輪值主席國(guó)資格。
　　東盟對(duì)緬甸的這一行動(dòng)表示了贊賞，并且承諾只要緬甸的民主和人權(quán)問(wèn)題取得了國(guó)際社會(huì)認(rèn)可的進(jìn)展，緬甸就可以隨時(shí)接任東盟輪值主席國(guó)，而且不用按國(guó)名的首個(gè)英文字母順序重新排隊(duì)。但是緬甸軍政府2005年11月再度延長(zhǎng)對(duì)昂山素季的軟禁使得東盟非常惱火。為此，2005年12月的東盟首腦會(huì)議的“主席聲明。一改往年的軟弱，首次寫上了。我們(東盟)呼吁(緬甸)釋放那些目前被置于羈押的人”的詞句，并且決定派馬來(lái)西亞外長(zhǎng)賽哈密作為東盟輪值主席國(guó)代表前往緬甸訪問(wèn)，評(píng)估緬甸軍政府對(duì)推行所謂民主政治路線圖的進(jìn)展。但是緬甸對(duì)東盟的態(tài)度也做出了強(qiáng)硬的回應(yīng)，先以遷都繁忙為由，宣布延期接待賽哈密的來(lái)訪，后來(lái)又不允許賽哈密會(huì)見(jiàn)昂山素季，使賽哈密不得不提前結(jié)束了對(duì)緬甸的訪問(wèn)。2007年9月緬甸爆發(fā)“袈裟革命”。出現(xiàn)嚴(yán)重沖突。更是給了東盟當(dāng)頭一棒。所以，緬甸軍政府是否參加11月的東盟首腦會(huì)議，緬甸是否簽署對(duì)各成員國(guó)有一定約束力的《東盟憲章》， 就成了一個(gè)非常敏感的問(wèn)題。
　　
　　相互依存下的博弈
　　
　　今年是東盟成立加周年，全體成員國(guó)共同簽署的《東盟憲章》是慶賀東盟生日的最大禮物。因此。在包括東盟在內(nèi)的國(guó)際社會(huì)強(qiáng)烈抨擊緬甸軍政府“鎮(zhèn)壓袈裟革命”的情況下，是否邀請(qǐng)緬甸政府領(lǐng)導(dǎo)人參加?xùn)|盟峰會(huì)并簽署憲章成為東盟輪值主席國(guó)新加坡的一塊心病。最終緬甸政府總理登盛受邀出席了東盟峰會(huì)，并同東盟其他國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人一道簽署了《東盟憲章》。在峰會(huì)期間，東盟應(yīng)緬甸的要求，臨時(shí)取消了聯(lián)合國(guó)緬甸問(wèn)題特使甘巴里向東盟峰會(huì)通報(bào)他到緬甸斡旋的情況，甘巴里只與菲律賓總統(tǒng)阿羅約等關(guān)心緬甸問(wèn)題的領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行了個(gè)別交流。但是東盟峰會(huì)11月19日仍就緬甸問(wèn)題進(jìn)行了閉門討論。會(huì)后新加坡總理李顯龍以東盟輪值主席國(guó)政府首腦的身份，發(fā)表了東盟關(guān)于緬甸問(wèn)題的主席聲明，強(qiáng)調(diào)緬甸政府應(yīng)繼續(xù)同聯(lián)合國(guó)臺(tái)作，要求緬甸完成以下五大任務(wù)：同昂山素季和她所領(lǐng)導(dǎo)的民族民主聯(lián)盟進(jìn)行有建設(shè)性的對(duì)話；充分利用聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)潘基文和特使甘巴里協(xié)助緬甸取得全國(guó)和解的時(shí)機(jī)；取消對(duì)昂山素季的活動(dòng)限制，并釋放所有的政治犯：為促進(jìn)緬甸向民主和平過(guò)渡作出努力；處理緬甸人民所面對(duì)的經(jīng)濟(jì)困難。
　　這次東盟峰會(huì)簽署的《東盟憲章》是東盟發(fā)展進(jìn)程中的一個(gè)里程碑文件，它一改東盟以往文件軟弱無(wú)力的風(fēng)格，明確規(guī)定東盟成員國(guó)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格認(rèn)真地遵守憲章的規(guī)定，在本國(guó)法規(guī)與憲章有任何沖突時(shí)要以憲章為準(zhǔn)繩，從而保障成員國(guó)都在相同或相似的法律框架下推進(jìn)一體化進(jìn)程。盡管由于緬甸等成員國(guó)的反對(duì)，憲章沒(méi)有列出人權(quán)與自由的基本定義以及設(shè)立人權(quán)機(jī)構(gòu)的具體細(xì)則，但東盟已決定成立人權(quán)機(jī)構(gòu)。擬對(duì)各成員國(guó)的人權(quán)問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督。
　　多年以來(lái)，緬甸和東盟實(shí)質(zhì)上已經(jīng)形成了一種誰(shuí)也離不開(kāi)誰(shuí)的相互依存關(guān)系。政治上，失去東盟。緬甸在國(guó)際社會(huì)就更加孤立；失去緬甸。東盟組織就是失敗的，不完整的。經(jīng)濟(jì)上。東盟是緬甸最主要的外資來(lái)源，而泰國(guó)、新加坡等國(guó)在緬甸有巨大的經(jīng)濟(jì)利益。尤其是緬甸向泰國(guó)出口的天然氣占了泰國(guó)年消耗量的25％，雙方關(guān)系破裂，經(jīng)濟(jì)損失同樣巨大。展望未來(lái)，《東盟憲章》的公布對(duì)緬甸問(wèn)題的解決有一定的積極作用，但其影響不可高估，東盟與緬甸同時(shí)又是一種博弈關(guān)系，要實(shí)現(xiàn)雙贏難度很大。

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