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        【行政權(quán):失衡的一角】 失衡

        發(fā)布時(shí)間:2020-03-16 來(lái)源: 短文摘抄 點(diǎn)擊:

          權(quán)力擴(kuò)大,制約卻沒(méi)有跟上,久而久之,行政人員難免會(huì)過(guò)度使用權(quán)力,發(fā)生洛德斯毆打趙燕這樣的事件也就不足為奇了。      趙燕事件      11月5日下午,紐約法庭就中國(guó)女商人趙燕被無(wú)辜?xì)蛞话概e行了聽(tīng)證。辯方以被告為同性戀者、在本案處理上受政府歧視為由要求撤消起訴,但未被法庭接受。
          趙燕在美國(guó)尼加拉瓜瀑布被緝私人員毆打令很多人震驚。如果說(shuō)美國(guó)大兵在伊拉克的虐俘事件是因?yàn)檐娫谕,管理鞭長(zhǎng)莫及,那么趙燕作為普通游客在美利堅(jiān)的領(lǐng)土上被毆打,則更凸現(xiàn)了美國(guó)式民主中的瑕疵。中國(guó)的媒體紛紛指出,美國(guó)在國(guó)際上用人權(quán)報(bào)告打壓別國(guó),但其國(guó)內(nèi)一直暗流涌動(dòng),根本沒(méi)有資格干涉他國(guó)內(nèi)政。更有一些媒體翻出舊賬:1991年4名洛杉磯白人警察毆打超速黑人青年,最后無(wú)罪釋放;2002年洛杉磯警察毆打一黑人青年致殘,初審陪審團(tuán)認(rèn)定警察有罪,但被加州高院推翻。2004年的一起類(lèi)似案件正在審理中。從這些記錄看,趙燕事件不是孤立的,在美國(guó),邊境巡邏隊(duì)這樣的行政機(jī)構(gòu)工作越權(quán)的例子比比皆是。于是,一個(gè)問(wèn)題浮出水面,這些看似毫不相關(guān)的案例,有沒(méi)有一個(gè)共同的邏輯聯(lián)系著?是不是美國(guó)式的民主遭遇了新的危機(jī)昵?
          從肇事者洛德斯的辯解中可以找到一些端倪。
          洛德斯堅(jiān)稱(chēng),當(dāng)時(shí)他在執(zhí)行緝私的任務(wù),事出突然,需要雷厲風(fēng)行。緝私中遇到了趙燕,因其手上有抵抗動(dòng)作,兼之語(yǔ)言不通,誤將其認(rèn)作走私販,故而使用暴力。洛德斯認(rèn)為自己在行使行政權(quán)賦予他的使命,沒(méi)有任何過(guò)錯(cuò)。整個(gè)事件只是意外,換了任何人在他的立場(chǎng)都會(huì)采取同樣的手段。
          很明顯,問(wèn)題的焦點(diǎn)在于,行政部門(mén)究竟賦予了洛德斯多大的權(quán)力?如果洛德斯濫用權(quán)力,有什么樣的程序來(lái)制約他?
          緝私組原本隸屬于美國(guó)移民局的邊境巡邏隊(duì),2002年11月25日國(guó)土安全部成立之后,移民局并入國(guó)安部。眾所周知,美國(guó)國(guó)土安全部主要是為了應(yīng)對(duì)“9?11”之后的國(guó)家安全和恐怖主義問(wèn)題而成立的新機(jī)構(gòu),由海岸警衛(wèi)隊(duì)、移民和歸化局及海關(guān)總署等22個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)合并而成,工作人員17萬(wàn)多名,年預(yù)算額接近400億美元,是1947年美國(guó)組建國(guó)防部以來(lái)最大規(guī)模的政府改組。新成立的國(guó)安部擁有巨大的權(quán)力,入境美國(guó)的外國(guó)人士一旦被懷疑與恐怖主義有牽連,即可能被立即拘捕、收審。正是有了如此巨大的權(quán)力,緝私成員才會(huì)逐漸變得有恃無(wú)恐,在執(zhí)行任務(wù)時(shí)不知不覺(jué)走得太遠(yuǎn)。
          所謂“絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”,美國(guó)式的民主今天大行其道,很大程度上要?dú)w功于共和制巧妙地維持了權(quán)力的均衡。然而,趙燕事件卻給美國(guó)式民主拉響了一聲警報(bào),美國(guó)政治是否在潛移默化中逐漸失衡了?
          
          行政失衡
          
          二戰(zhàn)以來(lái),美國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速,美國(guó)式的民主也成為各轉(zhuǎn)型國(guó)家模仿的對(duì)象,美國(guó)也以世界上最自由而民主的開(kāi)放國(guó)家自居,接納著來(lái)自世界各國(guó)的優(yōu)秀人才。然而,美國(guó)一系列制度的要義和特點(diǎn),與其說(shuō)是“民主自由”,不如說(shuō)是“共和(republic)”、是權(quán)力的制衡?v向上看表現(xiàn)為聯(lián)邦主義(Federalism),處理聯(lián)邦政府與各州之間的問(wèn)題;橫向上看表現(xiàn)為三權(quán)分立(Separation of Power),立法、行政、司法互相牽制;最后還有一種制衡(Checks and Balances),以制度化的程序處理縱向和橫向的各種爭(zhēng)議,如司法復(fù)議等。這三個(gè)層面的制衡都有憲法支撐,構(gòu)成了美國(guó)政治的基礎(chǔ)。
          只有當(dāng)立法和司法部門(mén)對(duì)行政機(jī)構(gòu)的制約真實(shí)而有效時(shí),行政部門(mén)才會(huì)循規(guī)蹈矩地遵守行為準(zhǔn)則,才可以防止行政部門(mén)人員屢屢越權(quán)。
          然而隨著歷史的演進(jìn),美國(guó)政府的規(guī)模越來(lái)越大、權(quán)力越來(lái)越多,理想中對(duì)行政部門(mén)的制衡逐漸變得名不副實(shí)。GaryLawson教授在1994年“The Rise andRise of the Administrative State”一文中就提到了美國(guó)政治的四大隱患,其中關(guān)系到行政部門(mén)越權(quán)的主要是三條:
          首先,一些行政機(jī)構(gòu)擁有了部分司法權(quán),例如原屬移民局、現(xiàn)歸國(guó)土安全部的邊境巡邏隊(duì),擁有審訊、逮捕等等司法權(quán)力,客觀上這也是導(dǎo)致洛德斯濫用職權(quán)毆打趙燕的一個(gè)制度因素。而事實(shí)上,這違背了美國(guó)憲法第三款關(guān)于司法獨(dú)立的規(guī)定,按照憲法,有且僅有司法部門(mén)(如警察局)才能合法地行使審訊、逮捕等司法權(quán)。
          其次,一些行政機(jī)構(gòu)脫離了總統(tǒng)的管轄,直接向國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)。這主要指國(guó)會(huì)通過(guò)一些特殊法案成立的一些委員會(huì),如聯(lián)邦通訊委員會(huì)等等,這些行政部門(mén)的首腦并不向總統(tǒng)直接負(fù)責(zé),總統(tǒng)也無(wú)權(quán)直接解雇之。這違背了憲法第二款關(guān)于“只有總統(tǒng)有權(quán)代理其行政權(quán),所有行政權(quán)追根溯源都來(lái)自總統(tǒng)”的精神。
          第三,一些行政機(jī)構(gòu)從國(guó)會(huì)那里得到了代理立法的權(quán)力。這違反了美國(guó)憲法第一款中規(guī)定的“一切立法必須在國(guó)會(huì)進(jìn)行”,使得行政部門(mén)的權(quán)限擴(kuò)大化,同時(shí)缺少相應(yīng)的制約,為權(quán)力的濫用埋下了隱患。例如移民局在一部寬泛的《移民法》下,有權(quán)制定一些實(shí)施細(xì)則,確定不得享有移民法利益者的標(biāo)準(zhǔn)。
          誠(chéng)然,Lawson教授的言論只是一家之談,美國(guó)憲法相當(dāng)具有彈性,從別的角度進(jìn)行司法解釋可能會(huì)有完全相反的觀點(diǎn)。但綜上所述,我們?nèi)匀豢梢缘贸鲞@樣的結(jié)論:雖然美國(guó)以權(quán)力制衡的政治體制聞名于世,但其行政部門(mén)的權(quán)力正日益膨脹,擁有越來(lái)越多的立法和司法權(quán)力。而這與美國(guó)立國(guó)之本“三權(quán)分立”是背道而馳的。
          
          追本溯源
          
          所謂冰凍三尺非一日之寒,美國(guó)的行政失衡發(fā)展到今天有其必然性和歷史性,是一個(gè)漸變的過(guò)程。
          自美國(guó)建國(guó)以來(lái),獨(dú)立宣言(1776)和美國(guó)憲法(1787)構(gòu)成了美國(guó)政治最初的框架。起草憲法的一批元老中,Hamilton、Madison、Diamond等人在1788年春末開(kāi)始寫(xiě)一系列的《聯(lián)邦黨人文集》(Federalists Paper),作為對(duì)憲法的解釋。這些文本奠定了美國(guó)政治中的聯(lián)邦主義、三權(quán)分立和權(quán)力制衡原則。
          100多年過(guò)去了,美國(guó)作為小政府的倡導(dǎo)者,對(duì)內(nèi)一直堅(jiān)持著經(jīng)濟(jì)自由主義,三權(quán)分立運(yùn)行正常。
          然而1929~1933年,大蕭條爆發(fā)了,胡佛總統(tǒng)的放任主義在競(jìng)選中被羅斯?偨y(tǒng)的新政擊敗,正是從這時(shí)起,美國(guó)的政治均衡發(fā)生了悄然的變化,政府開(kāi)始變大變強(qiáng)。與納粹的戰(zhàn)爭(zhēng),強(qiáng)化了政府的這種趨勢(shì)。
          1937年是一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)。
          在1937年以前,最高法院常常駁回聯(lián)邦政府的干預(yù)性、管制性政策。但1937年,羅斯?偨y(tǒng)在國(guó)會(huì)獲得了絕對(duì)的支持,便威脅高院,如果高院膽敢駁回羅斯福的新政,則羅斯福要利用國(guó)會(huì)的權(quán)力,將高院的人數(shù)從當(dāng)時(shí)的9人擴(kuò)展到15人,并安插支持新政的法官進(jìn)入,從而確保高院擁護(hù)羅斯福的新政。
          在這樣的客觀現(xiàn)實(shí)下,最高法院妥協(xié)了,從1937年到1976年,高院不曾駁回過(guò)任何一項(xiàng)聯(lián)邦政策或國(guó)會(huì)法案。而眾所周知,二戰(zhàn)后到70年代,正是西方國(guó)家發(fā)展的黃金年代,不僅經(jīng)濟(jì)的總量擴(kuò)大了許多倍,許多新的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象出現(xiàn)了(如通訊業(yè)、航空業(yè)等等),客觀上使政府需要管理的事務(wù)增多,眾多新部門(mén)成立,政府也就自然而然變大了。
          直到里根上臺(tái),美國(guó)才開(kāi)始重視政府過(guò)于臃腫、管制過(guò)多的問(wèn)題,在里根的領(lǐng)導(dǎo)下,自由主義復(fù)蘇。最典型的案例莫過(guò)于美國(guó)航空業(yè)管制的取消。
          然而進(jìn)入90年代,新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)下的美國(guó)進(jìn)一步發(fā)展,許多新部門(mén)的出現(xiàn)客觀上促使著美國(guó)政府的擴(kuò)大。試想,國(guó)會(huì)的精力是有限的,每年立法的數(shù)量也有限,當(dāng)新經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張到立法跟不上發(fā)展的境地,那么國(guó)會(huì)把部分立法權(quán)代理給行政部門(mén)也變得既無(wú)可奈何又順理成章。與此同時(shí),司法權(quán)方面也面臨著同樣的窘境。面對(duì)不斷擴(kuò)大的人口和經(jīng)濟(jì),治安的維持變得越來(lái)越困難,警察部門(mén)不得不默認(rèn)緝私隊(duì)這樣的行政部門(mén)來(lái)分享拘捕、收審等司法權(quán)力,以便更好地處理涉外治安事件,提升工作效率。
          在這樣的背景下,行政部門(mén)的權(quán)力想不擴(kuò)大都難。權(quán)力擴(kuò)大,制約卻沒(méi)有跟上,久而久之,行政人員難免會(huì)過(guò)度使用權(quán)力,發(fā)生洛德斯毆扣趙燕這樣的事件也就不足為奇了。
          
          解決之道
          
          政府已經(jīng)不可避免地?cái)U(kuò)大了,如何應(yīng)對(duì)才是當(dāng)前美國(guó)政治的關(guān)鍵。
          有一種呼聲是將政府縮小、回復(fù)當(dāng)年的體制,但可操作性極差,也不符合美國(guó)未來(lái)的發(fā)展前景。另一種選擇是接受政府?dāng)U大的現(xiàn)實(shí),在政府部門(mén)內(nèi)部建立起三權(quán)分立的制衡模式,維持美國(guó)政治的均勢(shì)
          當(dāng)然,以上都是美國(guó)政治中的問(wèn)題,中國(guó)公民更關(guān)心的是如何避免“趙燕事件”再發(fā)生,如何維護(hù)中國(guó)公民在美國(guó)的利益。
          不過(guò)從“政府過(guò)于臃腫”、“政府權(quán)力缺乏制衡”等等角度來(lái)看,美國(guó)政治體制的問(wèn)題同樣也存在于中國(guó),甚至更劇烈更嚴(yán)重。美國(guó)如何解決行政越權(quán)問(wèn)題,將對(duì)中國(guó)有巨大的啟示作用。

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