溫家寶總理在2009年十一屆全國(guó)人大二次會(huì)議上的政府工作報(bào)告，將“統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展”，作為“加強(qiáng)民主法制建設(shè)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展社會(huì)主義民主政治”的一項(xiàng)內(nèi)容。2010年的政府工作報(bào)告進(jìn)一步提出了“改革是全面的改革，包括經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革及其他各領(lǐng)域的改革”，并將人民的“選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)”作為社會(huì)主義民主的重要因素。公民參與、社會(huì)組織――或者國(guó)際上所說(shuō)的NGO的發(fā)展，正越來(lái)越多地走入我們的生活，也越來(lái)越頻繁地出現(xiàn)在各種的政府政策文件之中。
　　
　　什么是NGO?
　　
　　從殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)到哈佛大學(xué)，從志愿者團(tuán)體到國(guó)際紅十字，從業(yè)主委員會(huì)到慈濟(jì)集團(tuán)，都是廣義上的NGO。各國(guó)對(duì)于相關(guān)組織的用語(yǔ)有所不同，如英國(guó)說(shuō)志愿組織和慈善組織，美國(guó)用非營(yíng)利組織和免稅組織，中國(guó)一般稱民間組織或社會(huì)組織。它們大體上均指基于社會(huì)而非政府部門的、非營(yíng)利性的組織。
　　NGO具有兩大屬性：其一，非政府性，即它是獨(dú)立于政府行政體系的行為主體，特別是具有獨(dú)立的組織治理機(jī)制；其二，非營(yíng)利性，即組織的存在目的不是營(yíng)利，而是成員的互益或者社會(huì)的公益。NGO的兩個(gè)基本屬性，體現(xiàn)其在運(yùn)作機(jī)制上不同于政府，在組織目的上不同于企業(yè)；反之而言，NCO恰恰具有類似于政府的目標(biāo)和類似于企業(yè)的運(yùn)作機(jī)制。它在組織運(yùn)作方式上，具有私部門多元、自南競(jìng)爭(zhēng)、志愿的特性；在組織宗旨或目標(biāo)上，取向于公共組織的互益或者公益目的。所以NGO也被視為以私部門機(jī)制實(shí)現(xiàn)公共利益的組織，它構(gòu)成與政府(第一部門)、企業(yè)(第二部門)相并行的“第三部門”，“三條腿走路”是現(xiàn)代公共治理中愈漸凸顯的理念。
　　各國(guó)對(duì)NGO有不同的語(yǔ)言習(xí)慣，其中反映出對(duì)NGO的狹義和廣義兩種理解。按照法律制度，享有稅收優(yōu)惠政策的非營(yíng)利性的組織，屬于狹義NGO的概念，如美國(guó)的“免稅組織”或英國(guó)的“慈善組織”；更廣泛的公民志愿組建、志愿參與的組織，屬于廣義NGO的概念，如美國(guó)的“非營(yíng)利組織”或英國(guó)的“志愿組織”。這一語(yǔ)言習(xí)慣體現(xiàn)的是法律制度對(duì)公民結(jié)社的原則。在英美等西方國(guó)家。實(shí)行結(jié)社自由的制度，故而公民自發(fā)結(jié)成組織自然合法，不需要經(jīng)過(guò)法律審批，組織行為受到一般的法律規(guī)范，沒(méi)有對(duì)NGO特別的法律。從而，美國(guó)的“非營(yíng)利組織”或者英國(guó)的“志愿組織”，主要是從組織功能上而言，指公民志愿結(jié)成的、不以營(yíng)利為目的的組織，它們并不具有特定的法律意義。只有當(dāng)組織要求取得稅收上的優(yōu)惠待遇，才需要經(jīng)過(guò)審批，獲得免稅資格后要受到相應(yīng)的法律監(jiān)管，即美國(guó)的“免稅組織”或者英國(guó)的“慈善”，它們特指通過(guò)審批、獲得稅收優(yōu)惠資格的組織，是一個(gè)法律意義上的概念。
　　在中國(guó)，按照法律規(guī)定，社會(huì)組織在民政部門登記注冊(cè)為三種類型，即會(huì)員制為主的社會(huì)團(tuán)體，作為實(shí)體性服務(wù)機(jī)構(gòu)的民辦非企業(yè)單位，和資金為核心的基金會(huì)。截至2009年底，中國(guó)有各級(jí)注冊(cè)登記的社會(huì)組織約42.5萬(wàn)個(gè)，包括社會(huì)團(tuán)體23.5萬(wàn)個(gè)，民辦非企業(yè)單位18.8萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)1780個(gè)。因?yàn)榈怯涢T檻過(guò)高，中國(guó)實(shí)際存在大量不能獲得注冊(cè)登記的NGO，據(jù)學(xué)者估計(jì)其比注冊(cè)登記的組織更多、更廣泛。中國(guó)的NGO產(chǎn)生于兩種不同的路徑，從而具有兩種不同的類型。第一條路徑是隨著改革開放中政府職能轉(zhuǎn)型、事業(yè)單位改革等趨勢(shì)，政府部門主動(dòng)組建甚至運(yùn)作的，掛靠在黨政機(jī)關(guān)或企事業(yè)單位的社會(huì)組織，用于承接政府轉(zhuǎn)移職能，分流人員等目的，產(chǎn)生“自上而下”的NGO，也被稱為政府辦NGO(G-NGO)。第二條路徑是在改革開放過(guò)程中，由公民基于社會(huì)需求發(fā)起，相對(duì)獨(dú)立運(yùn)作的NGO，可稱之為“自下而上”的NGO，或者草根NGO。
　　
　　世界范圍內(nèi)NGO的活動(dòng)、影響與作用
　　
　　在國(guó)際上，教育、健康、社會(huì)服務(wù)是NGO的主導(dǎo)領(lǐng)域，最優(yōu)秀的教育和醫(yī)療服務(wù)，都離不開私立的非營(yíng)利學(xué)校、非營(yíng)利醫(yī)院的身影。美國(guó)霍布金斯大學(xué)對(duì)22個(gè)國(guó)家的研究顯示，按照就業(yè)人數(shù)比，教育、衛(wèi)生保健、社會(huì)服務(wù)，分別占了非營(yíng)利部門總量的30％、20％、18％。
　　在公民社會(huì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，NGO在社會(huì)上的作用可謂無(wú)處不在。
　　第一，NGO是一支重要的經(jīng)濟(jì)與就業(yè)力量。根據(jù)霍布金斯大學(xué)的研究，在20世紀(jì)末，22個(gè)國(guó)家的非營(yíng)利部門的支出達(dá)到1.1萬(wàn)億美元，占GDP的4.6％，如果把它視為一個(gè)國(guó)家，它們則成為世界第八大經(jīng)濟(jì)體。這些非營(yíng)利組織共提供了1900萬(wàn)個(gè)支薪職位，占這些國(guó)家全部非農(nóng)就業(yè)的5％，或全部服務(wù)業(yè)就業(yè)的10％，或相當(dāng)于全部公共部門就業(yè)的27％，其就業(yè)增長(zhǎng)與社會(huì)總就業(yè)增長(zhǎng)速度比為3:1。如果包括志愿者，非營(yíng)利就業(yè)占上述三種就業(yè)的比例就分別達(dá)到7％、14％、41％；如果再計(jì)入宗教慈善，數(shù)目則更加可觀。
　　可見，NGO是一支重要的社會(huì)資源分配力量，并在提供就業(yè)崗位上有著獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。非營(yíng)利部門支出占各國(guó)GDP的比重，在美國(guó)是6.9％，英國(guó)是6.6％，日本是3.5％，中國(guó)不到1％。人口中志愿者的比例平均是28％，其中美國(guó)約為30-50％，英國(guó)為20-30％，日本約20％，中國(guó)的比例大約在3-8％。上述差異當(dāng)然與NGO的發(fā)達(dá)程度有關(guān)，如英國(guó)平均每100個(gè)人即有一個(gè)NGO，美國(guó)平均每188人一個(gè)，日本每400人一個(gè)，中國(guó)按照100萬(wàn)NGO計(jì)，大約平均1400人才有一個(gè)。
　　第二，NGO是與政府特性不同的公共治理主體。人們常常習(xí)慣地認(rèn)為公共物品提供是政府的責(zé)任，實(shí)際上政府不可能完全承擔(dān)起過(guò)這種責(zé)任。人們的大量公共事務(wù)仍然是通過(guò)家庭、社區(qū)、公益或者互益的NGO等形式實(shí)現(xiàn)的。在20世紀(jì)后期公共治理變革浪潮興起以來(lái)，提出公共服務(wù)民營(yíng)化和社會(huì)化的理念，公私伙伴關(guān)系(PPP)以及政府購(gòu)買服務(wù)或者服務(wù)外包成為一種新的公共服務(wù)的實(shí)現(xiàn)方式。有人提出“第三方政府”或者“私部門政府”的概念，來(lái)形容NGO在公共治理中的獨(dú)特地位。與政府統(tǒng)一、強(qiáng)制、全局的管理模式不同，NGO作為一種社會(huì)自治機(jī)制，其特點(diǎn)是多元、志愿、定向、參與式的，因而在某些公共服務(wù)方面，其優(yōu)勢(shì)更加明顯。
　　(1)提供多元選擇。NGO是志愿投入，領(lǐng)域細(xì)化，專業(yè)性強(qiáng)，可以取向多元的需求。例如政府對(duì)基本義務(wù)教育負(fù)有責(zé)任，公立學(xué)校往往是大眾化、普惠性的，非義務(wù)教育更不能由政府統(tǒng)一提供；私立學(xué)校則提供更優(yōu)質(zhì)的教育，多元化的教育模式，更獨(dú)立的教育理念，以及各種非義務(wù)教育等。國(guó)外在教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的主體領(lǐng)域，都存在公立機(jī)構(gòu)、營(yíng)利性組織、非營(yíng)利組織并存的局面。比如非營(yíng)利性的學(xué)校，不僅起到拾遺補(bǔ)缺的功能，而且提供不同于公立學(xué)校的教育理念、教育方式，并構(gòu)成多元化教育模式的重要部分，如全球最好的哈佛、斯坦福、劍橋、牛津等大學(xué)，均是私立的非營(yíng)利學(xué)校，私立中學(xué)一般也比公立中學(xué)有更優(yōu)質(zhì)的質(zhì)量。
　　(2)專業(yè)化、貼近需求、深入細(xì)致的服務(wù)模式。NGO 有可能出現(xiàn)在社會(huì)需求的各個(gè)層次和各個(gè)領(lǐng)域，在每個(gè)需求點(diǎn)上帶來(lái)深入、細(xì)致的服務(wù)。一所聾人學(xué)校，一個(gè)“食物銀行”，一家社區(qū)社會(huì)企業(yè)，都有著很強(qiáng)的目標(biāo)定位。這些本土性、專業(yè)性的組織，處在內(nèi)外交織的NGO紐帶之中，類似NGO“連鎖”的現(xiàn)象非常普遍，比如“食物銀行”就是一種在各個(gè)社區(qū)都可以辦的形式，每個(gè)組織服務(wù)身邊的社區(qū)，同時(shí)成為一種慈善模式，大大增強(qiáng)了NGO對(duì)本地社區(qū)的服務(wù)能力。
　　(3)弱勢(shì)中的弱勢(shì)、群體正義之上的公平正義優(yōu)勢(shì)。一方面，NGO在弱勢(shì)群體服務(wù)中甚為活躍，它們活動(dòng)的一大特性是“使得沒(méi)有被聽到的聲音得以發(fā)出”。比如在印度，孟買城市最漂亮的高樓大廈下面，沿街就可以看到一排排的貧民窟，雖然有礙于城市的美觀，對(duì)居住的貧困人群而言卻是權(quán)利的保障，因?yàn)榫幼≡诔鞘泻诵模�比集聚在遠(yuǎn)離城市的邊緣地區(qū)，大大易化了他們謀生和發(fā)展的條件，在印度這種特色的社會(huì)平衡，與大量活躍在扶貧領(lǐng)域的NGO使得貧困人群的聲音得以在宏觀政策上體現(xiàn)有關(guān)。NGO另一方面的優(yōu)勢(shì)是可能超越政治、地域、國(guó)別、政府任期等的限制，致力于人類的長(zhǎng)遠(yuǎn)福祉，比如無(wú)國(guó)界醫(yī)生組織超越于國(guó)家利益的行為。
　　(4)NGO的倡導(dǎo)功能。NGO在自身提供公共服務(wù)的同時(shí)，還具有重要的政策倡導(dǎo)價(jià)值，即讓各種不同的聲音可以反映入公共政策的制定和執(zhí)行過(guò)程，促進(jìn)政策的科學(xué)性，促進(jìn)政府、企業(yè)及第三部門自身的責(zé)信。比如公民教育，環(huán)保組織對(duì)環(huán)境價(jià)值的倡導(dǎo)，殘疾人權(quán)益保護(hù)立法的倡導(dǎo)等。英國(guó)1998年工黨在執(zhí)政后與NGO簽立《政府與志愿及社區(qū)部門關(guān)系協(xié)定》，在國(guó)家政策層面確立政府與NGO之間的“伙伴關(guān)系”，其源頭就是英國(guó)志愿部門的倡導(dǎo)組織或稱代言組織――志愿部門委員會(huì)提出的“迎接挑戰(zhàn)：21世紀(jì)志愿行動(dòng)”的報(bào)告，其后的整個(gè)協(xié)議研制、簽訂、執(zhí)行過(guò)程，也是志愿部門委員會(huì)與其他代言機(jī)構(gòu)聯(lián)合工作組，同布萊爾政府協(xié)同工作的結(jié)果。它從一個(gè)側(cè)面體現(xiàn)了倡導(dǎo)組織的影響力。
　　總體上，政府的特點(diǎn)在于統(tǒng)一行動(dòng)、宏觀協(xié)調(diào)，而NGO在公共治理中更利于多樣選擇、深入服務(wù)、跨部門合作、參與式治理，二者形成相互的督促。
　　第三，NGO是公民參與和自治性的生活方式。NGO對(duì)于社會(huì)的意義不僅在于能否更好滿足社會(huì)需求，而更在于他們作為一個(gè)群體，如何實(shí)現(xiàn)彼此的互惠和提升共同的福祉。比如同樣面對(duì)貧困，簡(jiǎn)單的通過(guò)財(cái)政均貧富、救濟(jì)給予，同在參與式的發(fā)展中，幫助他們?cè)鰪?qiáng)自我發(fā)展的能力、自我表達(dá)的話語(yǔ)權(quán)，意義便不一樣。比如災(zāi)害發(fā)生，通過(guò)單位或者某個(gè)機(jī)構(gòu)收款、發(fā)款、救濟(jì)，社會(huì)變成一個(gè)資源供給方，公民的參與就非常被動(dòng)，也不利于資源的有效配置；如果自發(fā)組織活躍，就可以深入需求的細(xì)節(jié)環(huán)節(jié)，從而調(diào)動(dòng)更多的志愿資源、監(jiān)督資源的有效使用，促進(jìn)公民責(zé)任。所以志愿的、自發(fā)的社會(huì)組織，自治性的社會(huì)生活，本身就是一種生活方式，它增強(qiáng)人們相互之間的信任、關(guān)聯(lián)和社會(huì)紐帶，發(fā)展人們自我負(fù)責(zé)、互助互益、自治生活的能力。獨(dú)立責(zé)任、信任協(xié)作的公民，是公民社會(huì)的落腳點(diǎn)，也是一個(gè)國(guó)家持久發(fā)展的根基。
　　西方國(guó)家NGO的歷史源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，英國(guó)的互助社傳統(tǒng)早在公元55年就已形成，很多非營(yíng)利醫(yī)院和私立學(xué)校在12-13世紀(jì)已經(jīng)建立，美國(guó)更是NGO早于政府建構(gòu)著人們的社會(huì)生活�！吨驹赋鞘小芬粫�研究歷史發(fā)現(xiàn)，在英國(guó)和歐洲早期城市化過(guò)程中，很多公共事務(wù)，包括道路、安全、警察、教育、城市規(guī)劃，乃至海上燈塔等典型公共物品，都是志愿機(jī)制提供的，說(shuō)明志愿性的生活方式遠(yuǎn)比我們目前理解的要作用廣泛。
　　
　　NGO的運(yùn)作機(jī)制
　　
　　在NGO發(fā)達(dá)成熟的國(guó)家，NGO在運(yùn)作機(jī)制上有哪些保障呢?
　　NGO的首要特性是非政府性，即它是獨(dú)立于政府運(yùn)作的社會(huì)機(jī)制。所謂“獨(dú)立性”，并不是指目標(biāo)不同，或者資金無(wú)關(guān)，或者功能上不能有協(xié)同，它指的是在組織層面上的獨(dú)立性，或者說(shuō)是在法律上的主體獨(dú)立性，即組織有能為其決策負(fù)責(zé)的治理和決策機(jī)制。
　　在組織獨(dú)立性的前提下，NGO運(yùn)作機(jī)制中最重要的保障是治理結(jié)構(gòu)，特別是理事責(zé)任。理事會(huì)是NGO的決策主體，也是責(zé)任主體。理事會(huì)責(zé)任有兩種常見的模式，一種是理事會(huì)決議，由理事長(zhǎng)單獨(dú)享有組織代表權(quán)，另一種是每一個(gè)理事均可以代表組織作出決定和簽署文件，并負(fù)相應(yīng)的責(zé)任。無(wú)論哪一種，理事對(duì)于重大決策都是負(fù)有實(shí)際責(zé)任的，比如在英國(guó)，NGO的理事對(duì)其決策負(fù)有無(wú)限責(zé)任，如果有故意的濫用決策權(quán)(而不是判斷失誤或者正當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn))造成組織損失，理事可能連自身的家財(cái)都得賠償進(jìn)去。因?yàn)橹卫頇C(jī)制的重要性，所以對(duì)于理事的規(guī)制就非常細(xì)致，比如理事會(huì)人數(shù)、構(gòu)成、責(zé)權(quán)、如何避免關(guān)聯(lián)交易等。因?yàn)榫哂袑?shí)際決策權(quán)力和責(zé)任，理事會(huì)的人數(shù)通常在3-12人，不能太少由一人決策，也不能太多使得權(quán)責(zé)無(wú)法履行。
　　NGO的資源運(yùn)作有什么特點(diǎn)?可以從資源來(lái)源和使用兩個(gè)方面來(lái)闡述。就資源來(lái)源而言，通常都認(rèn)為捐贈(zèng)是NGO的特色資源來(lái)源，但從各國(guó)的實(shí)際情況看，捐贈(zèng)雖然是NGO的特色資源，卻并不是其主導(dǎo)資源來(lái)源�；舨冀鹚勾髮W(xué)對(duì)22個(gè)國(guó)家的研究數(shù)據(jù)顯示，來(lái)自個(gè)人、企業(yè)和基金會(huì)的捐贈(zèng)僅占NGO收入的11％，而其接近一半(49％)的收入來(lái)源是會(huì)費(fèi)和運(yùn)作經(jīng)營(yíng)，另外來(lái)自公共部門的資金占到40％。它充分說(shuō)明了一個(gè)問(wèn)題，即NGO的經(jīng)營(yíng)與其宗旨實(shí)現(xiàn)同樣是重要的。這其中涉及兩個(gè)問(wèn)題：第一，“非營(yíng)利性”與組織經(jīng)營(yíng)的關(guān)系。非營(yíng)利性的判斷標(biāo)準(zhǔn)是：組織不以營(yíng)利為目的；經(jīng)營(yíng)收益不在成員之間分紅；組織解散時(shí)資產(chǎn)通過(guò)轉(zhuǎn)贈(zèng)類似組織等形式保持自身的延續(xù)性。非營(yíng)利性并不包含不能經(jīng)營(yíng)的含義。第二個(gè)問(wèn)題是，非營(yíng)利性組織的經(jīng)營(yíng)有什么約束。國(guó)外一般會(huì)對(duì)非營(yíng)利組織經(jīng)營(yíng)的性質(zhì)和額度有一定限制，比如英國(guó)規(guī)定“基本目的交易”和“非基本目的交易”，前者指在實(shí)現(xiàn)NGO主要目的過(guò)程中所進(jìn)行的交易，如學(xué)校的課程費(fèi)用、博物館舉辦藝術(shù)展覽的門票收入和相關(guān)教育物品的出售、養(yǎng)老院提供的住宿費(fèi)用等；后者指與NGO基本目標(biāo)或宗旨無(wú)關(guān)的經(jīng)營(yíng)，其中又規(guī)定在年收入5000英鎊以內(nèi)或者該組織年收入額25％以下的“小額交易”，可以有不超過(guò)5萬(wàn)英鎊計(jì)入免稅收入。否則，慈善組織則需要成立獨(dú)立的公司來(lái)進(jìn)行商業(yè)運(yùn)營(yíng)。另一方面，財(cái)政資源的支持也是NGO資源來(lái)源的重要方面。霍布金斯大學(xué)上述研究顯示，在衛(wèi)生、教育和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，財(cái)政資金對(duì)NGO的收入尤其重要，在NGO總收入中達(dá)到45％到55％。財(cái)政資金使用的主體方式是公共服務(wù)購(gòu)買。
　　再?gòu)腘GO的資源使用來(lái)看，NGO，尤其是基金會(huì)，被稱為“散財(cái)之道”。就是說(shuō)，與企業(yè)累積財(cái)富的目的不同，NGO的目的是合理的使用財(cái)富，實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)。對(duì)于一個(gè)成熟的NGO發(fā)展環(huán)境而言，NGO獲得資金的程度應(yīng)該取決于其花錢的能力。這需要公民對(duì)其捐贈(zèng)有明確的意向、問(wèn)責(zé)的機(jī)制，以及公開公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等。比如臺(tái)灣地區(qū)的NGO在“9?21”大地震后風(fēng)潮云涌，募款非常容易， 但是若干年后能夠繼續(xù)維系下來(lái)，獲得社會(huì)公信力的組織，就體現(xiàn)出自己的運(yùn)作特點(diǎn)、創(chuàng)新及規(guī)范性了。
　　NGO的資源運(yùn)作還涉及一個(gè)新興的概念――社會(huì)企業(yè)，即運(yùn)用企業(yè)運(yùn)作模式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共目的。英國(guó)是最早提出“社會(huì)企業(yè)”的國(guó)家，比如英國(guó)非常成功的一家社會(huì)企業(yè)《大問(wèn)題》雜志社，其自身類似于一家經(jīng)營(yíng)性的雜志社，但是雜志采取了特殊的營(yíng)銷途徑，即只通過(guò)無(wú)家可歸者在街頭售賣的形式發(fā)行，雜志社用較低的價(jià)格提供給無(wú)家可歸者，后者通過(guò)出售雜志獲得營(yíng)生。與以無(wú)家可歸者為內(nèi)容的雜志不同，《大問(wèn)題》雜志內(nèi)容與無(wú)家可歸者毫無(wú)關(guān)系，是一本頗具可讀性的普通雜志，但是由于其特有的慈善定位，它可以獲取很多志愿資源，包括對(duì)名人的獨(dú)家采訪等，如雜志封面文章常常是其他雜志不可能讀到的獨(dú)家專訪，從而提升了雜志的商業(yè)價(jià)值，使其成為發(fā)行量最大的雜志之一，反之增強(qiáng)了其公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。類似《大問(wèn)題》雜志社的組織，找到商業(yè)價(jià)值與公益價(jià)值相互反饋增強(qiáng)的經(jīng)營(yíng)點(diǎn)，可以完全通過(guò)自我運(yùn)營(yíng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)，是為社會(huì)企業(yè)的價(jià)值所在。社會(huì)企業(yè)給NCO的組織運(yùn)作提供了新思路，其作用特別在解決吸毒、失業(yè)、貧困、青少年犯罪等最嚴(yán)峻的社會(huì)問(wèn)題中，顯示出獨(dú)特價(jià)值。
　　中國(guó)NGO的組織自身能力建設(shè)和外部法律環(huán)境、部門平臺(tái)的建設(shè)，都比較薄弱，如上所述NGO組織的獨(dú)立性、治理結(jié)構(gòu)和治理責(zé)任、資源運(yùn)作與宗旨管理、募款和公民參與，以及NGO部門聯(lián)盟與支持性組織發(fā)展，是中國(guó)NGO最有必要加強(qiáng)的。
　　
　　中國(guó)NGO的現(xiàn)狀與發(fā)展
　　
　　在中國(guó)，自上而下的NGO在數(shù)量上仍然占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位；同時(shí)，包括工、青、婦、科協(xié)、青聯(lián)、僑聯(lián)、臺(tái)聯(lián)、工商聯(lián)在內(nèi)的被法定免于登記的八大人民團(tuán)體，全國(guó)各級(jí)的數(shù)量達(dá)到700萬(wàn)個(gè)，加上文聯(lián)、作協(xié)、殘聯(lián)、記協(xié)、宋慶齡基金會(huì)、紅十字總會(huì)等在編辦核定免于登記的組織共25家，形成龐大的自上而下NGO的體系。近年來(lái)，自下而上的NGO生長(zhǎng)較快，尤其基層備案制的創(chuàng)新，給社區(qū)NCO等提供了更大空間，但并沒(méi)有改變自上而下NGO主導(dǎo)的形勢(shì)，同時(shí)在大量發(fā)生的基層NGO中，如社區(qū)組織中，“政府引導(dǎo)、社會(huì)運(yùn)作”是一種常見的模式，使得兩種組織類型的定位更加混合。以環(huán)保領(lǐng)域?yàn)槔�，中�?guó)第一家環(huán)保組織――中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)于1978年5月成立，是政府部門發(fā)起成立的環(huán)保民間組織；到1991年遼寧省盤錦市黑嘴鷗保護(hù)協(xié)會(huì)注冊(cè)成立，1994年“自然之友”在北京成立，民間自發(fā)的環(huán)保組織才開始發(fā)展起來(lái)，截至2005年底，中國(guó)共有各類環(huán)保民間組織2768家，其中政府發(fā)起成立的占49.9％，學(xué)生環(huán)保社團(tuán)及其聯(lián)合體占40.3％，其他民間自發(fā)組成的僅202家，占7.3％，國(guó)際環(huán)保民間組織駐華機(jī)構(gòu)占2.5％。
　　在發(fā)生歷程上，呈現(xiàn)兩條路徑共同增長(zhǎng)的勢(shì)態(tài)。改革開放早期成立的NGO中，很多具有一定的政府背景；自下而上的NGO自改革開放以來(lái)有過(guò)兩次發(fā)展高潮，第一次是在1980年代中后期，第二次是自1998年至今。進(jìn)入21世紀(jì)以后的十年以來(lái)，無(wú)論是民政部門注冊(cè)登記的社會(huì)組織，還是公民自發(fā)的草根NGO，都呈現(xiàn)出持續(xù)發(fā)展的趨勢(shì)。其中，伴隨政府改革，自上而下的NCO在數(shù)量、資金、人員、領(lǐng)域等方面繼續(xù)擴(kuò)張；另一方面，自下而上的NGO發(fā)展呈現(xiàn)數(shù)量迅速增加、種類擴(kuò)展、組織層次提升、領(lǐng)域細(xì)化、公民參與廣泛、專業(yè)性增強(qiáng)的多元發(fā)展局面，在市、區(qū)縣級(jí)逐漸有自下而上的NGO獲得登記，部分更基層的NGO在備案制體制創(chuàng)新之下獲得備案，2004年《基金會(huì)管理?xiàng)l例》使得私人創(chuàng)辦基金會(huì)、境外基金會(huì)在華設(shè)立代表機(jī)構(gòu)有了可能的法律途徑。
　　在組織功能上，體現(xiàn)為“用社會(huì)的錢，辦政府的事”和“政府職能不足，社會(huì)自我補(bǔ)充”兩種意圖導(dǎo)向。對(duì)于自上而下的NGO而言，其成立初衷大體有以下三種：其一，動(dòng)員和整合社會(huì)資源履行政府職責(zé)，比如青基會(huì)“希望工程”在補(bǔ)充教育資源不足上的作用，再如“5?12”震災(zāi)救災(zāi)過(guò)程中，紅十字會(huì)系統(tǒng)吸納的社會(huì)資金超過(guò)100億，尤其在早期構(gòu)成對(duì)財(cái)政資金的有力補(bǔ)充。其二，在行政改革中保持政府控制力和職責(zé)履行，如機(jī)構(gòu)改革國(guó)家機(jī)關(guān)翻牌成立社會(huì)組織，社區(qū)建設(shè)中政府建立社區(qū)服務(wù)中心，以及在對(duì)外交往中以民間組織的名義更好實(shí)現(xiàn)國(guó)家參與國(guó)際事務(wù)的意愿等，這些社會(huì)組織的成立在很大程度上是運(yùn)用社會(huì)機(jī)制和社會(huì)資源，保持國(guó)家的控制能力；其三，體制改革中人事安排的需要，部分政府辦NGO在成立之初并沒(méi)有明確的功能需求，而是為了安排在精簡(jiǎn)崗位中退下來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)人員，屬于因人設(shè)組織，客觀上起到了緩解改革阻力的作用。與此相比，自下而上的NGO主要源于社會(huì)的內(nèi)生需求，是對(duì)政府職能履行不足的認(rèn)識(shí)，以及改革開放以來(lái)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)空間擴(kuò)展的伴生物。它們可能出現(xiàn)在社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，其中，殘疾人服務(wù)、行業(yè)組織、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)組織、社區(qū)組織、養(yǎng)老服務(wù)等領(lǐng)域是組織發(fā)展較多的，環(huán)保、艾滋病防治等領(lǐng)域是倡導(dǎo)性較強(qiáng)的，在企業(yè)公益、基金會(huì)、公民教育、思想庫(kù)等領(lǐng)域，雖然組織發(fā)育有限，卻是新型和潛在影響力的；在國(guó)際上NGO占據(jù)重要地位的私立學(xué)校、非營(yíng)利醫(yī)院、代言組織等領(lǐng)域，中國(guó)的NGO還沒(méi)有真正發(fā)展起來(lái)。
　　在運(yùn)作機(jī)制上，兩類NCO存在來(lái)自于不同原因的能力欠缺。自上而下的NGO擁有法律地位優(yōu)勢(shì)和政策地位優(yōu)勢(shì)，但行政色彩明顯影響了其組織功能。比如其在治理機(jī)制上，決策權(quán)責(zé)不獨(dú)立，理事機(jī)構(gòu)龐大有數(shù)十甚至上百人，在正式理事會(huì)之外的政府決策或者政府領(lǐng)導(dǎo)人決策起到重要作用，主要人事按照編制和行政級(jí)別運(yùn)作，人事任免要通過(guò)黨政有關(guān)部門，對(duì)體制內(nèi)資金或非資金資源依賴等。這些形成自上而下NGO“服務(wù)政府”的組織定位，無(wú)法發(fā)揮NGO深入社會(huì)的特色；對(duì)于有些政府只給政策而不給資源的政府主辦NGO而言，同時(shí)還面臨向市場(chǎng)尋找資源的壓力，所以可能形成既對(duì)上服務(wù)又對(duì)下服務(wù)的雙重取向，是很多組織定位漂移、運(yùn)作無(wú)力的重要根源。對(duì)于自下而上的NGO而言，它們根植于社會(huì)，但是因?yàn)槌砷L(zhǎng)環(huán)境受制約較多，各種資源的個(gè)人依賴性強(qiáng)，從而領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人特征較為突出，一個(gè)有影響力的NGO與一個(gè)精英人物幾乎等同起來(lái)。在第一代領(lǐng)導(dǎo)人向第二代領(lǐng)導(dǎo)人轉(zhuǎn)接的過(guò)程中，組織的規(guī)劃化建設(shè)、治理結(jié)構(gòu)、專業(yè)化、持續(xù)化發(fā)展等一系列問(wèn)題暴露出來(lái)，引發(fā)了草根NGO的能力建設(shè)反思熱潮。在此背景下，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，NGO的能力支持組織需求增大，借鑒企業(yè)專業(yè)化管理、組織診斷成為很多NGO的意愿，自律聯(lián)盟等聯(lián)合行動(dòng)也不斷出現(xiàn)，促動(dòng)NGO的升級(jí)換代；同時(shí)，企業(yè)、企業(yè)家、專業(yè)人士參與的新型組織不斷出現(xiàn)，為自下而上NGO注入新的生命力。
　　對(duì)中國(guó)NGO和公民社會(huì)的發(fā)展現(xiàn)狀做一個(gè)基本判斷，可以認(rèn)為當(dāng)前NGO的發(fā)展，包括自下而上和自上而下兩條路徑的生長(zhǎng)，均具有蓬勃演進(jìn)的勢(shì)頭，政府的政策導(dǎo)向呈現(xiàn)選擇性控制和選擇性促進(jìn)并重的特點(diǎn)。未來(lái)NGO發(fā)展的動(dòng)力和挑戰(zhàn)均在增強(qiáng)，它可能會(huì)改變現(xiàn)有NGO的運(yùn)作模式和發(fā)展格局。
　　
　　(責(zé)任編輯：王　棟)

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