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        崔曉黎:農(nóng)村稅費改革八點建議

        發(fā)布時間:2020-05-21 來源: 短文摘抄 點擊:

          

          農(nóng)民減負、農(nóng)業(yè)增收、農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)政效率已經(jīng)成了“十五”期間經(jīng)濟發(fā)展中的大問題。這些問題更多地集中在中西部地區(qū),特別是糧食主產(chǎn)區(qū)。而農(nóng)村稅費征收事關(guān)農(nóng)民減負、農(nóng)業(yè)增收,更關(guān)系到農(nóng)村穩(wěn)定,以往從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)上征稅的老辦法引起農(nóng)村經(jīng)濟、社會的非良性循環(huán),已是一個人所共知的基本事實。因此目前我國農(nóng)村稅費改革的核心問題,不在稅費征收的多少和征收方式的簡化,而是必須建立一套全新的從流通環(huán)節(jié)征稅的新辦法。

          

          一、盡快、果斷、徹底地結(jié)束“稅畝”制度,全面建立農(nóng)產(chǎn)品流通的新的“稅市”制度。

          

          今后,凡是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)上,一律免稅。也就是說農(nóng)產(chǎn)品不上市就不征任何稅。這在事實上是把大部分稅收向流通、消費環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移。徹底改變并切斷基層政府直接“到農(nóng)民兜里掏錢”發(fā)工資這種極不規(guī)范、極易引發(fā)沖突的做法。這不僅會大大減輕基層政府的工作量和工作難度,而且會在很大程度上改善政府與農(nóng)民群眾的關(guān)系。這種以稅補農(nóng)的辦法要比提價補農(nóng)的辦法簡便易行得多,而且效果好,可操作性強。這樣實施下去,不管之后會發(fā)生多少新的問題,但解決矛盾的范圍被限定在市場和消費的界限內(nèi),免去了政府面對2億多農(nóng)戶談判的巨大工作量,大大降低了政府行政控制的成本。農(nóng)民受益,政府得到的益處更多。

          

          二、取消鄉(xiāng)級財政機構(gòu)設(shè)置,只在可以完全不依賴農(nóng)業(yè)生產(chǎn)稅收的鎮(zhèn)(如果其稅收能夠基本自理),設(shè)立獨立的財政機構(gòu)。

          

          政府要從政策法規(guī)上明確與農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)濟利益關(guān)系。其原則是,基本上不介入、不干預(yù)、不打亂農(nóng)村社區(qū)邊界內(nèi)的利益格局,充分尊重農(nóng)民的社區(qū)經(jīng)濟文化和意識。與此相關(guān)的是,隨著鄉(xiāng)級政府工作量的大幅度下降和職能的重新定位,機構(gòu)和定編人員必須大幅裁減。

          

          三、新的農(nóng)產(chǎn)品“稅市”制度,把稅基從農(nóng)民轉(zhuǎn)向了消費者,這就需要盡快設(shè)計一套完整的不同檔次農(nóng)產(chǎn)品消費的累進稅征繳制度。

          

          把目前農(nóng)產(chǎn)品在各個環(huán)節(jié)上的征收稅種,比如營業(yè)稅、流轉(zhuǎn)稅、所得稅、增值稅、消費稅等等,重新進行設(shè)計。以糧食為例,意向性的參考意見是,在批發(fā)和零售環(huán)節(jié)要低稅;
        在中低檔次的餐飲業(yè)、飯店業(yè)、飼料業(yè)和食品業(yè),可按高中低分三檔;
        對星級以上的高檔餐飲業(yè)、賓館飯店業(yè)、食品加工與銷售業(yè),可參照星級分為5個檔次高額累進征稅。初步測算,按目前的糧價水平,在消費者完全可承受的范圍內(nèi),僅糧食一項就可在流通、加工和消費環(huán)節(jié)拿到300億元以上的稅收。對農(nóng)產(chǎn)品的出口,應(yīng)充分利用WTO允許我國可動用的農(nóng)業(yè)支持總量,向外向型農(nóng)業(yè)傾斜,實行全額退稅措施。

          

          四、建立農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易與消費稅收的轉(zhuǎn)移支付制度。

          

          由于市場流通和行政區(qū)劃之間是不一致的,因此“稅市”制度所得不一定就會全額回到農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)區(qū)。盡管產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民因免稅負是受益的,地方政府在經(jīng)濟總量的擴張和消費中增加稅收,但這仍然需要中央政府建立稅收轉(zhuǎn)移支付的可行辦法。建議是否可以考慮:對國家定點的大型農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場,對高檔的餐飲業(yè)、賓館飯店業(yè),由國稅部門單獨列收或劃出一定比例,列為農(nóng)產(chǎn)品流通和消費稅,這部分稅收中央財政規(guī)定全額轉(zhuǎn)移支付。對煙酒行業(yè)的稅收應(yīng)當劃出一定的比例納入中央轉(zhuǎn)移支付的范圍。轉(zhuǎn)移支付的辦法:東部地區(qū)由省級財政自定方案解決;
        中西部地區(qū)省會大城市、地級市城區(qū)、縣級市鎮(zhèn)區(qū),均不納入中央轉(zhuǎn)移支付的范圍;
        中央轉(zhuǎn)移支付的對象,只針對中西部地區(qū)的縣級財政。但如何平衡各縣的財政,由省市兩級政府協(xié)調(diào)。

          

          五、中西部地區(qū)的普教經(jīng)費,民兵訓練國防教育經(jīng)費,應(yīng)當列入財政轉(zhuǎn)移支付的范圍。這樣,村一級的公益、村務(wù)經(jīng)費來源就大大寬松了。

          

          一般來說,村一級內(nèi)部的經(jīng)常費用開支不宜列入稅收開支,特別是工資性的開支就更不宜列入。因為這不利于行使村民自治的權(quán)利,不符合中國農(nóng)村社區(qū)文化和農(nóng)民對社區(qū)經(jīng)濟利益邊界認同的基本國情,而且容易引發(fā)各種對村民的侵權(quán)行為。同時這一收一發(fā)在財務(wù)和利益關(guān)系的平衡上恰恰是給政府帶來許多不必要的麻煩,帶來許多不必要的工作量。也就是說,稅費必須要分開而不是合一,分開的實質(zhì)是對利益邊界的明晰劃分,“井水不犯河水”。凡是政府委托給村委會辦的公務(wù),一般應(yīng)一事一辦,由政府支付勞務(wù)費用。

          

          六、村級費用問題。行政村中的公益金、公積金、五保戶補助及村務(wù)費用,在轉(zhuǎn)移支付以后,已經(jīng)留讓出較大的收支空間。

          

          如何解決村務(wù)的費用問題,則應(yīng)由村民委員會自行討論研究解決,政府可以提出參考性的建議。只要村務(wù)確實是由村民代表大會大家共同議定的,政府就不必再去定什么條條框框。村黨支部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府應(yīng)緊緊抓住、抓好村民自治這件事,從具體的村務(wù)退出,監(jiān)督村委會的選舉程序,在政治上保證村民自治的合法權(quán)益。

          

          七、建議全面清理中央對地方的各項財政支出,包括中央支農(nóng)的各項投資,重新界定各級財政的支出原則和審批權(quán)限。

          

          據(jù)統(tǒng)計,自1997年以來,國家財政每年用于支農(nóng)的資金都超過1000億元,但科目十分龐雜,審批程序也很復(fù)雜。地方政府把在北京跑項目看成了一項重要的日常工作。從理論意義上說,層次跨度越多,項目分類越雜越細,信息越難以對稱,資金的使用效率越差。以中央財政為例,對地方的支出應(yīng)當集中在幾個大的科目上,如普教費用,跨省域的大型基礎(chǔ)設(shè)施,帶有政治意義上的專項投資,甚至公務(wù)員工薪等,但對地方發(fā)展上的各類具體項目投入,比如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的專項資金,地方性經(jīng)濟發(fā)展項目的立項、投入,原則上中央財政不宜介入。中央財政的收支原則應(yīng)是“拿大頭補大頭”,這樣可以使信息識別的成本降低,準確度高,其他各級財政可以此類推。這樣一個原則的設(shè)定,可以使稅費改革的可操作性更強。

          

          八、建立起國家對牧區(qū)休牧期的調(diào)控制度。

          

          就我國的具體國情來看,對糧食供求波動的調(diào)控和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,發(fā)達國家的休耕和高價補貼政策不宜采用,原因是面對小農(nóng)經(jīng)營操作成本太高,不好界定。一個可以考慮的辦法是,建立起國家對牧區(qū)休牧期的調(diào)控制度。當糧食過剩時,可延長休牧期,加大農(nóng)區(qū)牧草的播種面積,向牧區(qū)提供商品草,商品糧。反之,則適度縮短休牧期,擴大糧田播種面積。國家的補貼在這一過程當中進行調(diào)控。這一辦法的好處,在于綜合調(diào)控農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、生態(tài),政策性補貼轉(zhuǎn)化成生態(tài)投資,兩者互調(diào),便于操作,一舉多得。

          

          作者:崔曉黎 國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部

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