官制以外的地方治理

　　歷史研究表明，傳統(tǒng)中國(guó)的治理結(jié)構(gòu)有兩個(gè)不同的部分，它的上層是中央政府，并設(shè)置了一個(gè)自上而下的官制系統(tǒng)；
它的底層是地方性的管制單位，由族長(zhǎng)、鄉(xiāng)紳或地方名流掌握（王先明，1997：頁(yè)21）[1]。這種治理結(jié)構(gòu)的基本特點(diǎn)，是兩種情況的結(jié)合：文化、意識(shí)形態(tài)的統(tǒng)一與管轄區(qū)域?qū)嶋H治理權(quán)的“分離”。在基層社會(huì)，地方權(quán)威控制著地方區(qū)域的內(nèi)部事務(wù)，他們并不經(jīng)由官方授權(quán)，也不具有官方身份，而且很少與中央權(quán)威發(fā)生關(guān)系，這事實(shí)上限制了中央權(quán)威進(jìn)入基層治理。表面上看上去，中央下達(dá)政令，有一個(gè)自上而下的正規(guī)渠道貫徹著帝國(guó)的整體秩序，但在實(shí)際運(yùn)作中，經(jīng)過(guò)各級(jí)人員的變通（intermediaries）處理，帝國(guó)秩序并不能真正觸及地方管轄的事務(wù)，雙方都默認(rèn)并謹(jǐn)慎對(duì)待管制領(lǐng)域的邊界，除非在基層無(wú)法處理的事務(wù)才上達(dá)官方。在這種情況下，地方權(quán)威的“自主”管轄權(quán)沒(méi)有受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)，它們各成一體，雖然，正式官制制度并沒(méi)有承認(rèn)這種分治局面，但事實(shí)是，分治的跡象“隨處可見(jiàn)”（費(fèi)孝通，1953，頁(yè)83－84）[2]。

　　倘若我們接受Shue的說(shuō)法，稱費(fèi)孝通描述的地方控制領(lǐng)域?yàn)榈胤襟w（locality），我們可以大致推論說(shuō)，傳統(tǒng)中國(guó)事實(shí)上有著兩種互不干擾的秩序中心。一個(gè)是官制領(lǐng)域，以國(guó)家為權(quán)威中心，對(duì)于具體社會(huì)而言，它的整合意義多是文化象征性的；
而另一個(gè)則更具有實(shí)質(zhì)性，因?yàn)樗�承�?dān)著實(shí)際的管轄權(quán)力，這就是地方體中的權(quán)威。經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐，這兩種秩序在各自的領(lǐng)域中形成了各自的權(quán)威中心，并學(xué)會(huì)了在互相的禮節(jié)性交往之外，小心避免觸及他人領(lǐng)地，這在兩種秩序中間形成了安全的隔層（gap）。因此，建立于多種局部地方體上的國(guó)家政治制度，為廣泛的社會(huì)整合提供的基礎(chǔ)主要是文化意義上的，而結(jié)構(gòu)意義上的政治整合則事實(shí)上在地方體的層次上完成，并且由地方權(quán)威充任。于是人們可以見(jiàn)到，只要取得了地方的象征性承認(rèn)，國(guó)家從未謀求對(duì)地方體真正的、具有挑戰(zhàn)意味的管轄權(quán)（Shue,1988）[3]，甚至在治理的規(guī)則方面，國(guó)家也未能實(shí)際推行統(tǒng)一的管制原則，而任由地方根據(jù)慣例掌斷。在國(guó)家抽象原則下的“因地制宜”，一向是正當(dāng)合法的，國(guó)家總是通過(guò)地方權(quán)威、而不是企圖取代他們治理地方社會(huì)。在地方范圍里，尤其在它的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)層，地方權(quán)威替代了國(guó)家所不能完成的局部整合作用。

　　地方整合之所以能夠達(dá)成，在于地方權(quán)威的權(quán)力來(lái)源與地方體的密切關(guān)聯(lián)。地方權(quán)威的權(quán)力地位與三個(gè)因素直接有關(guān)：財(cái)富、學(xué)位及其在地方體中的公共身份。其中“學(xué)位”是科舉進(jìn)考后確認(rèn)的功名，它可以增加學(xué)位者的社會(huì)聲望，因而算是帝國(guó)整體制度的承認(rèn)以外，其它兩項(xiàng)因素都只與地方社會(huì)有關(guān)。其中，“財(cái)富”具有家庭或私人財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)，它雖為地方權(quán)威獲得社會(huì)地位提供了令人仰慕的經(jīng)濟(jì)條件，但并未對(duì)其權(quán)威地位構(gòu)成最主要的決定作用。一些學(xué)者認(rèn)為，更為主要的因素是學(xué)位：“在明清兩代的大部分時(shí)期中，中國(guó)縉紳地位的由來(lái)只有部分是財(cái)富，而極大部分是（科舉所得的）學(xué)位”（何炳棣，轉(zhuǎn)引自王先明1997：頁(yè)47）。但這似乎說(shuō)的是一般紳士，而地方權(quán)威是紳士涉入“地方公事”活動(dòng)的結(jié)果。有相當(dāng)部分紳士，雖然具有學(xué)位和財(cái)富，但并不能成為權(quán)威，因?yàn)樗麄兊幕顒?dòng)局限在私人領(lǐng)域，沒(méi)有在地方體中獲得公共身份的地位。在這方面，華南人類(lèi)學(xué)者的研究提供了頗為細(xì)致的觀察：

　　“歷史上的珠江三角洲，宗族文化非常發(fā)達(dá)，單姓村普遍，地方領(lǐng)袖通常由族人產(chǎn)生，再獲政府認(rèn)同。他們多是祭祀、教育、水利和商會(huì)的主持人，他們管理的事情很多，行使的權(quán)力相當(dāng)廣泛，涉及立法（族規(guī)制定）、司法（極端者族中由殺人權(quán)）和執(zhí)法權(quán)，更不用說(shuō)祭祖拜神、組織生產(chǎn)、教育社化（如祠堂私塾）、調(diào)解糾紛、賑災(zāi)救濟(jì)、應(yīng)付官府等事務(wù)。由是之故，對(duì)地方領(lǐng)袖的要求非常之高。首先是智力要高（恐怕“學(xué)位”乃是證明-張靜注），其次要懂道理，熟悉當(dāng)?shù)厣鐣?huì)規(guī)范，再次是他愿意為社會(huì)服務(wù)�！�…他要清楚地表示自己愿意辦公事，并表現(xiàn)出辦公事的能力。這個(gè)人還要能代表該村出面，外村人有事找誰(shuí)？被找的人就是村長(zhǎng)。這個(gè)位置自然而然產(chǎn)生，也沒(méi)有任命，但大家都知道，因?yàn)楸娙硕紒?lái)找他斷事，在進(jìn)行一些禮儀活動(dòng)時(shí)推他出來(lái)，他便開(kāi)始成為基層社會(huì)的領(lǐng)袖之一�！�…憑借經(jīng)濟(jì)實(shí)力創(chuàng)建祠堂，也可以通過(guò)籠絡(luò)人心，順理成章地成為族中、或其某一分支的基層領(lǐng)袖”（李秀國(guó)，單世聯(lián)，1999）。[4]

　　公共身份的獲得需要介入地方公事，這突出地顯示在地方權(quán)威的社會(huì)責(zé)任方面。根據(jù)歷史學(xué)者的觀察，這些責(zé)任主要有三項(xiàng)：第一，地方學(xué)務(wù)－興辦學(xué)務(wù)，設(shè)館授徒，修建社學(xué)，義學(xué)，維修官學(xué)校舍，貢院，修撰地方志等，乃紳士義不容辭的職責(zé)；
第二，地方公產(chǎn)－屬于地方公共財(cái)產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)事業(yè)，如育嬰堂，恤扶局，粥廠，義倉(cāng)、社倉(cāng)等皆由紳士管理、組織積儲(chǔ)和捐輸，其中“社倉(cāng)”作為地方公共經(jīng)濟(jì)利益的保障，紳士對(duì)其具有明白無(wú)誤的管理特權(quán)；
第三，地方公務(wù)－水利、橋梁、津渡的工程建設(shè)主要由紳士處理（王先明，1997：頁(yè)52－55）。如果加上教化、治安（團(tuán)練）、斷案、調(diào)節(jié)、祭祖、禮儀、書(shū)寫(xiě)記帳、福利等諸事，直接面民治事者非地方紳士莫屬。而其鄉(xiāng)里之“望”，即公共威望與身份，便從這些活動(dòng)中產(chǎn)生。

　　重要的是，“公共身份”說(shuō)明了地方權(quán)威和地方體的公共利益相關(guān)，這要求權(quán)威具有將私益事（擴(kuò)充財(cái)產(chǎn)）和公益事（地方社會(huì)的發(fā)展、安全及秩序）一致化的能力。只有將二者聯(lián)系起來(lái)，地方權(quán)威的聲望和地位才算真正確立，而僅僅經(jīng)營(yíng)私產(chǎn)──或許這有助于集聚家財(cái)──并不能使他們得到公共地位。作為地方體中具有公共身份者，他們需要投入地方體的公共事務(wù)，得到社會(huì)對(duì)其能力和地位的確認(rèn)；
借助于紳士的文化能力，他們也充當(dāng)著地方體和外界交流的媒介；
他們還成為祭祖活動(dòng)的組織者、成為處理地方糾紛的代理人、簽約中人和安全保護(hù)人等等。這些活動(dòng)賦予了他們地方公共身份，公共身份又有效地保護(hù)了他們的經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)安全，可以說(shuō)，地方體的安定，來(lái)自于地方權(quán)威促進(jìn)其政治和經(jīng)濟(jì)利益互惠的行動(dòng)，即地方權(quán)威和地方社會(huì)利益一致化的行動(dòng)。

　　作為一份政治資源，“公共身份”意味著公共責(zé)任，它給予了鄉(xiāng)紳?rùn)?quán)威地位，地方管制秩序不能不極大地依賴他們對(duì)于地方體公共事務(wù)的責(zé)任。但是這些責(zé)任的限度十分明確，只限于地方區(qū)域。地方紳士的權(quán)力雖然得到官府的認(rèn)可，但都不是來(lái)自于官制系統(tǒng)的授予，相反，紳?rùn)?quán)總是設(shè)法避免與胥吏官權(quán)的瓜葛，官方亦反對(duì)紳士“干預(yù)（地方之外的）公事，把持官府”：

　　“生員不可干求官長(zhǎng)、結(jié)交勢(shì)要，希圖進(jìn)身”；
“凡有官司衙門(mén)，不可輕入”（《大清會(huì)典》）；
“于各鄉(xiāng)村廣設(shè)義倉(cāng)，并責(zé)公正紳耆妥為管理，不準(zhǔn)胥吏干預(yù)”（《清朝續(xù)文獻(xiàn)通考》）。[5]

　　公共身份的獲得及其制度支持

　　地方權(quán)威的公共身份雖不由官方獲得，但也不是天然繼承的，更不能由財(cái)產(chǎn)權(quán)得到授予，它需要通過(guò)個(gè)人在地方體中的實(shí)際行動(dòng)獲得。

“地主只管制佃農(nóng)和債戶是不夠的，他必須是一個(gè)有責(zé)任的kinsman和社會(huì)領(lǐng)袖（張靜加注）才能取得合法性。同樣，中國(guó)南方的家族亦不能自動(dòng)成為有威望的精英、或自然移交權(quán)力給他的下一代，他們必須經(jīng)過(guò)自己的努力，在整個(gè)家族中建立象征資本和公務(wù)形象，承擔(dān)照顧他人和其它社區(qū)事務(wù)的責(zé)任。只有能夠提供社區(qū)公益需要、能夠以多種方式提供人身保護(hù)的人，才能在眾多地主中取得與眾不同的精英地位”（P. Duara, 1990,頁(yè)265）。[6]

　　而精英地位的獲得，需要一系列制度、文化傳統(tǒng)的支持。比如，權(quán)威的社會(huì)責(zé)任以一種居高臨下的、家長(zhǎng)式的、道德化的力量輻射到每一個(gè)農(nóng)戶，他們必須關(guān)心生產(chǎn)和福利及其有關(guān)的一切事務(wù)。在歉收之年，與一般地主不同，他們往往減免租賦，或出面安慰佃農(nóng)，總之，對(duì)社會(huì)提供各種“關(guān)照”和“保護(hù)”顯然是地方權(quán)威的義務(wù)。雖然下述這些說(shuō)法有“美化”紳士之嫌，但還是可以看出，傳統(tǒng)對(duì)一個(gè)普通紳士和公共身份者不同的道德要求：

　　“收租之日，則加以寬恤……，至于兇災(zāi)、爭(zhēng)訟、疾病、死喪及芄獨(dú)貧厄，總宜教其不知而恤其不及，須令情誼相關(guān)，如一家之人可也”；
“及佃戶受田之日，至其室家，熟其鄰里，察其勤惰，計(jì)其丁口，慎擇其勤而良者，人眾而心一者化之”（ 《補(bǔ)農(nóng)書(shū)校釋》，1983）。[7]

　　尤其重要的是，這些看上去非常依賴“個(gè)人”品性的行為，在中國(guó)歷史上的某些地區(qū)達(dá)到了相當(dāng)?shù)闹贫然�水平。這些制度包括，土地主要由全家（族）所有，而不是嚴(yán)格地歸個(gè)人所有，以保證鄉(xiāng)村公共事務(wù)的必要開(kāi)支不必因“私人”財(cái)產(chǎn)受到限制。一些研究發(fā)現(xiàn)，在中國(guó)南方的某些省份，私人地主的政治和經(jīng)濟(jì)勢(shì)力遠(yuǎn)不及“集團(tuán)地主”──即集體、集團(tuán)性地占有土地者，它指土地實(shí)際上或名義上為一戶以上的村戶所有，除了租給佃戶之外，它收益中的一部分，需要直接或間接地用于地方公共目的。集團(tuán)地主控制的生產(chǎn)資料，其收益的固定部分總是被規(guī)定為在某一個(gè)范圍內(nèi)公共分享，例如“學(xué)田”、“廟田”、一些社會(huì)團(tuán)體或商會(huì)擁有的“會(huì)田”，以及尚未被宗族中的各戶瓜分的“族田”等（陳翰笙，1984[1936]）。[8]這些田租收入常常規(guī)定擁有特別的公益用途，它們?cè)趨f(xié)調(diào)鄉(xiāng)村“公共”與“私人”的利益關(guān)系方面起到重要的作用：

　　“公田的租金收入用于支付社區(qū)儀式、津貼貧困學(xué)生、公立教育開(kāi)支、生活津貼、考試路費(fèi)、學(xué)者津貼、殘老補(bǔ)助、災(zāi)害救濟(jì)，甚至幫助族人支出婚喪費(fèi)用”（《梅縣縣志》）[9]。

　　為了保證集體地占用這種積累，還有一系列相關(guān)的制度發(fā)展出來(lái)。比如，未經(jīng)同意，私自出賣(mài)、瓜分族田或家庭財(cái)產(chǎn)會(huì)嚴(yán)重地觸犯族規(guī)（陳翰笙，同上，頁(yè)30 ）；
未征求宗族意見(jiàn)而出售土地會(huì)被宣布無(wú)效（滿鐵調(diào)查，見(jiàn)杜贊奇，1988；
頁(yè)88）[10]；
另外，家產(chǎn)被規(guī)定為所有家屬的“共財(cái)”或“公同共有”的財(cái)產(chǎn)，即堅(jiān)持“同居共財(cái)”的原則（戴炎輝，1979）[11]；
人們更為熟悉的，是在家財(cái)轉(zhuǎn)讓方面優(yōu)先親鄰的規(guī)定，即“親鄰先買(mǎi)權(quán)”：“若賣(mài)業(yè)不先向親鄰盡讓?zhuān)瑥叫匈u(mài)于它姓，則親族即可出而爭(zhēng)告”（《大全》[四]：10）[12]等等。這些規(guī)定的用意顯然在于，保證財(cái)產(chǎn)的家族－共同體－集體擁有及分享，以避免因私人土地交易，使鄉(xiāng)村社會(huì)的整體失去生存資源。這些制度看起來(lái)不那幺符合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)原則，但如果改變了分析角度，從鄉(xiāng)村政治（整合）原則去觀察，就可以發(fā)現(xiàn)其不同的存在理由。

　　趙曉力曾在一篇相關(guān)的研究中推測(cè)，親鄰先買(mǎi)權(quán)反映了鄉(xiāng)村“道德”經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)及長(zhǎng)期“互惠”的俗約，一些西方學(xué)者也多用儒家文化及教養(yǎng)說(shuō)明紳士的統(tǒng)治，而我寧愿認(rèn)為，這些安排具有重要的地方政治意義。它的基本目的，在于穩(wěn)定地方體內(nèi)公共責(zé)任得以實(shí)現(xiàn)的財(cái)政來(lái)源，以利于團(tuán)體生存和安全，鞏固地方內(nèi)聚及相應(yīng)的秩序。自然，它也是地方權(quán)威得以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。這種安排對(duì)于地方利益的結(jié)構(gòu)關(guān)系起著平衡作用，它確保了地方體內(nèi)的財(cái)產(chǎn)安全、生活安定和政治穩(wěn)定。正是在這個(gè)意義上，我支持孔飛力的觀點(diǎn)：（在中國(guó)）保護(hù)財(cái)產(chǎn)的作用應(yīng)該放在關(guān)心共同利益這一背景中來(lái)考察，財(cái)富的運(yùn)用不僅僅是為了保護(hù)財(cái)富本身，而且是為了保護(hù)村社。一個(gè)人作為財(cái)產(chǎn)擁有者的作用，只有在他發(fā)揮了本族和村社成員的作用時(shí)，才會(huì)有意義和被認(rèn)可（P. Kuhn, 1990[1980]，頁(yè)223－224；
張靜加注）[13]。

　　權(quán)力基礎(chǔ)：地方共同利益的建構(gòu)

　　根據(jù)上述分析，我們有理由推定，傳統(tǒng)中國(guó)地方權(quán)威的合法性并不來(lái)自于官府授任，也不能自動(dòng)地從對(duì)私有財(cái)富的控制中得到，更無(wú)法僅憑借學(xué)位的容光獲得，這個(gè)權(quán)威必須有能力使一個(gè)地方性的利益共同體形成──它內(nèi)部的各方利益必須被相關(guān)化，即分散的利益被政治地、或經(jīng)濟(jì)地組織化為一體，必須有一系列規(guī)則保持共同體的內(nèi)聚，避免它的分散──只有在這種時(shí)候，地方權(quán)威才可以在強(qiáng)制之外獲得社會(huì)服從的力量。正是這個(gè)原因，地方權(quán)威的建構(gòu)需要與地方體內(nèi)部利益關(guān)聯(lián)的建構(gòu)融為一體，同樣，精英公共身份的確立，也需要依賴于其建構(gòu)地方共同利益的貢獻(xiàn)。正是在這個(gè)意義上，我們才能理解，為何不是所有的有財(cái)產(chǎn)者或有學(xué)問(wèn)者都能成為地方權(quán)威。

對(duì)于地方權(quán)威而言，這是一個(gè)政治和經(jīng)濟(jì)的互補(bǔ)性安排。財(cái)產(chǎn)處置的某種“集體”產(chǎn)權(quán)制限制了自由買(mǎi)賣(mài)，強(qiáng)制性地把私人事務(wù)和公共利益聯(lián)系到一起，這不僅有效地阻止了資源外流，使得由土地獲得的收益很難通過(guò)私人的生活遷移而帶走，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　它還通過(guò)控制資源收益的分享，保證了地方共同利益的存在。共同利益的建立和保持作為政治資源給予了社會(huì)精英所需的社會(huì)地位和管制權(quán)力，它與保護(hù)紳士的經(jīng)濟(jì)利益并不矛盾，因?yàn)闄?quán)利聲稱和責(zé)任分擔(dān)總是緊密相連，如果它們分離了，政治沖突導(dǎo)致的力量變化能夠改變財(cái)產(chǎn)控制的秩序，對(duì)它的責(zé)任、收益、及豁免等等權(quán)利配置，也會(huì)跟著的變化（William H. Riker and Itai Sened, 1996，頁(yè)286）[14]。為了保護(hù)這種秩序，長(zhǎng)期的傳統(tǒng)社會(huì)實(shí)踐，造就了經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)和政治內(nèi)聚、財(cái)富獲益和公共責(zé)任在地方結(jié)為一體的形式。這一點(diǎn)，構(gòu)成了地方體高度整合的基礎(chǔ)。

　　因此，一些傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)制度的政治功能，在于協(xié)調(diào)地方社會(huì)的“公”域和“私”域的關(guān)系，借以維系地方權(quán)威關(guān)系和財(cái)產(chǎn)安全。這些制度明確并鞏固了個(gè)體對(duì)于社區(qū)內(nèi)他者的信用，即責(zé)任和義務(wù)，它作為一種公共產(chǎn)品維系了社區(qū)的秩序。這些東西，在現(xiàn)代社會(huì)本應(yīng)由政府提供，但在傳統(tǒng)社會(huì)可能由任何集團(tuán)或組織提供。在居住穩(wěn)定、交易范圍有限的條件下，村、族等自然單位總是試圖建立共同利益，并要求個(gè)人犧牲自己的利益服從這些共同利益，如果這些個(gè)人確需依賴共同體的長(zhǎng)期保護(hù)且沒(méi)有其它選擇，他就不得不尊從這些強(qiáng)制性的共同利益，地方體也因此免受沖突的損害。

綜上所述，在傳統(tǒng)中國(guó)，地方權(quán)威地位獲得的重要來(lái)源之一，是它對(duì)地方體內(nèi)部利益整體關(guān)系的主動(dòng)建構(gòu)，它并非由帝國(guó)（國(guó)家）授權(quán)來(lái)確立或顛覆，國(guó)家官位雖然有利于榮耀地方權(quán)威的政治地位，但那主要是一種保護(hù)（而不是建立）的作用。對(duì)于社會(huì)而言，其根部的基礎(chǔ)，仍須源于共同利益的建構(gòu)，以保證自然單位、族群、血緣和地緣村落內(nèi)部的整合。在此意義上，我們就可以理解，在三十年代的鄉(xiāng)村改革中，為什幺新任的官職──村長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)及其下屬，絕大多數(shù)是由那些大家族的當(dāng)權(quán)者推薦，在宗族中有地位的人也往往自己兼任官方確認(rèn)的鄉(xiāng)長(zhǎng)和村長(zhǎng)（陳翰笙，1984[1936]，頁(yè)44）。這種現(xiàn)象反映了授權(quán)來(lái)源方面的一個(gè)重要事實(shí)：不是帝國(guó)授予地方權(quán)威以公共身份（這種授予即使存在，也不能有效解決地方共同利益的建構(gòu)問(wèn)題），而是那些原本位居地方整合中心的人物，取得了帝國(guó)行政權(quán)力的認(rèn)可，即他們真正的權(quán)力來(lái)源不在外部世界，而在地方體內(nèi)部的利益關(guān)系本身。用授權(quán)他人取而代之的方法，并不能改變業(yè)已建立的地方利益結(jié)構(gòu)，來(lái)自下部的合法化才是地方權(quán)威真實(shí)的權(quán)力基礎(chǔ)所在，換句話說(shuō)，只有地方體內(nèi)部的整合遇到危機(jī)，才可能真正危及地方權(quán)威的權(quán)力。國(guó)家的認(rèn)可可以用于防備或增加榮耀，但在通常情況下，地方權(quán)威沒(méi)有理由求助國(guó)家，除了經(jīng)科舉確定的學(xué)位資格之外，地方權(quán)威需要依賴的支持系統(tǒng)，它的經(jīng)濟(jì)財(cái)富和政治權(quán)力都主要來(lái)自于本地社會(huì)。

　　地方權(quán)威進(jìn)入官制授權(quán)系統(tǒng)

　　地方體內(nèi)部的共同利益關(guān)聯(lián)，需以傳統(tǒng)中國(guó)的兩個(gè)治理系統(tǒng)──地方權(quán)威（鄉(xiāng)紳，其管轄權(quán)在鄉(xiāng)村以下單位）和官府權(quán)威（衙門(mén)，主要在縣以上區(qū)域活動(dòng)）（Kathryn Bernhardt，1992）[15]的分離為條件。在通常的情況下，這兩個(gè)系統(tǒng)互有關(guān)聯(lián)、但基本各司其職，并沒(méi)有管轄權(quán)意義上的相互糾纏。士紳雖可以借助官方的權(quán)威光宗耀祖，但這主要是一種榮耀（Honor），他們本身并不能因此而增加權(quán)力，也不具備官授的行事權(quán)力；
而官府權(quán)威則生活在縣市以上，依賴基層的供賦。他們關(guān)注基層秩序并不是為著管理，而是為著自己生活的安然，只要這份安然沒(méi)有受到打擾，鄉(xiāng)村的治理就完全不在他們的視野中，也沒(méi)有進(jìn)入他們的管制范圍。鄉(xiāng)紳地主給予官方的，主要是尊敬而不是實(shí)際的管轄權(quán)力，相反，他們雙方都企圖阻擋對(duì)方管轄權(quán)的擴(kuò)張。傳統(tǒng)稱呼上對(duì)“皇權(quán)”與“紳?rùn)?quán)”的區(qū)分也反映了這一現(xiàn)實(shí)。

然而這個(gè)條件在近代發(fā)生了引人注目的變化。其變化的方向是，兩個(gè)分立的權(quán)威系統(tǒng)逐漸靠近，身份上趨于相交混合。在商業(yè)化、城市化、科舉制度改革和戰(zhàn)亂等因素的影響下，一方面，通過(guò)獲取功名提高地位的活動(dòng)減淡，另一方面，農(nóng)業(yè)獲利的比值持續(xù)下降，風(fēng)險(xiǎn)增加，而其它的商業(yè)機(jī)會(huì)在城市出現(xiàn)。于是有大批鄉(xiāng)村士紳送子弟進(jìn)城，甚或自己也進(jìn)城尋找新的發(fā)展機(jī)會(huì)并逐漸定居城鎮(zhèn)；
同時(shí)，不斷出現(xiàn)的局部戰(zhàn)亂迫使國(guó)家增加農(nóng)業(yè)稅入，并因此引起對(duì)基層動(dòng)員及組織的重視；
由此種種變故，使得基層治理逐漸納入了政府的考慮范圍。進(jìn)入近代以來(lái)，國(guó)家試圖通過(guò)一系列機(jī)構(gòu)設(shè)置和委任，變地方權(quán)威為國(guó)家在基層的政權(quán)分支，使地方權(quán)威成為服務(wù)于國(guó)家目標(biāo)──征兵、收稅、進(jìn)賦──的組織機(jī)構(gòu)，并進(jìn)入國(guó)家官制的控制范圍。

本世紀(jì)上半葉的各種基層政制改革，均是在這個(gè)大背景下展開(kāi)的。甚至在說(shuō)法上頗為相悖的“地方自治”運(yùn)動(dòng)也是如此，它的真正目的并不在于分權(quán)而治，而是借機(jī)構(gòu)設(shè)置確定地方權(quán)威在官僚體系中位置。當(dāng)時(shí)輿論在地方“自治”的名目下，倡導(dǎo)推行政務(wù)分類(lèi)和區(qū)分，在縣以下建立“鄉(xiāng)官制”，“以本地士紳，襄辦本地之事”，給基層頭腦的“封官”建議風(fēng)起云涌。但“鄉(xiāng)官”的治事范圍雖在地方，而任務(wù)則與國(guó)官相當(dāng)：

　　“邑中有大政疑獄，則聚而訟之，興養(yǎng)之教，興利除弊，有益國(guó)濟(jì)民生之事，則分而任之”（《戊戌變法》）。[16]

　　鄉(xiāng)官任職也被建議遵循國(guó)家官吏的正規(guī)化方式，為期四年，并同樣由官府進(jìn)行工作考核：

　　“考之鄉(xiāng)評(píng)，踮其素行，試之政事，練其才能”，“官考其成，則不能上擾國(guó)法”（陳熾，同上）。

　　這些改革所代表的地方治理思想，與其說(shuō)是“推進(jìn)近代地方自治”（丁旭光，1993，頁(yè)12），不如說(shuō)是通過(guò)官方授權(quán)，力圖把地方權(quán)威的任務(wù)納入官方的目標(biāo)中。鄉(xiāng)官制被設(shè)計(jì)成縣以下的正式行政組織，要“優(yōu)給奉薪，寬置公所，授以實(shí)職”，以求“通上下雍蔽”（同上）。下面所列關(guān)于自治的理想顯示，這里名為“自治”，但其基本關(guān)懷，乃在于促成基層社會(huì)的治理與官府任務(wù)的切合上：

　　——自治的作用：“蓋所以補(bǔ)官制之不足，而與官制相輔而行”；

　　——地方自治可以：“分政府之勞，速改革之業(yè)，養(yǎng)人民之政治思想，練人民之政治能力，以為立憲之準(zhǔn)備”；

　　——自治體的地位：“由地方而言則為地方之行政機(jī)關(guān)，由國(guó)家而言，則為國(guó)家行政機(jī)關(guān)之一部分也”；

　　——何為自治：“直接行政曰官制，間接行政曰自治”，自治“蓋可為中國(guó)固有之事實(shí)”；
“中國(guó)地方自治之基礎(chǔ)極厚，而成效極少者，無(wú)機(jī)關(guān)故也”，是故，中國(guó)實(shí)際是“有自治之實(shí)而無(wú)自治之名”；

　　——自治的實(shí)踐：為“組織地方機(jī)關(guān)，就各地方固有之紳士，聯(lián)合成一自治體；
自治體分議決與執(zhí)行二機(jī)關(guān)，分任機(jī)關(guān)之事者，由紳士中互相投票公舉”。[17]

　　在這樣的目標(biāo)下，地方“自治”的意義，不是代替官制或推行另外的治理原則，而是補(bǔ)充官制所不及或忽略之處；
一切鞏固自治的改革建議，用意顯然不在倡導(dǎo)一種不同于官制的新原則，而在于解決官僚系統(tǒng)對(duì)地方控制的無(wú)能與無(wú)效�！皬念檱�(yán)武到馮桂芬，幾乎所有的自治建議，都將地方團(tuán)體的利益視為私利而主張嚴(yán)加控制，并要求將其轉(zhuǎn)向公共利益的方向”（P.Kuhn, 1975）[18]。如此以官制的同一性立場(chǎng)理解基層管制的性質(zhì)，“分治”就只能涉及分配的任務(wù)范圍，而不可能涉及意識(shí)形態(tài)或治理原則、乃至權(quán)利分化的內(nèi)容，相反，如何將地方權(quán)威納入官制的附屬系統(tǒng)，令其在后者的控制下為官制的需要服務(wù)，從而間接地通過(guò)他們治理鄉(xiāng)村社會(huì)，則是基層“自治”改良的真正主題。

　　民國(guó)18年公布《縣組織法》，民國(guó)20年公布《政府派遣地方自治指導(dǎo)員暫行辦法》，是中國(guó)第一套關(guān)于地方自治的基本法規(guī)。但研究者發(fā)現(xiàn)，《組織法》沒(méi)有一條涉及縣財(cái)政，財(cái)政仍由原來(lái)的田賦（或預(yù)借田賦）支持。民國(guó)29年的《新縣制》對(duì)自治權(quán)威加以承認(rèn)，涉及如下內(nèi)容：規(guī)定建立統(tǒng)一的治理體系，由縣政府集中編制；
縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)在規(guī)定中既是法人又是自治團(tuán)體；
人民不能任意進(jìn)入或退出，一切變更須合乎法律規(guī)定；
不執(zhí)行義務(wù)者可執(zhí)行強(qiáng)制征收；
地方政權(quán)與其所轄區(qū)域內(nèi)民眾的關(guān)系如同國(guó)家對(duì)國(guó)民的關(guān)系；
地方自治團(tuán)體與其所在地域的關(guān)系與國(guó)家對(duì)其領(lǐng)土的關(guān)系相同，即執(zhí)行國(guó)家賦予的統(tǒng)治權(quán)，并排除其它權(quán)力的行使；
行政權(quán)力如同法人權(quán)力，包括對(duì)財(cái)產(chǎn)所有、占有、處分的權(quán)利；
自治組織的人可以有變更，但法人關(guān)系繼續(xù)存在，非依法不能隨意解散。新縣制給予縣龐大機(jī)構(gòu)，而給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)小編制，并將后者列入縣財(cái)政預(yù)算，取消了它的獨(dú)立財(cái)政地位，其收入須經(jīng)縣政府核準(zhǔn)，等等。由此，國(guó)家基層政權(quán)機(jī)構(gòu)和自治機(jī)構(gòu)合為一體，國(guó)家事和自治事混雜不清，國(guó)家財(cái)政和自治財(cái)政也無(wú)法區(qū)分。民國(guó)31年，政府將省級(jí)財(cái)政納入中央總預(yù)算，縣鄉(xiāng)定為地方自治財(cái)政。鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)框架由此奠定（阮毅成，1978，頁(yè)10－13：）。[19]

　　地方體解體：地方權(quán)威和地方社會(huì)的分離

　　近代地方權(quán)威的“官僚化”進(jìn)程確實(shí)觸及了鄉(xiāng)村社會(huì)的“基礎(chǔ)框架”。它使地方權(quán)威的授權(quán)來(lái)源發(fā)生了平靜的、但卻是重要的變化，地方權(quán)威“公共身份”的授權(quán)來(lái)源轉(zhuǎn)移至官府系統(tǒng)，而其與地方社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)利益關(guān)聯(lián)的重要性逐漸下降。這無(wú)異于，將地方權(quán)威從地方體中剝離出來(lái)，將其整合到官方體系中去，而原來(lái)地方體中的權(quán)威和社會(huì)、由“共同利益”聯(lián)系起來(lái)的內(nèi)聚結(jié)構(gòu)被瓦解。其結(jié)果，是地方權(quán)威和地方社會(huì)的利益一致性逐漸弱化，地方體整合結(jié)構(gòu)逐漸解體，地方權(quán)威的合法性地位漸漸脫離了和地方社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的關(guān)聯(lián)。費(fèi)孝通先生稱此一過(guò)程為“地方社會(huì)的侵蝕”：這場(chǎng)目的在于擴(kuò)展國(guó)家控制權(quán)威的過(guò)程，不可避免地與原有的地方秩序產(chǎn)生矛盾，它破壞了原本完整的社區(qū)單位，結(jié)果是中央的政令容易下達(dá)了，卻堵住了自下而上的利益?zhèn)鬟f軌道，形成了基層“單軌政治”的局面（費(fèi)孝通，1994[1947]）[20]。

　　地方權(quán)威的“官僚化”（Zhang Zhongli,1991）[21] 深刻地影響了地方社會(huì)的利益關(guān)系結(jié)構(gòu)，進(jìn)而也深刻地影響了基于這一結(jié)構(gòu)建立的基層治理秩序。單軌政治改變了地方權(quán)威的依賴方向。原來(lái)，他需要依靠處理地方公共事務(wù)的能力、甚至將其私有財(cái)產(chǎn)捐獻(xiàn)服務(wù)公共事務(wù)的能力取得信賴，現(xiàn)在他需要顯示的是聯(lián)系官府的能力，以便取得信任和委任，這樣，地方精英和官僚系統(tǒng)的聯(lián)系加強(qiáng)了，但他們對(duì)于地方社會(huì)的依賴卻減弱了。這個(gè)變化緩慢地改變了地方權(quán)威的授權(quán)來(lái)源，將權(quán)威授權(quán)逐漸地改由官府方面，從而無(wú)需再經(jīng)如前所述的過(guò)程──傳統(tǒng)中這種公共身份必須經(jīng)過(guò)與轄區(qū)公共利益的共享、保護(hù)和互賴獲得。雖然這事實(shí)上是官府對(duì)已有影響力的地方權(quán)威實(shí)施合法化確認(rèn)（Kuhn，1990[1980]，頁(yè)231），但對(duì)他們的“承認(rèn)”由單方面的地方體改為和上級(jí)官僚機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)，使得地方權(quán)威的中介角色──傳達(dá)、保護(hù)共同體利益行動(dòng)隨之弱化；
原本由他們組成的對(duì)外“防線”更不必要了──進(jìn)入了國(guó)家體制，他們找到了更強(qiáng)大的靠山：“上級(jí)”。更重要的是，這個(gè)變化刺激了基層權(quán)威利益的集結(jié)和組織化，但弱化了他們對(duì)于地方民眾利益的責(zé)任，因?yàn)樗麄儾槐卦俳?jīng)過(guò)地方社會(huì)的承認(rèn)，就可能取得公共權(quán)威的地位，因?yàn)�，在官方授�?quán)的人和組織之外，社會(huì)不再有重要的公共活動(dòng)。

　　但是，從政治社會(huì)學(xué)的立場(chǎng)看，通過(guò)建制改造讓地方權(quán)威進(jìn)入國(guó)家政體，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“通上下雍蔽”──促進(jìn)官制和社會(huì)聯(lián)系的理想，而只是把社會(huì)中的一部分精英整合到官府系統(tǒng)中。這種整合沒(méi)有以新的政治單位（國(guó)家）為中心整合社會(huì)，相反，地方權(quán)威的“離去”使社會(huì)的組織化程度更低了。在基層的層次上，國(guó)家和社會(huì)權(quán)力并沒(méi)有明確的讓度或分離，沒(méi)有新的組織替代地方權(quán)威原來(lái)的整合位置，這表明，政權(quán)現(xiàn)代化目標(biāo)需要的結(jié)構(gòu)“集中”與整合，只停留在機(jī)構(gòu)建制和身份委任的表面，而未能達(dá)到管轄與治理的深度。傳統(tǒng)的地方體權(quán)威雖然“成為”國(guó)家設(shè)在基層的政權(quán)組織，但原來(lái)的治理原則和規(guī)則仍在延續(xù)，除了稅、租、賦的新收集任務(wù)，地方權(quán)威的管轄范圍和規(guī)則沒(méi)有根本的改變。也就是說(shuō)，代表國(guó)家權(quán)力的管轄權(quán)和規(guī)則沒(méi)有建立，也沒(méi)有通過(guò)機(jī)構(gòu)的設(shè)置貫徹下去，國(guó)家并沒(méi)有改造地方權(quán)威的管制原則、或取代它的管制權(quán)力，從而將地方社會(huì)拉入國(guó)家規(guī)則的治理范圍中。地方社會(huì)仍然沿用原有慣例，只要它不妨礙租稅的上達(dá)，傳統(tǒng)的、地方體內(nèi)的權(quán)威中心和治理原則并沒(méi)有受到新的權(quán)威中心──國(guó)家的挑戰(zhàn)。表面上看去，國(guó)家的管制、它通過(guò)租稅系統(tǒng)建立的統(tǒng)一建制似乎增強(qiáng)了，而事實(shí)上，相對(duì)于從前而言，國(guó)家在稅務(wù)征取方面更加依賴地方權(quán)威的幫助，所以它并沒(méi)有限制或擴(kuò)大地方權(quán)威管制權(quán)的意圖，只是希望它幫助完成國(guó)家的目標(biāo)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　因此，地方權(quán)威身份的官化過(guò)程，并沒(méi)有在社會(huì)和國(guó)家之間建立新的關(guān)系，或確立新的權(quán)力配置原則。

　　但是，具有了官方的身份，對(duì)于地方權(quán)威本身意義重大：它的地位隨之提高，它的權(quán)力隨之?dāng)U大，它可利用的資源隨之增加，但是它來(lái)源于社會(huì)共同體的合法性承認(rèn)部分卻越來(lái)越弱。毫無(wú)疑問(wèn)，這將導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)（政治）整合問(wèn)題。對(duì)于地方社會(huì)本身，這種發(fā)展帶來(lái)的改變亦相當(dāng)重要：它改變了基層權(quán)威的利益依賴和服務(wù)對(duì)象，他們的行動(dòng)動(dòng)機(jī)與方向，都隨著利益關(guān)系的變化出現(xiàn)了變化。由于沒(méi)有權(quán)利關(guān)系的重新構(gòu)造，地方權(quán)威面臨的約束環(huán)境也變化了，這更加不利于他們的公共角色和私利角色的分化性發(fā)展，沒(méi)有給它的舊身份和新的“官僚”身份以現(xiàn)代公共政權(quán)的角色訓(xùn)練，尤其是沒(méi)有給它管理公共財(cái)務(wù)的專(zhuān)門(mén)化訓(xùn)練。在原來(lái)的地方體中，土地的私有制度或家族所有制度，在某種程度上，默許了這種公私的混合現(xiàn)象，因?yàn)橄喈?dāng)多的公共事務(wù)需要由私人或家族的田地提供經(jīng)濟(jì)給養(yǎng)。而地方權(quán)威與官府之間新的服務(wù)和授權(quán)關(guān)系的建立，未能促使私務(wù)和公務(wù)的斷然分離，而是促使權(quán)威自己的（private）目標(biāo)和國(guó)家的、公共的（other’s or public’s）目標(biāo)成為更加難以區(qū)分的混合目標(biāo)。相伴隨的，是“公共”規(guī)則和自定規(guī)則的混合，“公共”財(cái)政和自我財(cái)政的混合，“公益”原則和私益原則的混合，公共程序和自定程序的混合等等。這給了地方權(quán)威充分的機(jī)會(huì)和更大的行動(dòng)空間，乃至在未來(lái)的發(fā)展中，逐漸構(gòu)成了一種新管轄體制的社會(huì)基礎(chǔ)：利用官方名分合法化其獨(dú)有規(guī)則、而不是把他們分開(kāi)，成為基層治理的普遍特征；
原先以集聚財(cái)富為本的自治之道合理地進(jìn)入官制之道，官事和私事的互利與互用被制度化。

　　可以說(shuō)，近代歷史上的“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”沒(méi)有正面危及地方體及其權(quán)力中心的存在，而是改變了卷入地方事務(wù)的原精英的身份，使其成為為官制服務(wù)、并被官制支持的基層組織。但在根本上，它的活動(dòng)空間被擴(kuò)大了，它的新位置使其能夠更加方便地利用官方的身份與合法性支持，繼續(xù)自己的治理原則，并將公務(wù)和私務(wù)進(jìn)一步混合。這大大改變了基層權(quán)威原本向下的權(quán)力基礎(chǔ)：他們的支持系統(tǒng)轉(zhuǎn)向上級(jí)，而與地方社會(huì)的政治利益聯(lián)系迅速弱化。原來(lái)存在于官制和地方體之間的隔離（gap）沒(méi)有消失，只是移動(dòng)了位置──此時(shí)它下移到了地方權(quán)威與地方社會(huì)之間。而整個(gè)官制系統(tǒng)與社會(huì)的關(guān)聯(lián)沒(méi)有任何的改善，沒(méi)有使社會(huì)利益得到再組織化，也沒(méi)有使民眾與官府政治中心的現(xiàn)代制度化聯(lián)系建立起來(lái)。

　　利益分離結(jié)構(gòu)的延續(xù)

　　本世紀(jì)中葉，隨著新國(guó)家政權(quán)的建立，新一輪的基層政權(quán)重建計(jì)劃又獲展開(kāi)。由于之前近半個(gè)世紀(jì)的結(jié)構(gòu)集中化發(fā)展，侵蝕了地方社會(huì)的原有組織關(guān)系，農(nóng)民進(jìn)一步分散，統(tǒng)治秩序更加弱化[22]，因而新政權(quán)的再造以組織農(nóng)民（make the villagers to be united）、建立它同新權(quán)威的關(guān)系開(kāi)始。這確實(shí)是一個(gè)重要的突破口，它給新政權(quán)帶來(lái)了重新組織社會(huì)利益──特別是組織農(nóng)民利益的新形象，在理論上，這種發(fā)展確可能帶來(lái)重塑整合中心、徹底“發(fā)動(dòng)群眾”，對(duì)中國(guó)社會(huì)實(shí)行“根本改造”的結(jié)果。例如，40年代在陜甘寧邊區(qū)推行男女平等，婚姻自由，字據(jù)契約、破除舊的觀念習(xí)俗、人民群眾自己調(diào)解糾紛（強(qiáng)世功，1998）[23]；
從四十年代到五十年代的解放區(qū)土地改革運(yùn)動(dòng)；
1957年對(duì)于“民主辦社”的大力提倡（譚震林，1957）[24]；
1961年對(duì)人民公社權(quán)力機(jī)關(guān)（是社員大會(huì)或社員代表大會(huì)最后決定，公社內(nèi)部的干部要由上述兩會(huì)選舉和罷免，田家英，1961）[25]的性質(zhì)說(shuō)明等等。這些活動(dòng)，似在民間，尤其是在個(gè)體農(nóng)民中間重新進(jìn)行權(quán)力分布，以增加他們對(duì)于個(gè)人生活命運(yùn)、土地資源、公共事務(wù)的掌握、知情、參與甚至監(jiān)督權(quán)。但是這些活動(dòng)是在階級(jí)一致的觀念下推行的，它假定基層政權(quán)和農(nóng)民利益是一致的，應(yīng)當(dāng)由他們的政權(quán)為其做主。這可能是出于出身成份及階級(jí)陣線一致的理想信念。在這個(gè)信念指導(dǎo)下，利益需要由和其同屬一個(gè)階級(jí)的人去代表，所以，一旦控制了這些代表人的階級(jí)成分，基層政權(quán)便一準(zhǔn)成為代表其利益的組織。由于人們相信，通過(guò)建立階級(jí)陣線來(lái)實(shí)現(xiàn)利益的真正聯(lián)系，是解決利益一致的根本方法，于是他們努力改造基層政權(quán)的組成成份，吸收新的社會(huì)成份進(jìn)入權(quán)威集體，期冀由他們的出身去代表同樣出身的民眾：
“一切合作社必須樹(shù)立貧農(nóng)和下中農(nóng)的領(lǐng)導(dǎo)地位”[26]；
“支部領(lǐng)導(dǎo)核心必須保證貧農(nóng)占優(yōu)勢(shì)，并積極培養(yǎng)吸收其它貧苦農(nóng)民的成份到領(lǐng)導(dǎo)骨干中來(lái)”。[27]

　　人們并沒(méi)有認(rèn)識(shí)到，相同的出身成份、或相同的階級(jí)，可以被不同的身份、不同目標(biāo)的角色所改變、所離間，因此并沒(méi)有在“領(lǐng)導(dǎo)”和“農(nóng)民”之間的利益聯(lián)系方面圖治變革，只認(rèn)為政治革命導(dǎo)致的基層政權(quán)人員成份改變，能夠解決這個(gè)問(wèn)題。但事實(shí)證明，它未能解決這個(gè)問(wèn)題。隨著后來(lái)的一步步組織建設(shè)，人們被集中到組、社和公社中，人們的各項(xiàng)權(quán)力也逐漸集中于這些“代表”他們的組織上。人們的興趣集中在斬?cái)嗯f權(quán)威對(duì)資源的控制，建立自己的新組織形式，傳統(tǒng)地方權(quán)威遂退出歷史舞臺(tái)，新的社會(huì)組織政治經(jīng)濟(jì)地位迅速上升，新的基層政權(quán)－人民公社的中心地位逐步確立：
“公社在現(xiàn)階段是基層政權(quán)組織……，公社是將來(lái)共產(chǎn)主義社會(huì)結(jié)構(gòu)的基層單位”。[28]

　　公社對(duì)農(nóng)民進(jìn)行以基層政權(quán)為中心、為主導(dǎo)的重新組織化，幾乎所有的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、居住及遷途活動(dòng)掌握在基層政權(quán)手中，主要的農(nóng)業(yè)資源及分配由基層政權(quán)支配。但這是一個(gè)生產(chǎn)、動(dòng)員和管理的組織化過(guò)程，并非是利益的組織化過(guò)程。它沒(méi)有遇到強(qiáng)有力的抵制，原因是“經(jīng)濟(jì)剝削”的理論解釋和“分財(cái)”的處理方法得到了多數(shù)人的認(rèn)同，平息階級(jí)間利益沖突代替并掩蓋了社會(huì)身份間的利益沖突。在新地方權(quán)威──基層組織的重建中，傳統(tǒng)權(quán)威的政治經(jīng)濟(jì)力量已經(jīng)受到重創(chuàng)，農(nóng)民被迅速地組織到新的權(quán)威周?chē)�，它�?duì)貧困農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)幫助、以及后者在變革中政治地位的改變，賦予了當(dāng)時(shí)的基層政權(quán)有效的社會(huì)整合作用：

　　“一切合作社有責(zé)任幫助鰥寡孤獨(dú)、缺乏勞動(dòng)力的社員（應(yīng)當(dāng)吸收他們?nèi)肷纾�，或雖然有勞動(dòng)力、但生活上十分困難的社員，解決他們的困難。缺乏幫助困難戶的社會(huì)主義精神是完全錯(cuò)誤的”；
“貧農(nóng)基金必須迅速發(fā)展下去，現(xiàn)在還沒(méi)有加入合作社的貧農(nóng)，要告訴他們，什幺時(shí)候入社，他們什幺時(shí)候就可以取得這筆基金”。[29]

　　基層政權(quán)的整合是通過(guò)政治變革──掌權(quán)者團(tuán)體成份的變化、及其經(jīng)濟(jì)變革──財(cái)產(chǎn)的公共組織支配和均分達(dá)成的。這個(gè)變革將剝奪的財(cái)產(chǎn)均分給最貧困的農(nóng)民[30]，從而使其成為基層政權(quán)的強(qiáng)大支持力量：

　　“貧農(nóng)看到，現(xiàn)在有說(shuō)話權(quán)利了，國(guó)家發(fā)放貸款，輔助貧農(nóng)等等”，“對(duì)集體生產(chǎn)搞不好（貧農(nóng)）很著急，耽心公社鞏固不住，他們雖然也有很多意見(jiàn)，但對(duì)黨和人民政府沒(méi)有埋怨情緒。由于解放以來(lái)，黨一貫執(zhí)行經(jīng)濟(jì)上輔助貧農(nóng)的政策，貧農(nóng)得到很多好處，他們對(duì)黨和政府非常感激，一提到政府的救濟(jì)、貸款等念念不忘，相信社會(huì)主義的前途是光明的”。[31]

　　曾有一度，基層政權(quán)和社會(huì)的利益聯(lián)系達(dá)到了前所未有的程度，它甚至可以一呼百應(yīng)動(dòng)員社會(huì)。但是這種動(dòng)員遇到了利益結(jié)構(gòu)的限制，因而必須強(qiáng)烈地依賴“積極響應(yīng)號(hào)召”的干部帶動(dòng)，而主要不再以農(nóng)民切身利益驅(qū)動(dòng)的積極投入為基礎(chǔ)。因?yàn)椤耙恢隆崩�益的假定并沒(méi)有實(shí)際結(jié)構(gòu)的支持，人們不得不發(fā)現(xiàn)，基層政權(quán)和農(nóng)民之間存在諸多的利益矛盾：

　　“目前農(nóng)業(yè)社社員最關(guān)心的，也是社員和社干之間造成矛盾的主要問(wèn)題，是社的財(cái)務(wù)管理。許多社的帳目不公開(kāi)，社員對(duì)社干引起了很大的懷疑，罵社干是大肚子，吃剝削飯，吃冤枉飯。[32]

　　國(guó)家目標(biāo)和農(nóng)民目標(biāo)也處于利益不能互相促進(jìn)的對(duì)立地位：

　　“必須在農(nóng)村中提出愛(ài)國(guó)的口號(hào)，使農(nóng)民的生產(chǎn)和國(guó)家的要求結(jié)合起來(lái)，片面地提出發(fā)家致富的口號(hào)是錯(cuò)誤的”。[33]

　　基層政權(quán)必須在矛盾的兩方作出選擇，選擇的砝碼當(dāng)然在授予它權(quán)力的一方。于是我們看到，在合作化以后的幾年中，農(nóng)民的實(shí)際情況并沒(méi)有想象中的巨大改觀：

　　“貧農(nóng)階層的經(jīng)濟(jì)水平上升得不快，還有36.9%的人仍然停留在土改前的生活水平。中農(nóng)階層、少數(shù)老富裕中農(nóng)家庭勞動(dòng)力少，被平調(diào)的物資較多，取消了剝削收入，他們的生活水平顯著降低”（中央調(diào)查組調(diào)查報(bào)告，頁(yè)74）。

　　與早期的“自治”活動(dòng)相似，分離的利益結(jié)構(gòu)使得基層政權(quán)的立場(chǎng)導(dǎo)向授權(quán)者方，它的“服務(wù)”對(duì)象有相當(dāng)部分朝上，社會(huì)利益的滿足受到進(jìn)一步約束。對(duì)這種結(jié)構(gòu)來(lái)說(shuō)，強(qiáng)化社會(huì)權(quán)力是威脅而不是安全，所以政權(quán)和其社會(huì)基礎(chǔ)的關(guān)系越來(lái)越弱。五十年代末，毛澤東終于警覺(jué)到了問(wèn)題的危險(xiǎn)[34]，但所使用的解決方案，仍是在行政系統(tǒng)內(nèi)部下放權(quán)力，并沒(méi)有嘗試用政治方法，解決基層政權(quán)與社會(huì)利益的一致性建構(gòu)問(wèn)題。雖然毛澤東看到，“干部只有一個(gè)積極性：收糧收豬的積極性，他們兩邊的話都不聽(tīng)”（毛澤東語(yǔ)），雖然有人抱怨，干部的“紅腳梗變成了白腳梗，對(duì)干部的開(kāi)支，社員模不到邊”，雖然人們發(fā)現(xiàn)，“干部經(jīng)手的財(cái)物越來(lái)越多，錢(qián)、糧、糧票、工分票、瓜菜、家禽、農(nóng)具等，凡是經(jīng)手的，都要揩油”，雖然──

　　“從最近這個(gè)隊(duì)開(kāi)展的三反運(yùn)動(dòng)來(lái)看，干部超支、多占現(xiàn)象相當(dāng)普遍，干部中貪污的，占23%，手腳不干凈的占63%”（中央調(diào)查組調(diào)查報(bào)告，頁(yè)53）。

　　但基本上，這些現(xiàn)象都被看成是干部個(gè)人“脫離群眾”的事件，并沒(méi)有引起對(duì)身份團(tuán)體利益分離結(jié)構(gòu)及其嚴(yán)重的政治后果──基層權(quán)威與社會(huì)利益連接關(guān)系的微弱、它的授權(quán)來(lái)源對(duì)社會(huì)利益的必要依賴消失、基層政權(quán)整合社會(huì)角色的消失、因而發(fā)生基層政權(quán)和社會(huì)整體疏離──的警惕，而是把它定義為干部作風(fēng)（官僚主義）問(wèn)題，或是殘留的黨派陋習(xí)問(wèn)題：

　　“官僚主義只對(duì)上負(fù)責(zé)，不對(duì)下負(fù)責(zé)，不把群眾意見(jiàn)放在第一位�！�…要有為人民服務(wù)的觀點(diǎn)，反對(duì)國(guó)民黨的觀點(diǎn)。國(guó)民黨的觀點(diǎn)是站在老百姓的頭上拉屎拉尿，統(tǒng)治欺負(fù)老百姓，只知道向老百姓要東西，不知道為百姓服務(wù)。……干部特殊化是國(guó)民黨的觀點(diǎn)。我們有些同志在公社規(guī)模上反映出來(lái)的意見(jiàn)來(lái)看，他們不是從關(guān)心群眾的利益出發(fā)，而是從便不便于他們領(lǐng)導(dǎo)出發(fā)，這就是沒(méi)有群眾的觀點(diǎn)”（田家英，1961，頁(yè)124-125）。

　　為什幺群眾出身的干部會(huì)“不關(guān)心群眾利益”？為什幺同是一個(gè)“階級(jí)”的干部會(huì)“只對(duì)上負(fù)責(zé)”、不對(duì)自己階級(jí)的群眾負(fù)責(zé)？這說(shuō)明“出身”以及“階級(jí)”解決利益鉤聯(lián)的有限，保持對(duì)社會(huì)地位和身份的社會(huì)性授權(quán)（及罷免）制度，才是聯(lián)系他們利益的結(jié)構(gòu)（穩(wěn)定）方式。上述問(wèn)題在新政權(quán)建立不久就發(fā)生的事實(shí)表明，雖然革命后基層政權(quán)人員的成份改變了，但近代以來(lái)主導(dǎo)基層秩序的主要結(jié)構(gòu)關(guān)系并沒(méi)有變化，基層權(quán)威和基層社會(huì)的利益分離并沒(méi)有因政權(quán)變化得到根本的改觀，它以新的方式在新的政權(quán)下延續(xù)著，發(fā)揮著分離權(quán)威和社會(huì)的作用。這種分離表現(xiàn)在很多方面：首先，它使得基層政權(quán)不以農(nóng)民利益、而以上級(jí)要求或自我利益為準(zhǔn)繩，達(dá)不到要求的則以虛報(bào)充之，甚至為了追求政治地位，刺激了制度性“說(shuō)謊”現(xiàn)象在基層政權(quán)的普遍發(fā)生。

　　“就在王保京在陜西人面前信誓旦旦、宣稱烽火村大搞科學(xué)試驗(yàn)，培育出一系列棉花、玉米、小麥新品種，一年兩熟，改進(jìn)耕作制度，糧食連年穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的時(shí)候，陜西正值春荒，烽火人一半的人家沒(méi)有糧食吃”（盧躍剛，1998，頁(yè)239）。[35]

　　第二種表現(xiàn)，是基層政權(quán)與村民的互相隔閡、互存芥蒂、互不信任現(xiàn)象普遍：

　　“在第一批整頓的五個(gè)社中，被社員懷疑有貪污行為的干部有56人，被懷疑貪污量多的人達(dá)500多元�！�…干部則匯報(bào)說(shuō)，所謂貪污多少云云，主要是懷疑，并無(wú)事實(shí)根據(jù)�！�…開(kāi)始我也有些不敢下手，擔(dān)心弄的不好，不是得罪社員，就是損傷村干”（譚震林，同上）。

　　第三種表現(xiàn)，是基層政權(quán)面對(duì)社會(huì)利益的恣意行為，只要名目是完成“公共”任務(wù)，則一切損害社會(huì)利益的行為都屬正當(dāng)合法。中央調(diào)查組的報(bào)告這樣寫(xiě)到：
“（人民公社以來(lái)）扣留部分逐年增多，社員分配部分逐年減少，他們普遍的反映是，1958 年以來(lái)，工分一年比一年做得多，鈔票一年比一年分得少：

　　類(lèi)別

　　 1956

　　 1957

　　 1958

　　 1959

　　 1960

　　總收入(萬(wàn)元)

　　 13.73

　　 12.36

　　 14.27

　　 16.89

　　 10.22

　　增減%

　　 -9.8

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　　[2] Fei Xiao Tong, China’s Gentry, University of Chicago Press,1953;

　　[3] Vivvienne Shue, The Reach of the State, Stanford University Press,1988;

　　[4] 李秀國(guó)，單世聯(lián)，“華南傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)地方領(lǐng)袖的產(chǎn)生辦法”，研究項(xiàng)目申報(bào)計(jì)劃書(shū)（華南鄉(xiāng)村基層干部的產(chǎn)生模式）歷史回顧部分，1999，3。

　　[5] 轉(zhuǎn)引自王先明，1997，頁(yè)51、54；

　　[6] Prasenjit Durar, Elites and the Structures of Authority in the Villages of North China, 參見(jiàn)，Joseph W. Esherick and Amary Backus Rankin, Chinese Local Elites and Patterns of Dominance, University of California Press, 1990;

　　[7] 《補(bǔ)農(nóng)書(shū)校釋》，農(nóng)業(yè)出版社，1983，頁(yè)140；
轉(zhuǎn)引自盧暉臨論文，“紳士蛻變與社會(huì)侵蝕”，載北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系研究生辦《研究生論壇》，第一期。

　　[8] 陳翰笙，《解放前的地主與農(nóng)民－華南農(nóng)村危機(jī)研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1984（馮峰據(jù)1936年英文版譯），頁(yè)27。

　　[9] 梅縣縣志所載，轉(zhuǎn)引自陳翰笙。

　　[10] 杜贊奇，《文化、權(quán)力與國(guó)家》，江蘇人民出版社，1995。

　　[11] 轉(zhuǎn)引自梁治平，《清代習(xí)慣法：社會(huì)與國(guó)家》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1996，頁(yè)75。

　　[12] 轉(zhuǎn)引自趙曉力，“中國(guó)近代農(nóng)村土地交易中的契約與習(xí)慣”，北京大學(xué)學(xué)生會(huì)刊，《大學(xué)》，1996年9月創(chuàng)刊號(hào)，頁(yè)8。

　　[13] P. Kuhn, 《晚清帝國(guó)的叛亂及其敵人》，三聯(lián)書(shū)店，1990。

　　[14] William H. Riker and Itai Sened, Political Theory of the Origin of Property Rights, 見(jiàn)Lee J. Alston, Thrainn Eggertsson and Douglass C. North,eds., Empirical Studies in Institutional Change, Cambridge University Press,1996;

　　[15] Kathryn Bernhardt, Rents, Taxes, and Peasant Resistance-The Lower Yangzi Region, 1840-1950, Stanford University Press, 1992;

　　[16] 資料叢刊《戊戌變法》（一），頁(yè)234－235；
轉(zhuǎn)引自丁旭光，《近代中國(guó)地方自治研究》，廣州出版社，1993，頁(yè)12。

　　[17] 功法子，“敬告我鄉(xiāng)人”，《浙江潮》第2期，轉(zhuǎn)引同上，頁(yè)36。

　　[18] Philip A. Kuhn, Local Self-Government under the Republic: Problems of Control, Autonomy and Mobilization, in Frederic Wakeman and Carolyn Grant eds., The Conflict and Control in Late Imperial China, University of California Press,1975, p257.

　　[19] 阮毅成，《地方自治與新縣制》，臺(tái)灣聯(lián)經(jīng)，1978；

　　[20] 費(fèi)孝通，《鄉(xiāng)土中國(guó)》，天津人民出版社，1994；

　　[21] 張仲禮，《中國(guó)士紳：關(guān)于其在19世紀(jì)中國(guó)社會(huì)中的作用的研究》，上海社會(huì)科學(xué)出版社，1991；

　　[22] 這方面的論述，可參讀 Fei Xiao Tong, China’s Gentry, University of Chicago Press,1953；

Joseph W. Esherick and Amary Backus Rankin, Chinese Local Elites and Patterns of Dominance, University of California Press, 1990; Kathryn Bernhardt, Rents, Taxes, and Peasant Resistance-The Lower Yangzi Region, 1840-1950, Stanford University Press, 1992.

　　[23] 強(qiáng)世功，權(quán)力的組織網(wǎng)絡(luò)與法律治理化，北京大學(xué)法律系“中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的法律”研討會(huì)論文，1998。

　　[24] “中共中央關(guān)于民主辦社幾個(gè)事項(xiàng)的通知”（1957年3月5日）；
譚震林：“關(guān)于關(guān)于湖南攸縣貫徹民主辦社合整風(fēng)問(wèn)題的報(bào)告”（1957年6月24日）。

　　[25] 田家英在魏堂公社《六十條》試點(diǎn)工作會(huì)議上的講話，1961，3，31，嘉善縣黨史研究室編《田家英嘉善調(diào)查與人民公社“六十條”的制定》，東方出版社，1997，頁(yè)118。

　　[26] 1955年9月7日，“中央轉(zhuǎn)發(fā)福建省委關(guān)于合作化問(wèn)題的報(bào)告和批語(yǔ)”，《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》，五冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，1987，頁(yè)351。

　　[27] 福建省委的報(bào)告內(nèi)容，《文稿》，五冊(cè)，頁(yè)353，注釋3。

　　[28] 1958年11月10、12日， “對(duì)《鄭州會(huì)議關(guān)于人民公社若干問(wèn)題的決議》的修改和信件”，《文稿》，七冊(cè)，頁(yè)515。

　　[29] 毛澤東按語(yǔ)，《文稿》，五冊(cè)，頁(yè)531，506。

　　[30] 參見(jiàn)張樂(lè)天《告別理想－人民公社制度研究》，東方出版中心，1998，頁(yè)53－56，關(guān)于沒(méi)收財(cái)產(chǎn)的分配清單。

　　[31] 1961年3月－3月，“中央調(diào)查組關(guān)于魏塘人民公社和合生產(chǎn)隊(duì)調(diào)查報(bào)告”，附錄部分，見(jiàn)嘉善縣黨史研究室編《田家英嘉善調(diào)查與人民公社“六十條”的制定》，東方出版社，1997，頁(yè)75－76。

　　[32] 譚震林，1957，同上。

　　[33] 1951年12月19日，《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議草案》，《文稿》，二冊(cè)，頁(yè)579。

　　[34] 1959年3月15日，“黨內(nèi)通信”，《文稿》八冊(cè)，頁(yè)111。

　　[35] 盧躍剛，《大國(guó)寡民》，中國(guó)電影出版社，1998。

　　[36] 1959年3月26日，“介紹安徽的十項(xiàng)規(guī)定”，《文稿》八冊(cè)，頁(yè)160。

　　[37] 1959年3月，“對(duì)四川經(jīng)驗(yàn)的批語(yǔ)”，同上，頁(yè)134，151。

　　[38] 1959年2月，“在鄭州會(huì)議上的講話提綱”，《文稿》八冊(cè)，頁(yè)62。

　　[39] 薄一波，《若干重大決策與事件的回顧》，中共中央黨校出版社，1993，頁(yè)763－764。

　　[40] 轉(zhuǎn)引自張樂(lè)天，頁(yè)51、55。

　　[41] 黑龍江財(cái)政廳稅務(wù)局，“在三包的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)三無(wú)”，財(cái)政部稅務(wù)總局躍進(jìn)辦公室編，《稅收工作大躍進(jìn)經(jīng)驗(yàn)匯編》，財(cái)政出版社，1958，頁(yè)227－228。

　　[42] 1959年2月，在鄭州會(huì)議上的講話提綱，《文稿》八冊(cè)，頁(yè)62。

　　[43] 《稅收工作大躍進(jìn)經(jīng)驗(yàn)匯編》，頁(yè)228－229。

　　[44] 黃宗智《長(zhǎng)江三角洲小農(nóng)家庭與鄉(xiāng)村發(fā)展》，中華書(shū)局，1992。

　　原刊《開(kāi)放時(shí)代》（廣州社會(huì)科學(xué)院），1999，5-6期

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