判斷政策取向，不能只看政策宣言，還要看財(cái)政資金的流向。中國(guó)有句話叫“口惠而實(shí)不至”。政府往往大張旗鼓地宣稱“重視”某個(gè)領(lǐng)域（如教育），但卻舍不得向那個(gè)領(lǐng)域投人財(cái)政資金。如果僅從政策宣言來(lái)判斷政府的政策取向，很容易看走眼。而財(cái)政資金的流向卻是實(shí)實(shí)在在的。沒(méi)有一個(gè)政府的財(cái)政資金是完全充裕的，它必須在各類急需花錢(qián)的地方作出取舍和權(quán)衡。因此，資金的流向可以更準(zhǔn)確地揭示政府政策的輕重緩急。熊彼特曾經(jīng)作過(guò)的兩點(diǎn)觀察：政府所有的功能都需要財(cái)政支撐，政府的所有行為都會(huì)反映到財(cái)政上。這也正是本文分析新班子政策取向的視角。[1]

　　一、背景

　　從1978年開(kāi)始到90年代中期，可以說(shuō)中國(guó)只有經(jīng)濟(jì)政策，沒(méi)有社會(huì)政策。在此期間，改革的指導(dǎo)思想是“效率優(yōu)先、兼顧公平”。說(shuō)是“兼顧”，其實(shí)是不顧。為了追求效率或整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的最大化，不僅沒(méi)有兼顧公平，也沒(méi)有兼顧生態(tài)環(huán)境和國(guó)防建設(shè)。不過(guò)80年代僅政府忽略了公平問(wèn)題，普通民眾對(duì)這個(gè)問(wèn)題也不太重視。原因有三：A 、改革以前，存在著鐵飯碗和大鍋飯帶來(lái)的效率低下問(wèn)題。提出“效率優(yōu)先，兼顧公平”與人們的經(jīng)驗(yàn)判斷不矛盾。

　　B 、在整個(gè)80年代，由于大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格和實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性空前高漲，收入水平也迅速上升。結(jié)果，城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距雙雙下滑（見(jiàn)圖一、圖二）。

　　C 、直到90年代初，中國(guó)的改革是種全贏游戲（win-wm game）。所有人都從改革受益，差別只是有些人受益多一點(diǎn)，有些人受益少一點(diǎn)。在這種情況下，既便城市內(nèi)部、鄉(xiāng)村內(nèi)部和地區(qū)內(nèi)部的收入差距有所擴(kuò)大，只要差距不是過(guò)大，人們還可以接受。

　　進(jìn)入90年代，情況開(kāi)始發(fā)生變化。如果說(shuō)80年代的改革還是全贏游戲的話，90年代的改革越來(lái)越像一種“零和游戲”（Zero-sum game ）：亦即某些人受益是以其他人利益受損為代價(jià)的。到1992年，城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距已超過(guò)1978年的水平。此后，這兩類差距更是急劇擴(kuò)大，尤其是東南沿海與中西部之間的地區(qū)差距大幅攀升，達(dá)到了前所未有的程度。與此同時(shí)，城市內(nèi)部和農(nóng)村內(nèi)部社會(huì)各階層之間的收入差距快速拉開(kāi)。圖三是依據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)繪制的城鄉(xiāng)基尼系數(shù)變化圖，它清楚地顯示了不平等擴(kuò)大的趨勢(shì)。不過(guò)，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)大大低估了中國(guó)不平等的實(shí)際水平。到90年代中期，中國(guó)的總體基尼系數(shù)應(yīng)已上升到0.45的高度。根據(jù)國(guó)際通行的標(biāo)準(zhǔn)，基尼系數(shù)在0.35以下意味著社會(huì)中的收入分配比較平等；
在0.35與0.40之間表明收入差距較大；
在0.40至0.50之間標(biāo)志著不平等問(wèn)題嚴(yán)重。

　　據(jù)世界銀行估計(jì)，中國(guó)的基尼系數(shù)在改革開(kāi)放前為0.16，是一個(gè)非常平等的社會(huì)。偏重效率、不顧公平的結(jié)果是，在不到20年的時(shí)間里，中國(guó)從一個(gè)平均主義盛行的社會(huì)變成了一個(gè)嚴(yán)重不平等的社會(huì)。

　　更為嚴(yán)重的是，90年代中期以后，正規(guī)部門(mén)（指國(guó)有單位和城鎮(zhèn)集體單位）就業(yè)人數(shù)大幅度下降。此前的1978~1995年間，中國(guó)正規(guī)部門(mén)職工人數(shù)一直呈上升態(tài)勢(shì)，累計(jì)凈增就業(yè)人數(shù)4560萬(wàn)人。但此后趨向驟轉(zhuǎn)：2002年全國(guó)國(guó)有單位在崗職工數(shù)比1995年減少了4098萬(wàn)人，下降了36.4％；
城鎮(zhèn)集體單位減少了2025萬(wàn)人，下降了64.3％。兩者合計(jì)減少6123萬(wàn)人，下降了42.5％。既使扣除正常的離退休職工人數(shù)1129萬(wàn)人（其中企業(yè)為895萬(wàn)人），下崗職工實(shí)際累計(jì)近5000萬(wàn)人，超過(guò)韓國(guó)的總?cè)丝�。[2]在人類歷史上，也許還沒(méi)有過(guò)一個(gè)國(guó)家在如此短的時(shí)間里這么大規(guī)模地裁減正規(guī)部門(mén)的就業(yè)人口。隨著大量人員下崗失業(yè)，城市貧困問(wèn)題凸現(xiàn)出來(lái)。

　　在農(nóng)村，90年代后期糧食和其它各類農(nóng)產(chǎn)品都出現(xiàn)供過(guò)于求�！肮荣v傷農(nóng)”，農(nóng)民收入總體增長(zhǎng)緩慢。在相當(dāng)多的地區(qū)，農(nóng)民收入不是增長(zhǎng)，而是下滑。與此同時(shí)，長(zhǎng)期困擾中國(guó)農(nóng)村的“三亂”問(wèn)題進(jìn)一步加劇，多如牛毛的苛捐雜稅壓得廣大中部農(nóng)村居民透不過(guò)氣來(lái)，激化了農(nóng)民與政府之間的矛盾。

　　二、政策調(diào)整

　　以上問(wèn)題是在中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的背景下出現(xiàn)的。從1979年到2002年的23年間，中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)9％1）2i.這么大的經(jīng)濟(jì)體能連續(xù)這么多年保持高速增長(zhǎng)，這在人類歷史上還沒(méi)有過(guò)先例。2002年中國(guó)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值跨越十萬(wàn)億元的新臺(tái)階，達(dá)到102398億元，人均7972元，超過(guò)了當(dāng)年鄧小平設(shè)定的人均八百美元的小康標(biāo)準(zhǔn)。[3]為什么在綜合國(guó)力大大增強(qiáng)的同時(shí)，會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的不平等問(wèn)題呢？機(jī)械地堅(jiān)持“效率優(yōu)先”大概是一個(gè)重要原因。

　　不錯(cuò)，鄧小平曾鼓勵(lì)一部分地區(qū)、一部分人先富裕起來(lái)。但他說(shuō)得很清楚，“社會(huì)主義的目的就是要全國(guó)人民共同富裕，不是兩極分化。如果我們的政策導(dǎo)致兩極分化，我們就失敗了”。[4]他還警告過(guò)，“如果搞兩極分化……民族矛盾、區(qū)域間矛盾、階級(jí)矛盾都會(huì)發(fā)展，相應(yīng)地中央和地方的矛盾也會(huì)發(fā)展，就可能出亂子”。[5]到90年代末期，出亂子的跡像越來(lái)越多。它促使中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人不得不在堅(jiān)持“效率優(yōu)先”的同時(shí)，開(kāi)始花更大的氣力來(lái)“兼顧”公平。如果以前的“兼顧”只是說(shuō)說(shuō)而已，則現(xiàn)在的“兼顧”終于有了些實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

　　從財(cái)政資金的流向看，在過(guò)去幾年里，中國(guó)政府的政策調(diào)整已經(jīng)跨出了兩大步，在新班子的領(lǐng)導(dǎo)下正在邁出第三大步。

　　1.加大對(duì)中西部省份的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付

　　第一步是增大了中央政府對(duì)各省、尤其是中西部省份的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。1993年以前，中國(guó)的財(cái)政體制是“分灶吃飯”的包干制，各省財(cái)政收支的自主性很強(qiáng)。這種體制對(duì)東南沿海省份十分有利，因?yàn)樗鼈兊呢?cái)政資源相對(duì)比較充裕，自主性強(qiáng)意味著它們不必與別省分享來(lái)自本地的稅收。但中西部省份的財(cái)政資源貧乏，沒(méi)有外來(lái)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，它們難以為本地居民提供像沿海省份那樣的公共服務(wù)，更沒(méi)有能力像沿海省份那樣拓建基礎(chǔ)設(shè)施、投資產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。財(cái)政包干制的一個(gè)后果是地區(qū)差距日益擴(kuò)大。更讓中央政府擔(dān)心的是，隨著“兩個(gè)比重”（財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重和中央政府財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重）持續(xù)下滑，它對(duì)全局的控制能力逐漸削弱�；�于這種擔(dān)心，中央政府在1994年對(duì)財(cái)政體制作出重大調(diào)整，將包干制改為分稅制。這次改革從根本上扭轉(zhuǎn)了“兩個(gè)比重”連續(xù)15年的下滑趨勢(shì)，增強(qiáng)了中央政府的財(cái)政汲取能力，為它加大對(duì)各省的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付奠定了制度基礎(chǔ)。

　　從圖四可以看得很清楚，中央對(duì)各省的轉(zhuǎn)移支付近年來(lái)出現(xiàn)過(guò)兩次跳躍，一次是1994年，另一次是1999年。需要指出的是，第一次跳躍是虛跳。1994年那一跳表面上使轉(zhuǎn)移支付增加了2000億元，但其絕大部分是“稅收返還”。稅收返還是中央對(duì)東南沿海富省妥協(xié)的產(chǎn)物。

　　1993年，為了說(shuō)服這些省份接受分稅制，中央政府作出承諾，將自己日后每年多收的稅款返還給各省一部分，確保各省在實(shí)行分稅制后的財(cái)政收入不會(huì)低于以前的水平。換句話說(shuō)，稅收返還是中央的義務(wù)，不能不還。而各省稅收返還的數(shù)額與它們的經(jīng)濟(jì)實(shí)力掛鉤，越富的省，得到的稅收返還越多�？鄢�稅收返還，其它轉(zhuǎn)移支付在1994-1997年間只是些許增加，規(guī)模十分有限。1999年以后的跳躍卻不同，幾乎是一年上一個(gè)大臺(tái)階。相對(duì)于1998年，到2002年，中央對(duì)各省的稅收返還的總額增加了不過(guò)一千億，但在同一時(shí)期其它轉(zhuǎn)移支付猛增了四千億。

　　1999年成為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，顯然與當(dāng)年中央政府正式宣布進(jìn)行“西部大開(kāi)發(fā)”是相關(guān)聯(lián)的。

　　從表1可以看出，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付扶助的重點(diǎn)是中西部比較貧困的省份。比較各省人均財(cái)政收入和財(cái)政支出的情況，我們發(fā)現(xiàn)，后者的差異系數(shù)比前者的差異系數(shù)要小很多。這說(shuō)明，富省的人均財(cái)政收入比窮省的人均財(cái)政收入要高出很大一截，但人均財(cái)政支出的差別卻沒(méi)有那么大。之所以出現(xiàn)這種情況，是因?yàn)橹醒雽?duì)窮省轉(zhuǎn)移支付的力度比對(duì)富省要大得多。

　　另一點(diǎn)需要注意的是，雖然在這些年里，人均財(cái)政收入的差異系數(shù)不斷擴(kuò)大，人均財(cái)政支出的差異系數(shù)卻在1997年后顯示出收縮的趨勢(shì)。這證明，近年來(lái)中國(guó)中央政府對(duì)中西部省份加大了轉(zhuǎn)移支付的力度。圖四顯示，2003年預(yù)算中，中央對(duì)各省的轉(zhuǎn)移支付會(huì)在2002年的基礎(chǔ)上再增加600億元，這表明新班子應(yīng)該會(huì)繼續(xù)沿著這個(gè)方向前進(jìn)。

　　2.加大對(duì)城市社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)保障的投入

　　第二步是加大對(duì)城市社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)保障的投入。1998年以前，中國(guó)財(cái)政中用于社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)保障的投入只有一大項(xiàng)“撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)”，總量微乎其微，1997年只有不到150億元，占整個(gè)財(cái)政支出的1.5％左右，相當(dāng)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的0.2％。[6]這個(gè)情況在1998年發(fā)生了巨大的變化。次年三月，全國(guó)人大審核1998年國(guó)家財(cái)政決算案時(shí)，細(xì)心的人發(fā)現(xiàn)支出欄里多出了一個(gè)事先沒(méi)有列入預(yù)算的新項(xiàng)目——“社會(huì)保障補(bǔ)助支出”，總額達(dá)150億元。這說(shuō)明，政府在1998年中緊急追加了這個(gè)項(xiàng)目。1999年以后，“社會(huì)保障補(bǔ)助支出”

　　變成了財(cái)政預(yù)算的固定項(xiàng)目，當(dāng)年預(yù)算168.15億元，但年末決算時(shí)，該項(xiàng)支出翻了一番，達(dá)343.64億元。不僅如此，這一年，中央政府又追加了另一個(gè)財(cái)政支出項(xiàng)目——“中央社會(huì)保障專用基金”（次年改名為“全國(guó)社會(huì)保障基金”），一上來(lái)就投入280億元。[7]到2002年，“撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)”、“社會(huì)保障補(bǔ)助支出”和“全國(guó)社會(huì)保障基金”三項(xiàng)支出的總額已高達(dá)1716.5億元，是1997年的11.5倍，占財(cái)政總支出的比重從1997年的1.5％升至7.8％，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從0.19％升至1.68％（見(jiàn)圖五）。

　　中國(guó)政府對(duì)社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)保障重視程度的迅速提高，可以從其對(duì)城市貧困問(wèn)題態(tài)度的轉(zhuǎn)變看得很清楚。城市貧困人口問(wèn)題引起人們的關(guān)注是最近的事。此前，大多數(shù)中國(guó)人一直以為，貧困只是一種農(nóng)村現(xiàn)象。但隨著下崗失業(yè)問(wèn)題在90年代中期以后日趨嚴(yán)重，城市貧困逐漸凸顯。

　　上海市在1993年率先建立了城市居民的最低生活保障制度。1997年，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知》，開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)推行城市低保制度。

　　但當(dāng)時(shí)的緊迫感并不太強(qiáng)烈，以至于連負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)的民政部救災(zāi)救濟(jì)司對(duì)于這年的低保對(duì)象也沒(méi)有精確統(tǒng)計(jì)。此后的三年多里，全國(guó)低保對(duì)象的人數(shù)增加緩慢，1998年底為184萬(wàn)人，1999年底為257萬(wàn)人，2000年底為403萬(wàn)人，2001年6月底為458萬(wàn)人。2001年下半年，轉(zhuǎn)折點(diǎn)出現(xiàn)了，中央要求擴(kuò)大對(duì)國(guó)有大中型企業(yè)特困職工低保的覆蓋面。到當(dāng)年年底，低保對(duì)象在六個(gè)月里翻了一番，增加到1170萬(wàn)人。2002年2月4日，中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議，專門(mén)部署安排好困難群眾生產(chǎn)和生活的工作。國(guó)家主席江澤民在會(huì)上要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須更好地為廣大人民群眾服務(wù)，更好地為最需要幫助的困難群眾服務(wù)。會(huì)后，國(guó)家副主席胡錦濤專門(mén)利用春節(jié)假期，到城市貧困問(wèn)題比較嚴(yán)重的黑龍江省督辦扶貧幫困工作。

　　3月，在全國(guó)人民代表大會(huì)上，國(guó)務(wù)院總理朱镕基明確提出要關(guān)心和幫助弱勢(shì)群體。此后，中央政府對(duì)全國(guó)民政系統(tǒng)進(jìn)行了總體動(dòng)員，發(fā)動(dòng)上百萬(wàn)人參加對(duì)全國(guó)所有低保對(duì)象的集中排查，力爭(zhēng)對(duì)各地城市貧困人口做到“應(yīng)保盡保”。9月，中央政府還派出由勞動(dòng)保障、民政、財(cái)政、經(jīng)貿(mào)委和全國(guó)總工會(huì)等部委組成的8個(gè)聯(lián)合檢查組，分別對(duì)全國(guó)18個(gè)省區(qū)市進(jìn)行了社會(huì)保障政策落實(shí)情況大檢查。結(jié)果，各地政府不敢怠慢，低保對(duì)象人數(shù)逐月攀升，到2003年2月底，總數(shù)已達(dá)2116.4萬(wàn)人，基本上將全國(guó)符合條件的低保對(duì)象都納入保障范圍（見(jiàn)圖六）。[9]本來(lái)按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定，城市居民最低生活保障制度應(yīng)由地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，城市居民最低生活保障所需資金，由地方人民政府列入財(cái)政預(yù)算，納入社會(huì)救濟(jì)專項(xiàng)資金支出項(xiàng)目，專項(xiàng)管理，�？顚Ｓ�。但是，由于各地方財(cái)政的實(shí)際困難以及主觀認(rèn)識(shí)方面的原因，在1997年和1998年兩年里，低保資金幾乎沒(méi)有什么增長(zhǎng)。在這種情況下，中央政府不得不雙管齊下，一方面敦促地方政府投入更多的財(cái)力，一方面自己也拿出一筆錢(qián)來(lái)補(bǔ)助低保開(kāi)支。

　　1999年，中央政府投入4億元，第二年翻一番達(dá)8億元，2001年增加到23億元，2002年再翻一番達(dá)46億元。在中央政府帶動(dòng)下，地方政府對(duì)低保的投入也快速增長(zhǎng)，到2002年達(dá)59.3億元，比2001年幾乎增加了一倍（見(jiàn)表2）。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　中央財(cái)政對(duì)各省低保的補(bǔ)助撥款主要流向比較窮、困難比較大的省份（見(jiàn)表3）。在2001-2002兩年里，北京、上海、江蘇、浙江、廣東五省市沒(méi)有收到中央任何補(bǔ)助。中央補(bǔ)助的大戶是諸如遼寧、吉林、黑龍江、山西、陜西、河南、湖北、湖南、四川、重慶等老工業(yè)基地。

　　2001年下半年以來(lái)，在中央的敦促和支持下，城市低保的覆蓋面迅速擴(kuò)大，基本上做到了應(yīng)保盡保。但問(wèn)題是，低保覆蓋面擴(kuò)大的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于低保資金增加的速度。

　　結(jié)果，在覆蓋面擴(kuò)大的同時(shí)，人均低保補(bǔ)助水平卻下降了。2002年人均低保補(bǔ)助只有513元，不到城鎮(zhèn)居民人均可支配收入7703元的十五分之一。這個(gè)水平的低保確實(shí)有點(diǎn)太低了。

　　新班子上任后應(yīng)會(huì)加大對(duì)低保的支持力度；
2002年12月9日至10日，胡錦濤主持召開(kāi)了中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)就業(yè)和社會(huì)保障工作，努力提高人民生活水平，做好“兩個(gè)確�！保ù_保國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活費(fèi)和確保離退休人員基本養(yǎng)老金的按時(shí)足額發(fā)放）和“三條保障線”（國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)、城市居民最低生活保障制度）的銜接工作。12月12日，胡錦濤同志又主持召開(kāi)中央政治局常委會(huì)議，部署加強(qiáng)社會(huì)保障、確保困難群眾生活的工作。2003年3月，在十屆人大第一次會(huì)議上，中央政府公布了2003財(cái)政年度預(yù)算案，決定將中央投入的低保資金再翻一番，提高到92億元。[10]如果地方政府也如此跟進(jìn)的話，低保資金總投入可望在2003年越過(guò)200億元大關(guān)。假設(shè)低保人數(shù)不再大幅增加，人均低保補(bǔ)助應(yīng)會(huì)在2003年重上1000元的水平。果真如此，有利于進(jìn)一步緩解城市貧困問(wèn)題帶來(lái)的巨大政治壓力。

　　3.加大對(duì)“四農(nóng)”的支持力度

　　中國(guó)政府正在邁出的一步是加大對(duì)“四農(nóng)”（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)民工）的支持力度。城市貧困問(wèn)題固然麻煩，但更嚴(yán)重的貧困問(wèn)題存在于農(nóng)村。按照中國(guó)官方的標(biāo)準(zhǔn)（人均年收入625元），九億農(nóng)民中，約有三千萬(wàn)沒(méi)有擺脫絕對(duì)貧困。如果換用聯(lián)合國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)（一天一美元），生活在絕對(duì)貧困水平以下的農(nóng)民則有一億人以上。既使擺脫了絕對(duì)貧困，農(nóng)民的生活水平仍然很低。如圖一所示，到2002年，城市居民的人均收入是農(nóng)村居民人均收入的3.11倍。假如再加上城市居民獨(dú)享的種種福利待遇，前者的實(shí)際生活水平大概是后者的5-6倍。

　　從90年代中期開(kāi)始，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題慢慢被提上政府議事日程。最近幾年，中國(guó)政府一直在強(qiáng)調(diào)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、提高農(nóng)民收入的重要性。不過(guò)從圖七、圖八看，直到2001年以后，這個(gè)政策目標(biāo)才真正落實(shí)到財(cái)政收支上。

　　圖七告訴我們，1982年以來(lái)，中國(guó)農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的份額便不斷下降，其占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重從33.3％下滑到2002年的14.5％。但在1986-1996年間，各種農(nóng)業(yè)稅收（包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、牧業(yè)稅、耕地占用稅和契稅）占財(cái)政總收入的比重卻不降反升，從2.1％攀升到5.0％。1996年以后，農(nóng)業(yè)各稅占財(cái)政收入的比重開(kāi)始回落，可是在2002年以前，水平仍高于1978年；
2002年才首次低于1978年，但仍高于1980-1987年間的水平。換句話說(shuō)，既使不算苛捐雜稅，農(nóng)民的正稅負(fù)擔(dān)在很長(zhǎng)時(shí)期里也太重了一點(diǎn)。

　　圖八描述財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持情況。中國(guó)財(cái)政預(yù)算中有一個(gè)開(kāi)支項(xiàng)目，名曰“支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和各項(xiàng)農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)”，包括“農(nóng)林水利氣象等事業(yè)費(fèi)”、“農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金”和“支援農(nóng)村生產(chǎn)支出”。就絕對(duì)數(shù)額而言，政府財(cái)政中的支農(nóng)資金一直在增加，從1978年的77億元上升到2002年的1088億元。但相對(duì)于財(cái)政總支出，在整個(gè)90年代，中國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支援水平實(shí)際上一直在滑落，到2000年達(dá)到1978年以來(lái)的最低點(diǎn)。這個(gè)下滑的趨勢(shì)到2001年才剎住。2002年，支農(nóng)水平自1996年以來(lái)第一次微弱回升。

　　當(dāng)然圖七、圖八并不表明中國(guó)政府完全忽略了三農(nóng)問(wèn)題，但它們至少說(shuō)明，到2001年為止，在政策排序上，三農(nóng)問(wèn)題始終沒(méi)有被放到重中之重的位置。這從歷年財(cái)政部長(zhǎng)向人大提供的預(yù)算報(bào)告中也能看出端倪（見(jiàn)表四）。在2000年和2001年的預(yù)算中，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村根本沒(méi)有排在優(yōu)先支出的前三位。2002年，向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民傾斜才第一次排人了前三位，但還不是第一位。只有到中國(guó)新一代領(lǐng)導(dǎo)班子走向前臺(tái)后，在2003年的財(cái)政預(yù)算中，支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展才被確定為重點(diǎn)支出項(xiàng)目的首位。

　　十屆人大第一次會(huì)議結(jié)束后，在首次亮相會(huì)見(jiàn)中外記者時(shí)，新總理溫家寶坦率地承認(rèn)，當(dāng)前擺在中國(guó)政府面前的主要問(wèn)題有五個(gè)，第一便是“農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢”。

　　他接著談到新一屆政府計(jì)劃推進(jìn)的四項(xiàng)改革，第一項(xiàng)便是農(nóng)村改革，包括農(nóng)村稅費(fèi)改革，糧食購(gòu)銷體制改革，對(duì)農(nóng)民補(bǔ)貼方式的改革，農(nóng)村金融體制改革和農(nóng)村醫(yī)療制度改革。最后他將新一屆政府的任務(wù)概括為24個(gè)宇：“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、東西互動(dòng)、內(nèi)外交流、上下結(jié)合、遠(yuǎn)近兼顧、松緊適度”。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)擺在首位。根據(jù)他的解釋，“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，就是要把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作作為重中之重，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展”。

　　新班子講把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作作為重中之重看來(lái)不是空話。這從新一屆政府準(zhǔn)備的2003年財(cái)政預(yù)算看得很清楚。一、它明確規(guī)定“除重點(diǎn)支出項(xiàng)目外，其他各項(xiàng)一般性支出原則上維持2002年的水平，實(shí)行零增長(zhǎng)”。二、它把“大力支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展”放在重點(diǎn)支持項(xiàng)目的第一位，并將這個(gè)決定與“維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局”和“確保國(guó)家長(zhǎng)治久安”聯(lián)系在一起。三、它要求將財(cái)政新增教育、科技、衛(wèi)生、文化事業(yè)支出的主要部分用于農(nóng)村。[11]另外，十屆人大第一次會(huì)議結(jié)束后，新班子的后續(xù)動(dòng)作也清楚表明，它將進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的支持力度。

　　*決定今年農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作在全國(guó)范圍推中國(guó)轉(zhuǎn)型研究*決定中央和省兩級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，重點(diǎn)向農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)特別是糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜。

　　*決定在大部分地區(qū)取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。少數(shù)地區(qū)一時(shí)取消不了的，要縮小征收范圍，降低稅率，逐步取消。

　　*規(guī)定農(nóng)業(yè)稅及其附加不準(zhǔn)超過(guò)國(guó)家設(shè)定的稅率上限，確保稅費(fèi)改革后每個(gè)農(nóng)戶的負(fù)擔(dān)水平都有所減輕。

　　*要求有條件的地方逐步擴(kuò)大農(nóng)村義務(wù)教育收費(fèi)“一費(fèi)制”實(shí)施范圍，并開(kāi)始研究免費(fèi)提供農(nóng)村義務(wù)教育的可行性。[13]

　　*決定把建立農(nóng)村最低生活保障制度作為社會(huì)救助體系的基礎(chǔ)性和主體性工程。開(kāi)始對(duì)農(nóng)村特困人口進(jìn)行全面排查，為建立農(nóng)村居民最低生活保障制度提供政策依據(jù)。[14]

　　*開(kāi)始探索建立農(nóng)村大病醫(yī)療救助制度，計(jì)劃設(shè)立獨(dú)立的農(nóng)村醫(yī)療救助基金，中央財(cái)政將通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付形式支持各地開(kāi)展醫(yī)療救助工作，各地政府也將采取多種形式加大醫(yī)療救助資金的投入。建立農(nóng)村醫(yī)療救助制度的目的是減輕農(nóng)村大病患者的醫(yī)療負(fù)擔(dān)，有效解決農(nóng)民因病致貧、因病返貧問(wèn)題。[15]

　　除了“三農(nóng)”問(wèn)題外，進(jìn)城農(nóng)民工問(wèn)題也第一次引起了決策層的高度重視。中央六個(gè)部（農(nóng)業(yè)部、勞動(dòng)保障部、教育部、科技部、建設(shè)部、財(cái)政部）已聯(lián)合發(fā)文，決定在2010年前，對(duì)擬向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和已進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的11，000萬(wàn)農(nóng)民工開(kāi)展職業(yè)技能培訓(xùn)。[16]國(guó)務(wù)院還批準(zhǔn)和轉(zhuǎn)發(fā)了教育部、中央編制辦、公安部、發(fā)改委、財(cái)政部、勞動(dòng)保障部《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見(jiàn)》，要求進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民流人地的政府要制訂其子女接受義務(wù)教育的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，減免有關(guān)費(fèi)用，做到收費(fèi)與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁。[17]

　　四、小結(jié)

　　1978年秋，中國(guó)共產(chǎn)黨第十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟了一次偉大的歷史性轉(zhuǎn)變。從此，共產(chǎn)黨拋棄了“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的左傾錯(cuò)誤方針，將其工作重心轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)。在改革開(kāi)放頭20年里，“效率優(yōu)先”是一切工作的指導(dǎo)思想。中國(guó)政府一直堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，試圖抓住一切機(jī)遇加快發(fā)展，用發(fā)展的辦法解決前進(jìn)中的問(wèn)題。在這些年里，雖然談到“效率優(yōu)先”時(shí)總會(huì)加上一句“兼顧公平”，但在實(shí)踐中，各級(jí)政府（包括中央政府）的主要注意力集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展或經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上。發(fā)展一直被看作硬道理，其它一切，包括公平都變成了可以被犧牲的軟道理。隨著時(shí)間的推移，片面強(qiáng)調(diào)效率、發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的惡果逐漸凸顯出來(lái)：在社會(huì)財(cái)富大量涌現(xiàn)的同時(shí)，各種不穩(wěn)定的因素也在快速增加，使得上上下下都感到中國(guó)面臨著重重危機(jī)�，F(xiàn)在，越來(lái)越多的人認(rèn)識(shí)到，效率也好，發(fā)展也好，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也好，無(wú)非都是提高人們福祉的手段；
我們不能本末倒置，把手段當(dāng)作目的來(lái)追求。更準(zhǔn)確地說(shuō)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果必須由最廣大的人民群眾分享，而不應(yīng)被一小部分人獨(dú)享；
經(jīng)濟(jì)改革的成本必須由社會(huì)各階層分擔(dān)，而不應(yīng)僅僅落到普通工農(nóng)的肩頭。

　　順應(yīng)民心的變化，最近幾年中國(guó)政府及時(shí)對(duì)自己的政策進(jìn)行了調(diào)整。如果說(shuō)改革開(kāi)放頭20年中國(guó)政府只有經(jīng)濟(jì)政策、沒(méi)有社會(huì)政策的話，現(xiàn)在中國(guó)政府已經(jīng)開(kāi)始將更大的注意力轉(zhuǎn)移到社會(huì)政策上來(lái)，并將更多的資源投入這個(gè)領(lǐng)域。本文以財(cái)政收支作為切入點(diǎn)，探討中國(guó)政府的政策取向在哪些方面、做了多大程度的調(diào)整。數(shù)據(jù)表明，90年代末期以來(lái)，中國(guó)政府的政策調(diào)整已經(jīng)邁出了兩大步，即加大了對(duì)中西部省份的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，加大了對(duì)城市社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)保障的投入。我們有理由相信新一屆政府會(huì)沿著這兩個(gè)方向繼續(xù)走下去。同時(shí)，新一屆政府正在邁出關(guān)鍵性的第三大步，即加大對(duì)“四農(nóng)”（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)民工）的支持力度。這三方面的政策調(diào)整雖然力度還有待加大，但如果持續(xù)下去將有利于緩解由地區(qū)差別、城鄉(xiāng)差別和階級(jí)差別引發(fā)的種種社會(huì)矛盾。毫無(wú)疑問(wèn)，新班子會(huì)堅(jiān)持三個(gè)代表，但強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)似乎已從代表先進(jìn)生產(chǎn)力和先進(jìn)文化轉(zhuǎn)到代表最廣大人民的利益。確實(shí)，作為一個(gè)執(zhí)政黨，最重要的是得到最廣大人民的支持；
發(fā)展先進(jìn)生產(chǎn)力和先進(jìn)文化只能作為贏得最廣大人民群眾支持的工具。

　�。ㄗ髡邌挝唬合愀壑形拇髮W(xué)政治與公共行政系）

　　注釋：

　　[1]除非另外注明，本文所引數(shù)據(jù)主要來(lái)源于歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)財(cái)政年鑒》和《地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》。

　　[2]《中國(guó)統(tǒng)計(jì)摘要2002》，第38頁(yè)。

　　[3]中華人民共和國(guó)2002年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

　　[4]《鄧小平思想年譜》311頁(yè)。

　　[5]同上，第453頁(yè)。北京：中央文獻(xiàn)出版社[6]除財(cái)政部掌握的資金外，勞動(dòng)和社會(huì)保障部還掌管著社會(huì)保險(xiǎn)基金（包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)）。2000年社�；�金收入達(dá)2645億元，支出達(dá)2386億元，積累節(jié)余為1328億元。

　　[7]財(cái)政部預(yù)算司編：《國(guó)家預(yù)算決算輯要（1991-2000）》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2000年版。

　　[8]《中國(guó)統(tǒng)計(jì)摘要2002》，第176頁(yè)。

　　[9]關(guān)于低保工作進(jìn)展情況，參見(jiàn)民政部關(guān)于低保工作的網(wǎng)頁(yè)，http：／／www.mca.gov.cn／news／dibao.110]項(xiàng)懷誠(chéng)：“關(guān)于2002年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及2003年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告”，新華網(wǎng)2003年3月6日。

　　[11）項(xiàng)懷誠(chéng)：“關(guān)于2002年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況及2003年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告”，新華網(wǎng)2003年3月6日。

　　[12]《人民日?qǐng)?bào)》2003年4月3日。

　　[13]《武漢晨報(bào)》2003年4月4日。

　　114]見(jiàn)http：／／www.mca.gov.cn／news.目前，中國(guó)享受農(nóng)村低保待遇的人口總共只有406萬(wàn)，大量特困戶尚未得到保障，基本生活難以維持。

　　[15]目前，針對(duì)農(nóng)村大病人口的醫(yī)療救助已在部分地區(qū)開(kāi)展起來(lái)。上海市2002年累計(jì)對(duì)8707人次實(shí)施了不同程度的救助，投入醫(yī)療救助資金850多萬(wàn)元。

　　[16]農(nóng)業(yè)部、勞動(dòng)保障部、教育部、科技部、建設(shè)部、財(cái)政部：《2003-2010年全國(guó)農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》，2003年9月9日。

　　[17]“緩解農(nóng)民工子女就學(xué)難，收費(fèi)與當(dāng)?shù)匾灰曂�仁”，《中�?guó)青年報(bào)》2003年10月1日。

　　文章來(lái)源：原載《戰(zhàn)略與管理》2004年第2期

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