《法治與未來(lái)中國(guó)政體》是北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院潘維博士于1999發(fā)表的文章。當(dāng)時(shí)“法治中國(guó)”還是一個(gè)相對(duì)新穎的課題，吸引了一大批研究學(xué)者，記得98年好象還專門出版了一本叫做《法治中國(guó)》的書，收錄了包括王滬寧在內(nèi)的不少政治研究學(xué)者的文章。關(guān)于政治體制改革、民主與法治研究，在眾多理論聯(lián)系實(shí)工作者的推動(dòng)下，研究越來(lái)越深入，現(xiàn)在已是蔚為大觀。學(xué)術(shù)研究有個(gè)前沿性的東西，5年的時(shí)間已經(jīng)很長(zhǎng)了，很多5年前比較模糊的觀點(diǎn)，現(xiàn)在已是越來(lái)越清晰。由于網(wǎng)絡(luò)上議論時(shí)政的文章非常多，我沒(méi)有一直留意潘維先生的這類相關(guān)文章，相信在5年的時(shí)間里，潘博士已經(jīng)有更為深入的研究成果了，不知道他對(duì)民主、法治以及政治體制改革有什么新的見解。

　　我僅談?wù)効赐赀@篇文章后非常淺陋的想法。

　　潘先生的文章太長(zhǎng)，一時(shí)間很難理出個(gè)頭緒來(lái)，我覺得該文從綱要上來(lái)看可以分為相對(duì)獨(dú)立的兩部分。即文章的第二和第三部分，一個(gè)講的是政改方案，技術(shù)操作的成份多；
一個(gè)講的是中國(guó)政體的國(guó)情，講究探本清源，理論色彩的成份多。我覺得潘先生文章的第三部分“咨詢型法治與中國(guó)國(guó)情”這一塊寫得不錯(cuò)，對(duì)中西方的政治文明給了一個(gè)大概的脈絡(luò)。它應(yīng)該與第二部分的前后次序?qū)φ{(diào)，作為其政改方案的論據(jù)。

　　一 、關(guān)于民主與法治

　　潘維先生的“咨詢型法治與中國(guó)國(guó)情”部分寫得是蠻有條理的。但我不太贊同把自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的“自由”看作是民主。當(dāng)然這一點(diǎn)潘維也清楚，“中國(guó)人民并不強(qiáng)烈感到缺少自由，但深感缺少公正條件下的自由�！彼�以，民主應(yīng)該在相當(dāng)?shù)某潭壬鲜恰熬邆涔�正條件下的自由”， 民主與自由并不能等同。

　　關(guān)于民主與法治，我覺得有一個(gè)非�；�本的常識(shí)：民主是法治的民主。在“民主”兩字的前面有“法治”作定語(yǔ)，沒(méi)有法治的民主不是民主，是自由，是無(wú)政府主義。因?yàn)槊裰鞑⒉皇俏母飼r(shí)期所謂的“大民主”，也不是無(wú)政府主義，更不是毫無(wú)約束的自由�！懊裰鳌睉�(yīng)該是一種生活方式的政治化。民主在其本質(zhì)上是一種法治框架下的自由。

　　至于先民主還是先法治的問(wèn)題，我覺得這是一個(gè)偽命題。潘博士認(rèn)為兩者總是有先后的，并且論述得有理有據(jù)。民主與法治有無(wú)前后，我不大清楚，但我認(rèn)為民主與法治的先后不是應(yīng)然的。我認(rèn)為應(yīng)該這樣理解：沒(méi)有法治的民主，就不是民主；
沒(méi)有民主的法治，也不是真正意義上的法治。兩者不一定是同步進(jìn)行的，但兩者卻是相輔相成的，不能脫離一方而奢談另一方。

　　可能是鑒于近年來(lái)鼓吹民主的人士很多，披著民主外衣的言論日益泛濫，反倒將民主的真相給掩沒(méi)了。要知，“民主”是自五四運(yùn)動(dòng)以來(lái)一直是吸引青年人特別是大學(xué)生最好的誘餌。只要熟悉我黨歷史的人都知道，在解放前我黨在爭(zhēng)取青年人參加革命最招牌的武器便是“民主”。毛澤東與黃炎培關(guān)于用“民主”克服權(quán)力更替“周期率”的著名談話對(duì)現(xiàn)在的青年人來(lái)說(shuō)不甚了了，但在整個(gè)40年代，“民主”一詞便如現(xiàn)在的民運(yùn)人士一樣在共產(chǎn)黨人中從來(lái)都是話不理嘴的，由此也吸引了一大批年輕人前往延安“要民主”和“追求自由”。但老實(shí)地說(shuō)，在當(dāng)時(shí)戰(zhàn)爭(zhēng)混亂的年代，連一個(gè)穩(wěn)定的政權(quán)都沒(méi)有，更沒(méi)有一套相對(duì)完備的法律體系，這“民主”又從何而來(lái)？又哪有人去關(guān)心“法治”啊？如果說(shuō)“文革”期間的大鳴大放、貼大字報(bào)也算是民主的話，那是對(duì)民主的褻瀆。潘維在文中提到“從學(xué)理上說(shuō)，民主制是腐敗的原因之一”在某種程度上對(duì)這種“民主”進(jìn)行了定性的注腳。我覺得有必要為“民主”正名，還其本來(lái)面目。

　　時(shí)至今日，“法治中國(guó)”已是共識(shí)，我們毋庸再在“先民主還是先法治”上糾纏不休。我覺得還不如討論如下二個(gè)方面問(wèn)題更有現(xiàn)實(shí)意義。

　　（一）法究竟怎樣“治”？

　　這是潘維在文中提到的一個(gè)問(wèn)題。法究竟怎樣治？這是講究的是操作性的問(wèn)題。很多人說(shuō)起民主、法治時(shí)在理論上一套一套，但卻很少能提供一個(gè)操作性強(qiáng)、又較為符合中國(guó)目前現(xiàn)狀的政改方案。潘維在提出這個(gè)問(wèn)題時(shí)，即為推出自己的一套政改方案打下伏筆，即下面提到的“五大支柱”，且不管其方案合理與否（關(guān)于其“五大支柱”，下面再予評(píng)述），比之此前不少光說(shuō)不練，空洞地講民主要法治的理論人士棋高一著。

　　法究竟怎樣“治”？這實(shí)際是在問(wèn)：我們需要什么樣的政治體制？這實(shí)在是一個(gè)大問(wèn)題，“三權(quán)分立”（立法、行政、司法）是不是個(gè)好東西？孫中山提出的“五權(quán)憲法”（立法、行政、司法、監(jiān)察、考試）是不是更適合中國(guó)國(guó)情？潘先生的“五大支柱”是否為“五權(quán)憲法”的變種？在我看來(lái)，中國(guó)政體的問(wèn)題不在于存在幾種權(quán)力制衡，而在于有沒(méi)有權(quán)力制衡。中國(guó)歷朝歷代包括民國(guó)、中華人民共和國(guó)在內(nèi)，都是沒(méi)有徹底的權(quán)力制衡的，上面都有一個(gè)凌駕于法律之上的最高“統(tǒng)帥”，以前是“皇帝”，現(xiàn)在是“中共中央”。幾千年來(lái)，中國(guó)以儒家文化為主導(dǎo)的治國(guó)方式是不需要權(quán)力制衡的，有的是“普天之下，莫非王土；
率土之濱，莫非王臣”；
有的是“以德配天”、“德主刑輔”。近現(xiàn)代的情形則是潘先生所說(shuō)的“autocracy”，委婉一點(diǎn)說(shuō)是“自主制”，難聽一點(diǎn)是“獨(dú)裁”�？傊�一句話：中國(guó)沒(méi)有“憲政”的基礎(chǔ)，還沒(méi)有真正實(shí)行憲法政治。憲政是什么？憲法是若干制衡的基礎(chǔ)，是取代“皇帝”或“黨中央”的東西。有了憲政，才能談法治。但中國(guó)的“憲政”和“法治”文化幾乎是一片空白的，老百姓沒(méi)有“唯法是從”的意識(shí)，執(zhí)政階層似乎也還沒(méi)有真正“依法行政”的思想預(yù)備。在源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的“德治”文明與西學(xué)東漸的“法治”文明中，到底哪個(gè)更適合中國(guó)國(guó)情？有時(shí)真的讓人迷惑，使相當(dāng)部分的執(zhí)政階層有所顧忌，還不敢全面實(shí)行“法治”。

　�。ǘ�）究竟用怎樣的“法”來(lái)治？

　　如果在國(guó)人心目中普遍認(rèn)可了“法治中國(guó)”的選擇，那么我們究竟需要什么樣的“法”來(lái)治國(guó)？這是我更為關(guān)注的一個(gè)問(wèn)題。誰(shuí)都明白，“法治”不是“法制”，不能僅僅停留在立法，“畢其功于一役”，以為有了法律就一勞永逸了。但靜下心來(lái)認(rèn)真想想，這個(gè)“法”的確很重要，它決定了我們將長(zhǎng)時(shí)間按照現(xiàn)成的法律來(lái)治理國(guó)家。這樣的法決不是照搬人家或是按照少數(shù)長(zhǎng)官意志制定的。因此，有一套完備的、適合中國(guó)國(guó)情的法律體系是我們實(shí)行“法治”的前提。

　　中國(guó)需要什么樣的法律？怎樣才能獲得適合中國(guó)國(guó)情的法律？

　　關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，法學(xué)界似乎已經(jīng)有了比較成熟的研究。就我個(gè)人的閱讀范圍，目前法學(xué)理論界有兩種較為流行的兩派：法律移植論和本土資源論。如何在這兩者之間達(dá)成平衡，是我們制定法律的關(guān)鍵所在。北京獨(dú)立學(xué)者秋風(fēng)在其《如何發(fā)現(xiàn)中國(guó)人的法律？》一文中指出：

　　“從應(yīng)然的角度看，中國(guó)作為一個(gè)具有悠久文明的共同體，已經(jīng)形成了一整套完善的正當(dāng)行為體系，它不僅存在于人們的行為、習(xí)慣中，也具體地存在于中國(guó)傳統(tǒng)的法典、案例中。不過(guò)，隨著中國(guó)更深入地卷入全球性合作與交換體系中，中國(guó)社會(huì)也在發(fā)生變化，中國(guó)當(dāng)然也需要接受西方的那些被證明有效、合理、有益的規(guī)則體系�！薄懊鎸�(duì)多套正當(dāng)行為規(guī)則體系互相交織、混雜的局面，法律當(dāng)如何制訂，才能夠稱得上是恰當(dāng)?shù)摹⒂行У�？”“如何最有效地發(fā)現(xiàn)能夠解決中國(guó)人的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的法律規(guī)則體系？”

　　秋風(fēng)給出答案是：“欲解決法律規(guī)則體系的問(wèn)題，首先需要討論這套規(guī)則體系的發(fā)現(xiàn)程序問(wèn)題�！�…我傾向于相信，恰當(dāng)?shù)陌l(fā)現(xiàn)程序是普通法制度。因?yàn)�，這樣的制度將使法官最大限度地探索、發(fā)掘蘊(yùn)涵于中國(guó)人的民事、商事行為中的習(xí)慣，借助于理性的反思，而將其提煉為具有廣泛的約束力的法律規(guī)范。……它將整體的法律移植，分解為零碎的引入，因而，它留出了一個(gè)消化吸收的時(shí)間，讓人民在不知不覺中學(xué)習(xí)、理解、接受并且遵守源起于外部世界的規(guī)則。它將使社會(huì)在接受新規(guī)則的同時(shí)，從而實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接。這樣的學(xué)習(xí)過(guò)程是分散的，個(gè)別的，因而也是平順的�！�

　　我很贊同秋風(fēng)的觀點(diǎn)，即是中國(guó)的法律，既不能生硬移植西方文本，也不能完全摒棄西方的法治理念，而應(yīng)該在法律移植和關(guān)注中國(guó)本土資源中達(dá)成一種平衡。理想的情況是一批長(zhǎng)期研究、浸淫西方法律的中國(guó)法律學(xué)者根據(jù)自己對(duì)西方法律的理解，用中國(guó)人自己的語(yǔ)言起草符合中國(guó)文字特點(diǎn)和文化習(xí)慣的法律。這是一個(gè)艱巨的工程，也應(yīng)該是一個(gè)較為理想的過(guò)程。

　　二、關(guān)于法治與政治體制改革

　　潘先生提出的政改“五大支柱”方案，不能說(shuō)不美，也不能說(shuō)不具操作性，但我敢肯定，該方案執(zhí)行起來(lái)必然困難重重，甚至不能善終。因?yàn)椴还苁且郧皣?guó)民黨政府的“五權(quán)憲法”，還是現(xiàn)在潘先生提出的“五大支柱”，都沒(méi)有解決一個(gè)根本的問(wèn)題：一黨專政。這是一個(gè)極大的研究瓶頸，幾乎任何關(guān)于民主、法治或政治體制改革的言論，到最后都得歸結(jié)到一黨專政這個(gè)問(wèn)題的癥結(jié)上來(lái)，因而研究也就偃旗息鼓。這也是我國(guó)政治體制改革舉步維艱的真正原因。為什么這樣說(shuō)？我們就從前些年呼聲甚高的“黨政分開”和十六大提出的“改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”說(shuō)起。

　　（一）黨政分開？

　　潘先生在“公布三個(gè)階段性目標(biāo)”中的“制度建立”階段中提到要盡快實(shí)現(xiàn)“黨政分開”。我不知道這“黨政分開”是不是潘先生“制度建立”的必要前提，如果是的話，這個(gè)問(wèn)題有點(diǎn)棘手。因?yàn)榻�年�?lái)“黨政分開”這個(gè)概念好象提得越來(lái)越少了。

　　提出“黨政分開”有其歷史原因。在改革開放初期，“以黨代政”的情況相當(dāng)普遍，兩套機(jī)構(gòu)“雙管齊下”，結(jié)果導(dǎo)致黨政不分，政出多門。后來(lái)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人感到黨委部門將精力放于插手政府工作，不利于黨的自身建設(shè)工作，黨建可是關(guān)系黨生死存亡的大事啊。于是出現(xiàn)了“黨政分開”提法，即是政府做政府的事，黨委做黨委的事，黨委忙什么呢？主要抓黨建，研究如何才能使黨“永葆生機(jī)”。好在“用人”的權(quán)力一直控制在黨委書中，要不黨委權(quán)力很容易被政府權(quán)力架空。

　　但現(xiàn)在又遇上這么一個(gè)問(wèn)題：誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活這個(gè)龐大的黨委機(jī)構(gòu)？越來(lái)越多的學(xué)者開始質(zhì)疑用納稅人的錢來(lái)養(yǎng)執(zhí)政黨的合法性。他們問(wèn)：你們不是有黨費(fèi)么？為什么還要從納稅人手中領(lǐng)取薪俸？再說(shuō)了，中國(guó)共產(chǎn)黨不是號(hào)稱“執(zhí)政黨”么？那就應(yīng)該將黨的精英全面派用到執(zhí)政崗位上去啊�？磥�(lái)我們的泱泱大黨也不是沒(méi)有考慮這個(gè)問(wèn)題，前不久召開的中共十六屆四中全會(huì)的主題議題便是研究如何加強(qiáng)黨的“執(zhí)政”能力。最近，中央又?jǐn)M推出“減少地方黨委副職”，加強(qiáng)“交叉任職”的措施，應(yīng)該說(shuō)是加強(qiáng)“黨政合一”的信號(hào)。我覺得除了“減少地方副職”值得關(guān)注外，加強(qiáng)“交叉任職”同樣值得關(guān)注。個(gè)人認(rèn)為，即使在中央政治局，黨的總書記必兼國(guó)家主席，其余專職政治局委員的也宜交叉任政府職務(wù)，即紀(jì)委書記兼任分管監(jiān)察的國(guó)務(wù)院副總理（國(guó)務(wù)委員），組織部長(zhǎng)兼任分管人事的副總理（國(guó)務(wù)委員），宣傳部長(zhǎng)兼任分管文化教育的副總理（國(guó)務(wù)委員），政治委書記兼任分管治安的副總理（國(guó)務(wù)委員）。地方依中央例兼，其中地方如省委書記例兼省長(zhǎng)，市委書記例兼市長(zhǎng)，縣委書記例兼縣長(zhǎng)。黨委機(jī)構(gòu)方面，可以考慮將黨委辦公廳與政府辦公廳合并，紀(jì)委與監(jiān)察部門合并，組織部門與人事部門合并，宣傳部門與文化部門合并，政法委與公安部門合并（兩院相對(duì)獨(dú)立）。

　　實(shí)際上，即使這樣，這種情況還是離政治體制改革的目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。因?yàn)闊o(wú)論“黨政分開”還是“黨政合一”，都沒(méi)有解決中國(guó)共產(chǎn)黨既是“領(lǐng)導(dǎo)黨”又是“執(zhí)政黨”的問(wèn)題，而怎樣“改革”或“完善”黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，這是黨最大的困惑。

　�。ǘ�）黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式是統(tǒng)一的嗎？

　　以前，中國(guó)共產(chǎn)黨既然是“黨天下”，從來(lái)沒(méi)有懷疑過(guò)領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式之間有什么問(wèn)題。黨領(lǐng)導(dǎo)一切是理所當(dāng)然的，既然領(lǐng)導(dǎo)一切，那么目前中華人民共和國(guó)的政治體制便是：黨中央、全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、全國(guó)政協(xié)、最高人民法院和最高人民檢察院。其中全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、全國(guó)政協(xié)、最高檢察院、最高法院等等，悉在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下。這是中國(guó)政治體制的現(xiàn)狀，任何關(guān)于法治、政體的研究都不能回避這個(gè)事實(shí)。

　　近年來(lái)，隨著政改研究的深入，理論上一般的邏輯是：中國(guó)共產(chǎn)黨既然打得天下，自然便取得了執(zhí)政地位，共產(chǎn)黨理所當(dāng)然便“執(zhí)政黨”。這樣一來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨便自然由“領(lǐng)導(dǎo)黨”概念逐漸過(guò)渡到“執(zhí)政黨”概念上來(lái)了，也就是這樣，問(wèn)題出來(lái)了：領(lǐng)導(dǎo)黨與執(zhí)政黨在概念上能否等同？按照狹義的理解，執(zhí)政黨嘛，可以取得執(zhí)政地位，在法律賦予的權(quán)力范圍內(nèi)執(zhí)行權(quán)力，說(shuō)白了便是取得國(guó)務(wù)院的行政能力，但不具有批準(zhǔn)立法和司法的權(quán)力。

　　說(shuō)到這里，明眼人一眼就能看出：號(hào)稱中華人民共和國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人民代表大會(huì)其實(shí)根本算不上真正的“最高權(quán)力機(jī)關(guān)”，而是中共中央！其中權(quán)力的核心在政治局！黨是靠政治局常委會(huì)和政治局會(huì)議或中央委員會(huì)議來(lái)達(dá)到全面領(lǐng)導(dǎo)的目的。形象一點(diǎn)，這種黨代會(huì)取代人代會(huì)的情況就像清朝雍正時(shí)期的軍機(jī)會(huì)取代內(nèi)閣一樣，雖然在程序上、法理上未必合理，但在議事的效率上還是滿高的。

　　基于這一點(diǎn)，潘維先生提出的“五大支柱”，如果對(duì)每一個(gè)“支柱”方案進(jìn)行細(xì)化并期之以具體操作，最后都會(huì)歸結(jié)到“一黨專政”這個(gè)問(wèn)題上。你想想，如果政府的公務(wù)員系統(tǒng)中立了、司法獨(dú)立了、新聞自由了，就意味著不要你共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)了。要想在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下還能保持司法獨(dú)立、新聞自由，公務(wù)員獨(dú)立，那不是睜著眼睛說(shuō)夢(mèng)話嗎？！所以，最后的問(wèn)題歸結(jié)到一點(diǎn)：中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式是共存亡的，只要失去全面的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，那么其執(zhí)政地位便不再穩(wěn)固。只要一出現(xiàn)執(zhí)政地位的競(jìng)爭(zhēng)，一黨專政的局面隨即瓦解。如果有保持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位而能進(jìn)行政治體制改革，套用孔子經(jīng)常說(shuō)的一句話：吾未之見也。

　　政治體制改革難之又難，但社會(huì)發(fā)展的潮流使得改革勢(shì)在必行。就目前來(lái)看，實(shí)行法治對(duì)中國(guó)政改的最佳選擇，實(shí)在找不出其他更好的辦法了。法治的最高目標(biāo)是實(shí)施憲政，不是簡(jiǎn)單地維系和約束人與人之間的關(guān)系，而是從政治層面將執(zhí)政主體置于憲法之下。我們姑且樂(lè)觀地預(yù)見：憑借十幾年或幾十年的法治，或許能使中國(guó)的政治體制改革水到渠成，直至建立一套適合中國(guó)國(guó)情的新型的政治體制。

　　“法治”必然導(dǎo)致政治體制改革，而改革是有風(fēng)險(xiǎn)的。鄧小平說(shuō)過(guò)：改革是一場(chǎng)革命。這話一點(diǎn)沒(méi)錯(cuò)，革命意味著權(quán)力的更迭，自下而上的無(wú)產(chǎn)者革命是通過(guò)暴動(dòng)來(lái)完成權(quán)力的更替；
改革則是通過(guò)自身官權(quán)階層的調(diào)整來(lái)達(dá)到權(quán)力利益的再分配。我們看過(guò)太多成功的暴力革命，但有誰(shuí)看到過(guò)處尊養(yǎng)優(yōu)的上層官僚能主動(dòng)自上而下改革成功的？改革之難，甚于革命。竊以為，法治或政改的最終目的，是建立新的政治體制，其結(jié)果伴隨著一黨專政的結(jié)束�？梢钥隙ǖ氖�，一黨專政的結(jié)束，并不意味著“亡黨亡國(guó)”，相反，共產(chǎn)黨可能會(huì)在與其他政黨競(jìng)爭(zhēng)中而益顯生命力，國(guó)家也因此而更加長(zhǎng)治久安。

　　當(dāng)然，我等只不過(guò)是坐而論道，從理論上探討政改的可能性。改革一旦進(jìn)入實(shí)質(zhì)操作性程序，則要求我們的黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人具備果敢的政治魄力和超人的政治智慧。如有在泱泱中華大國(guó)進(jìn)行改革而成功的，那么領(lǐng)導(dǎo)這場(chǎng)改革的領(lǐng)導(dǎo)人堪稱中國(guó)有史以來(lái)最偉大、最有智慧的政治家。

　　2004/10/18

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