摘 要：中國行政法治在過去百年經歷了兩大發(fā)展時期和若干發(fā)展階段：在20世紀上半葉經歷了清末、南京臨時政府、北洋軍閥政府、廣州和武漢國民政府、南京國民黨政府等五個階段，這一時期的行政管理立法（包括革命根據(jù)地的行政管理立法）取得初步成效，開始形成德日模式的行政法學科體系框架；
20世紀下半葉中國內地的行政法治走過了艱難曲折的道路，經歷了初步發(fā)展、遭受挫折和停滯、恢復和發(fā)展、進一步發(fā)展等四個階段，取得顯著成就并積累了諸多經驗教訓。中國行政法治在21世紀初既逢實施依法治國方略的重大機遇，又面臨一系列新情況、新課題，例如關于建立人大監(jiān)督專員制度，關于怨情申訴的規(guī)范化和制度化，關于抽象行政行為的司法審查，關于一國多法域帶來行政法沖突的解決機制等等，都亟待研究解決。21世紀的中國行政法治將在一般論、主體論、行為論、救濟論和部門論等方面獲得更加積極而穩(wěn)健的發(fā)展，呈現(xiàn)出民主化、科學化、法治化的復合演進軌跡，這一進程將與我國經濟、政治、社會和思想文化以及其他法律領域產生強烈深刻持久的交互影響。

　　關鍵詞：中國行政法治；
百年歷程回顧；
世紀初的機遇和挑戰(zhàn)；
21世紀發(fā)展趨勢

　　在憲政體制下有效約束行政權力，穩(wěn)健實現(xiàn)依法行政，保護行政相對人合法權利不受行政傷害并能得到充分救濟，保障經濟與社會發(fā)展所需的行政秩序，這是人們長久的行政法治夢想和追求。溫故知新。過去百年，人們?yōu)榇俗鞒隽司薮笈�力并取得顯著成效，也經歷了許多曲折，個中經驗教訓值得認真總結汲�。�
世紀之初，實施依法治國、推進依法行政成為治國方略和基本國策，同時行政法治發(fā)展進程也面臨許多重大課題；
立足現(xiàn)實并展望未來，21世紀的中國行政法治前途光明、任重道遠，期待穩(wěn)健協(xié)調的發(fā)展。

　　一、走向行政法治的百年歷程回顧

　　中國作為具有數(shù)千年封建社會歷史的國家，走向行政法治是一個極其漫長的過程；
經歷艱難曲折的長期探索過程后，開始進入良性發(fā)展的軌道。概括起來，我國行政法治在過去百年大致經歷了兩個發(fā)展時期（20世紀上半葉和下半葉）和若干發(fā)展階段。

　�。ㄒ唬�20世紀上半葉中國行政法治的發(fā)展

　　20世紀上半葉中國行政法律制度和學科的發(fā)展比較滯緩，為走向現(xiàn)代行政法治目標開了一個頭。這一時期可大致分為五個階段來加以考察。[[1]]這里主要考察行政法律制度建設的首要環(huán)節(jié)――行政管理領域的立法工作，借此管中窺豹。

　　1．清末行政管理立法概況。

　　鴉片戰(zhàn)爭以后，隨著中國社會經濟關系、階級關系的變化，作為上層建筑的法律也發(fā)生很大變化。在人民革命力量的打擊下，特別是到1900年義和團運動和八國聯(lián)軍入侵中國之后，清朝統(tǒng)治者已無法照舊統(tǒng)治下去。為反映官僚買辦階級的要求，調整新的社會關系，同時也為了粉飾“預備立憲”，封建統(tǒng)治者開始利用法律形式來掩蓋其封建專制統(tǒng)治的實質。光緒二十八年（1902年）清廷頒諭，責成沈家本、伍廷芳等人負責修律。這期間修訂和新頒的有關行政管理方面的法令主要有：1908年2月制定的《結社集會律》；
1908年4月頒布《違警律》；
1909年閏2月頒行的《國籍條例》及后附的實施細則；
此外，主管民政、教育的清廷中央部門還先后頒布了《暫定戶口規(guī)則》、《戶口管理規(guī)則》、《調查戶口執(zhí)行法》、《各學堂管理通則》等行政管理法規(guī)。

　　2．南京臨時政府時期的行政管理立法概況。

　　1912年1月1日中華民國成立后，建立了南京臨時政府，制定了《中華民國臨時約法》。為健全組織、統(tǒng)一官制，確定各部的組織機構和職責，南京臨時政府先后制定了《中華民國臨時政府中央行政各部及其權限》、各部官制通則和陸軍、外交、內務、交通、教育、司法等部及各局的官制，并規(guī)定了中央行政各部的組織、部長、次長、司長和各科的職責權限，以及各級各類官員的委任辦法；
還撤銷了地方“軍政分府”，令各省都督府所屬之行政各部改為“司”，主管民政、財政，軍事由另設的司令部專管，使政軍分開；
并經參議院同意正式公布了《南京政府官制》等法律。南京臨時政府及其所屬各部還發(fā)布了各類行政法令，以期“安民心維大局”，如《通令保護人民財產令》、《令內務部禁止買賣人口文》、《令廣東都督嚴禁販賣豬仔文》、《令外交部妥籌禁絕有販賣豬仔及保護華僑辦法文》、《關于普通教育暫行辦法及課程標準》等等。

　　3．北洋軍閥政府時期的行政管理立法概況。

　　北洋軍閥政府主要援用清末的法律，也基于統(tǒng)治需要而設置專門的法典編纂機構開展立法活動。從1912年12月至1916年10月，在行政管理方面的立法主要有：《戒嚴法》、《官吏服務令》、《治安警察法》、《出版法》、《司法官懲戒法》、《違警罰法》等等。

　　4．廣州、武漢國民政府時期的行政管理立法概況。

　　在第一次國內革命戰(zhàn)爭時期，廣州、武漢國民政府進行了較為頻繁的立法活動。在行政管理方面的立法主要有一系列國家機關組織法，如《國民政府組織法》、《國民政府司法部組織法》、《修正國民政府監(jiān)察院組織法》、《國民政府軍事委員會組織法》、《省政府組織法》，以及國民黨中央、各省區(qū)聯(lián)席會議通過的《省政府對國民政府之關系議決案》、《省黨部與省政府之關系議決案》等等。此外，國民政府還先后頒布了《兼職條例》、《文官官等條例》、《縣長臨時任用條例》、《政府職員給假條例》等人事法規(guī)，以及《懲治官吏法》等廉政法規(guī)。

　　5．南京國民黨政府時期的行政管理立法概況。[2]

　　南京國民黨政府建立后的行政管理立法大體經歷了前、中、后三個時期：（1）前期（國民黨統(tǒng)治的最初十年）是行政法律制度建立時期。1928年10月頒布《訓政綱領》、《國民政府組織法》，作為確立其政權“法統(tǒng)”地位的根本法；
同時還頒布了行政、立法、司法、考試、監(jiān)察等五院組織法，以確立其中央政府機構的法律地位。國民黨政府的立法院和其他政府機構還制定了各類政府組織法以及大量單行法規(guī)。（2）中期（抗日戰(zhàn)爭時期）是行政法律制度進一步發(fā)展時期。其行政管理立法的政治色彩日益厚重，主要表現(xiàn)為運用戰(zhàn)時立法和軍事立法的手段，加強對人民的控制，如頒布《國家總動員法》、《各縣保甲整編辦法》、《防止異黨活動辦法》等等。（3）后期（第三次國內革命戰(zhàn)爭時期）的行政管理立法呈現(xiàn)挽救國民黨政府統(tǒng)治頹勢的特點，如頒布《勘亂總動員令》、《動員勘亂完成憲政實施綱要》、《維持社會秩序暫行辦法》和修正的《戒嚴法》等等。[3]

　　6．革命根據(jù)地的行政管理立法狀況。

　　這方面的情況相當豐富和復雜，過去人們未予足夠重視。據(jù)不完全統(tǒng)計，在第二次國內革命戰(zhàn)爭時期，中央蘇區(qū)和15個地方蘇區(qū)制定的行政管理方面的法規(guī)、規(guī)章就有550余個；
在抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時期，中央根據(jù)地和47個地方根據(jù)地（邊區(qū)）所制定的行政管理方面的法規(guī)、規(guī)章就有2744個。[[4]]這些行政管理法規(guī)、規(guī)章的情況千差萬別，其制定主體甚多，分別為參議會、行政委員會、邊區(qū)政府及其下屬部門、政務會議以及中共中央的某些組織機構等等，其范圍和內容非常廣泛復雜，涉及到組織機構、選舉、土地、軍事、民政、司法、公安、財政、金融、糧食、農林、勞動、工商貿易、交通運輸、教科文衛(wèi)等等，其形式也不盡規(guī)范。這些行政管理規(guī)范對于促進革命根據(jù)地的經濟建設和社會發(fā)展，確保革命戰(zhàn)爭的勝利，發(fā)揮了積極作用，體現(xiàn)了在特殊社會歷史條件下革命根據(jù)地政府促使人們依法辦事、規(guī)范社會行為的愿望。

　　7．20世紀上半葉的行政法學研究概況。

　　行政法律制度的逐步發(fā)展，與行政法學研究的逐步開展是分不開的。我國對行政法學的研究，大約是從清末戊戌變法開始。早在1903年（光緒二十九年），日本學者清水澄的《行政法泛論》（中文版）就由商務印書館出版；
開明書局也于同年出版了丁額著、王純翻譯的《普魯士行政法典》；
1906年（光緒三十二年）廣智書局出版了日本學者織田萬著、梁繼棟翻譯的《德國行政法》。從1903年至1907年5年間，共翻譯、編譯10余部外國行政法學著作，出版4部中國行政法學著作。到20世紀20、30年代，逐漸形成了行政法學研究群體，出版了一些行政法學著作，開始構建起行政法學的學科體系框架（主要借鑒于德國法模式的日本行政法學理論）。在當時行政法學的教學與研究中，一些學者注意運用孫中山先生的三民主義和五權分立學說，以此作為自己學術觀點之理論基礎和指導思想。當時中國處于半殖民地半封建社會，行政法學能取得如此成就已是難能可貴，盡管主要是引進和轉述式的學術成果。

　　總體而言，20世紀上半葉中國在行政法律制度建設和學術建設方面取得一些進展，盡管與行政法治目標尚有很遠的距離，而且其中許多是與行政現(xiàn)實存在較大距離的歐洲大陸行政法舶來品，在當時缺乏憲政精神的政治體制下也難以通過有效約束行政權力和保護行政相對人合法權利而對行政管理現(xiàn)實發(fā)生強烈和深刻的影響，但這畢竟為我國行政法治的發(fā)展打下了一個基礎。

　　（二）20世紀下半葉行政法治在中國內地的發(fā)展[5]

　　由于一系列的社會變革，20世紀下半葉中國行政法治在內地經歷了艱難曲折而又前所未有的發(fā)展，大致可分為如下四個階段來加以考察。

　　1．新中國行政法治初步發(fā)展階段（1949年10月～1957年5月）。

　　中華人民共和國成立后，廢止了國民黨政府的“六法全書”，標志著中國行政法制建設進入新時期。這個階段在行政管理的立法和制度建設方面做了大量工作。首先是制定行政組織法，規(guī)定各級國家行政機關的組織、職權、工作方式和責任。這些行政組織法包括中央人民政府及其組成部門、直屬機構和辦事機構以及地方人民政府的組織法，如《中華人民共和國中央人民政府組織法》、《中華人民共和國國務院組織法》、《大行政區(qū)人民政府委員會組織通則》、《省人民政府組織通則》、《市人民政府組織通則》、《縣人民政府組織通則》和《地方各級人民政府組織法》等等。其次是制定行政組織法以外的行政管理法規(guī)，規(guī)定國家行政機關對政治、經濟、文化等各方面事務以及人、財、物各個領域的管理權限及方法。到1956年12月止，新中國共頒布行政管理法規(guī)829個，其中有關機構、人事編制管理的法規(guī)52個，有關財政、金融、稅收管理的法規(guī)98個，有關公安、民政、司法、行政管理方面的法規(guī)97個，有關經濟建設管理的法規(guī)261個，有關教育、科學、文化、衛(wèi)生管理的法規(guī)149個。第三是建立行政監(jiān)察制度和公民控告國家機關及其工作人員違法失職行為的制度。早在1949年，《共同綱領》第十九條就規(guī)定在縣市以上各級人民政府內設人民監(jiān)察機關，《中華人民共和國中央人民政府組織法》更明確規(guī)定政務院設人民監(jiān)察委員會。1954年《中華人民共和國憲法》第九十七條規(guī)定了公民對于各級國家機關的控告和求償權，《中華人民共和國國務院組織法》更明確規(guī)定國務院設立監(jiān)察部。憲法和法律還規(guī)定了檢察機關對行政機關及其工作人員的一般監(jiān)督，明確了檢察機關的職權和職責。不難看出，國家在這一階段比較重視行政法律制度建設，包括監(jiān)督行政法制建設，大步邁出走向行政法治的步子。但由于認識上和體制上的多方面原因，如黨政不分、“人治”傳統(tǒng)、否定權力分工制約的必要性、立法比較粗疏等等，所以在行政管理上還無法嚴格實行權力制衡、權責統(tǒng)一、越權無效等原則，公民的申告權、求償權和訴訟權利（如“民告官”）難以充分實現(xiàn)，遠未解決社會主義民主的法律化和制度化問題。

　　從行政法的教學和科研來看，這一階段主要以介紹蘇聯(lián)行政法學理論為主，較多受到蘇聯(lián)模式的影響。1950年4月商務印書館出版了維辛斯基的《蘇聯(lián)國家行政機關暨各加盟共和國及自治共和國國家行政機關》，此書對我國行政法學有相當影響。隨后又有一系列蘇聯(lián)行政法譯著出版，主要有《蘇維埃行政法概論》、《蘇維埃行政法（總則）》、《蘇維埃行政法提綱》、《蘇維埃行政法及其基本原則和制度》、《國家法·行政法》、《蘇維埃行政法（分則）》、《蘇維埃行政法論文選譯》（第一輯、第二輯）。1954年憲法的頒布，使我國行政法學研究獲得新的機遇，主要表現(xiàn)為以介紹蘇聯(lián)行政法理論為主逐漸轉向結合我國行政管理實踐來探索行政法學理論的建構，《中華人民共和國行政法（總則）參考資料》的編印就是一個初步嘗試。當時國家在制定社會科學長期規(guī)劃的過程中，也具體規(guī)定了要研究中華人民共和國國家管理的基本原則、法制保障、行政機關組織制度以及監(jiān)督制度等問題。(點擊此處閱讀下一頁)

　　1955年8月15日，中國政法學會成立了國家法、行政法研究組，從組織措施上推動了我國行政法學研究的開展。一些學者也撰文呼吁加強行政法學的研究工作，解決中國行政法的體系、國家行政管理的基本原則、國家工作人員的權利義務和責任等一系列行政法學問題，以適應國家和社會管理的需要。當時在高校教師的科研計劃中，已有若干個關于行政法方面的項目。從教學情況看，在各綜合大學的法學專業(yè)與政法院校中，有的已經、有的即將、有的準備開設行政法課程，如中國人民大學開設了“行政法”課程，東北人民大學也開設了“中國與蘇維埃行政法”課程。高校使用的行政法教科書也納入了國家的社科規(guī)劃之中。由上可見，這一階段我國行政法學雖然還落后于其他法律學科，但已有所行動和發(fā)展。

　　2. 行政法治遭受挫折、破壞和停滯階段（1957年5月～1978年12月）。

　　這一階段我國行政法制建設經歷了曲折發(fā)展的三個時期：
1957年5月至1966年5月是遭受挫折時期；
1966年5月至1976年10月是遭受全面破壞、摧殘時期；
1976年10月至1978年12月是停滯、徘徊并醞釀復蘇時期。

　　政治民主和行政法治的發(fā)展，要求人民政府以體現(xiàn)和反映人民利益和意志的法律為其最高行為準則。但是到了1957年，“法律至上”等觀點受到嚴重批判，當時除極少量行政法律法規(guī)（如《警察條例》，《國務院任免行政人員辦法》，《治安管理處罰條例》，《消防監(jiān)督條例》，《關于國家行政機關工作人員的獎懲暫行規(guī)定》）出臺以外，行政組織法、行政管理活動法、行政法制監(jiān)督和行政救濟法的制定工作以及整個立法工作都幾乎停頓下來，這實際上是對民主和行政法律制度的否定。當然，這時國家并未宣布廢止以前所頒布的有關法律、法規(guī)，繼續(xù)適用的法律、法規(guī)數(shù)量不少，故此期間在行政管理領域還不能說全然無法可依，更主要、更實質的問題是在強大的政治因素影響下有法不依。行政法制建設嚴重受挫的另一重要表現(xiàn)，是取消對行政機關及其工作人員的監(jiān)督與制約。首先是否定檢察機關的監(jiān)督功能，取消檢察機關對行政機關及其工作人員行政行為合法性的一般監(jiān)督；
其次是撤銷監(jiān)察部，取消監(jiān)督機關對整個行政活動合法性以及對行政工作人員遵守法律和政紀情況的專門監(jiān)督。

　　十年“文化大革命”是對行政法制建設最嚴重的破壞、摧殘和踐踏時期。這個時期，原已薄弱的我國法制遭到急風驟雨般的空前摧殘和破壞：憲法實際上被廢除，公民的權利自由毫無保障；
刑法己無“法”可言，罪名可以隨意設定，刑罰可以任意科處；
民法已失去權利保障的特殊作用，企業(yè)財產可以無償調撥，個人財產可以任意查抄罰沒，商品經濟、按勞分配作為資產階級法權被限制或取消；
至于行政法，在“文化大革命”中因事實上已失去主要調整對象而無存在余地（由于人民代表大會產生的政府在“文化大革命”中作為“走資派”機構被革了“命”，取而代之的“革命委員會”并非由人民代表大會產生和賦予權力，不必遵守和服從反映和體現(xiàn)人民意志和利益的法律），難逃形同虛設的厄運。

　　“文革”結束后的一個時期，由于尚未擺脫“左”的指導思想束縛（仍然出臺存在明顯缺陷的1978年憲法就是“左”的指導思想在法制方面的突出表現(xiàn)），行政法制建設也處于徘徊停滯狀態(tài)，行政法學研究工作尚未受到重視。

　　從這個階段的行政法教學和研究情況看，也可分為三個時期：1957年5月至1966年5月是行政法的教學和研究工作受到挫折時期；
1966年5月至1976年10月是行政法的教學和研究工作遭到全面破壞、摧殘時期；
1976年10月至1978年12月是行政法教學和研究工作停滯、徘徊和醞釀復蘇時期。

　　3．行政法治得以恢復發(fā)展階段（1978年12月～1989年4月）。

　　對此可從三個方面來看：

　�。�1）行政法律制度的重建。從1978年12月18日中國共產黨第十一屆三中全會的召開至1982年憲法的頒布，是行政法律制度的重建時期。十一屆三中全會《公報》指出，“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。”這是在民主與法制方面對過去幾十年的經驗教訓特別是對十年“文革”教訓的深刻總結。全國人大常委會于1979年作出決議，確定從中華人民共和國成立以來國家制定的法律、法令凡不與現(xiàn)行憲法、法律、法令相抵觸者均繼續(xù)有效，這就恢復和明確了一大批法律、法令的效力，包括調整行政關系的法律、法令的效力，部分地解決了行政領域無法可依的緊迫問題，使行政法律制度重建工作走出了一大步。

　　行政法律制度重建工作的重點和難點，是制定出一系列適應新的形勢和情況的調整行政管理關系的新的法律、法規(guī)，建立各種有關的行政管理制度，使行政管理逐漸走向法制化道路，盡管這些法律法規(guī)的穩(wěn)定性和規(guī)范性有所不足（例如存在很多試行法）。首先，五屆全國人大二次會議通過《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，將地方各級革命委員會改為地方各級人民政府，明確規(guī)定了地方各級人民政府的組織、職權和工作方式；
六屆全國人大五次會議通過《國務院組織法》，將國務院的組織活動重新納入法制軌道。其次，頒布了大量行政管理法律法規(guī)，涉及經濟活動、財政稅收、文教衛(wèi)生、公安司法、資源環(huán)保、人事管理等方方面面，為依法行政提供了前提條件。其中主要的如《經濟合同法》、《個人所得稅法》、《中外合資經營企業(yè)所得稅法》、《外國企業(yè)所得稅法》、《商標法》、《文物保護法》、《食品衛(wèi)生法》（試行）》、《森林法》（試行）、《環(huán)境保護法》（試行）》、《海洋環(huán)境保護法》、《學位條例》、《律師暫行條例》、《國家建設征用土地條例》、《關于老干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》等等。

　　這一時期，1982年憲法的頒布開啟了我國法制建設特別是憲政發(fā)展的新階段，同時有力地將我國行政法律制度水平大大推進了一步，對于行政法治發(fā)展具有特殊意義。主要表現(xiàn)在如下五個方面：一是重新確認和發(fā)展了作為行政法制基礎的人民主權和民主管理原則；
二是重新確認和發(fā)展了以憲法權威、法律至上、反對特權為核心的行政法治原則；
三是重新確認和發(fā)展了代表機關、行政機關、司法機關之間實行一定的權力分工與監(jiān)督制約的原則；
四是重新規(guī)定了國家機關工作責任制和行政效率原則，反對各種官僚主義；
五是重新確立了國務院和地方各級人民政府的性質、地位，規(guī)定了中央和地方各級人民政府的職權職責。

　�。�2）行政法律制度的發(fā)展。1982年憲法頒行后，有力地推動我國行政法制建設在20世紀80年代中后期進入一個較快發(fā)展時期，主要表現(xiàn)在五個方面：一是改革和精簡政府機構。1982年，五屆全國人大常委會第二十二次會議通過決議，決定對國務院和地方各級人民政府的機構進行全面改革。這次改革用了兩年多時間，取得一定成效，特別是在領導班子年輕化、知識化方面取得明顯進展，但在精簡機構方面取得的成效比較有限。因此，到了1988年，七屆全國人大一次會議通過決議，決定再對政府機構進行一次全面改革。盡管這次改革的目標定得比較高，但由于沒有抓住轉變政府職能這個關鍵環(huán)節(jié)，機構改革的最終效果仍然不盡如人意。二是確立和規(guī)范行政立法。1982年憲法正式確認行政立法，規(guī)定國務院有權制定行政法規(guī)，國務院各部委有權制定行政規(guī)章。其后《地方組織法》又規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)人民政府所在地的市，經國務院批準的“較大的市”的人民政府也有權制定地方政府規(guī)章。為了保障人民主權和法制的統(tǒng)一，國務院于1987年頒布《行政法規(guī)制定程序暫行條例》，部分省市也相繼頒布了有關制定地方政府規(guī)章的程序規(guī)定，將健全行政立法程序提上了重要議事日程。三是完善行政法律規(guī)范。這期間我國主要行政執(zhí)法領域的法律、法規(guī)以及相關制度開始健全起來，在軍事、公安、司法、民政、財政、稅務、金融、審計、企業(yè)、商業(yè)、外貿、海關、農業(yè)、林業(yè)、水利、氣象、環(huán)境、交通、物價、物資、科技、文化等方面出臺了一系列行政管理法規(guī)，為依法行政創(chuàng)造了必要條件。四是加強和完善監(jiān)督法制。這期間我國為加強對行政的法制監(jiān)督，采取了一個重要步驟——建立國家監(jiān)察部和地方各級行政監(jiān)察機關，由監(jiān)察機關對各級國家行政機關及其工作人員以及國家行政機關任命的國營企事業(yè)單位的領導干部的行為進行監(jiān)察監(jiān)督。同時根據(jù)1982年憲法的規(guī)定設立了國家審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支以及國家財政金融機構和企事業(yè)組織的財務收支進行審計監(jiān)督。五是建立行政訴訟制度。1982年憲法第四十一條規(guī)定，“中華人民共和國公民……對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利……由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋嗬��！边@為建立我國行政訴訟制度和國家賠償制度提供了明確的憲法根據(jù)。《民事訴訟法（試行）》第3條規(guī)定：“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定。”自此，從立法上確立了行政訴訟制度，這是我國行政法治發(fā)展史上一個標志性事件。1986年頒行的《治安管理處罰條例》把公民不服治安處罰納入了行政訴訟的軌道，促使在人民法院普遍設立行政審判庭。1989年七屆全國人大二次會議正式通過《行政訴訟法》，這成為我國正式建立司法審查制度、加強行政法律制度建設、加快走向行政法治的一個重要里程碑。

　�。�3）行政法學的恢復與發(fā)展。中共十一屆三中全會著重提出健全社會主義民主、加強社會主義法制的任務，從而也結束了長期以來行政法學研究工作停滯不前的狀態(tài)。1979年3月21日至31日，在北京召開全國法學規(guī)劃會議，討論制定了《全國法學研究（1979～1985）發(fā)展規(guī)劃綱要》，會議提出必須加強對行政法等法律學科的研究。1981年，司法部、教育部領導的法學教材編輯部決定在試編的高等學校試用教材中列入行政法學科目。1982年4月，西南政法學院法理教研室編印了《中華人民共和國行政法概論》作為校內教學用書；
同年6月，北京政法學院編印了《行政法概要》作為校內教學用書。在此期間，一些政法院校逐步開設行政法課程。1982年，安徽大學開始招收行政法研究生。與此同時，一批行政法學論文也在報刊陸續(xù)發(fā)表。1982年憲法頒布后，我國的行政法學研究走上了快速健康發(fā)展的軌道。1983年6月，我國第一部行政法學統(tǒng)編教材《行政法概要》公開出版，次年6月與之配套的《行政法資料選編》出版。自1985年5月16日中國法學會行政法學研究會成立以后，我國行政法的學術團體及其活動得到健康迅速發(fā)展，標志著我國行政法學研究進入一個新的發(fā)展時期。在全國人大法工委和行政法學研究會的組織協(xié)調下，經過長期籌備之后，由在京各大法制工作和法學教學科研機構的專家學者組成的 “行政立法研究組” 于1986年10月4日在京成立。其主要任務是通過系統(tǒng)深入的研究工作，為立法部門制定重要行政法律和行政法規(guī)提供具體方案和論證意見。這標志著我國行政法學理論研究工作與行政領域立法實踐活動更緊密地結合起來。1988年3月，我國迄今唯一的行政法學專業(yè)雜志――《行政法學研究》正式創(chuàng)刊，它對我國行政法學研究和走向行政法治的實踐起到了巨大的推動和指導作用。

　　4．行政法治快速發(fā)展階段（1989年4月至今）。

　�。�1）行政法律制度的進一步發(fā)展。這一時期我國行政領域的立法處于高潮，大量有關行政管理的法律法規(guī)出臺，如：《集會游行示威法》、《環(huán)境保護法》、《城市規(guī)劃法》、《社會團體登記管理條例》、《行政監(jiān)察條例》（后上升為《行政監(jiān)察法》）、《煙草專賣法》、《國有資產評估管理辦法》、《稅收征收管理法》、《城市綠化條例》、《反不正當競爭法》、《水土保持法實施條例》、《國家賠償法》、《城市房地產管理法》、《人民警察法》、《行政復議條例》（后上升為《行政復議法》）、《國家公務員暫行條例》和《行政處罰法》等等。其中《行政處罰法》規(guī)定了比較嚴格和大量的行政程序條款，特別是正式設立了民主程度和行政成本都非常高的聽證程序，還啟動了若干重要的行政執(zhí)法制度創(chuàng)新（例如相對集中行政處罰權的綜合執(zhí)法體制的推行），故被認為是樹立了行政程序立法典范的一部重要法律，在我國走向行政法治的進程中具有重大意義。長期醞釀、反復修改、易稿20多次的《國家公務員暫行條例》于1993年8月14日由國務院正式頒布，(點擊此處閱讀下一頁)

　　為推行國家公務員制度提供了更有力的法律保障。我國《立法法》已于2000年3月在九屆全國人大三次會議上通過，于同年7月1日起施行。該法的出臺對于規(guī)范立法和行政立法行為，從源頭上推進我國行政法制建設，具有極其重大而深遠的意義。我國《行政許可法》于2003年8月27日由十屆全國人大常委會第四次會議通過，將于2004年7月1日起施行。這部法律對于從根本上解決“審批經濟”現(xiàn)象，建構新型政企關系，完善市場經濟體制，將發(fā)揮重大調整作用，從而大大推動我國行政法治的發(fā)展。

　�。�2）我國市場經濟體制的確立對行政法律制度建設的影響和回應。由于多方面原因，新中國成立后30年間一直實行高度集中集權的傳統(tǒng)計劃經濟體制，盡管在一段時期內也起到了發(fā)展經濟、保持穩(wěn)定的一定作用，但其專制弊端日顯嚴重，這種狀況直到20世紀70年代末期實行改革開放以后才逐漸改變�，F(xiàn)代市場經濟是經過實踐證明的迄今最為高效、民主的經濟形態(tài)。經過10余年市場導向的改革開放實踐的艱苦探索和曲折反復乃至若干激烈爭論，人們的認識逐步深化，在經濟運作和經濟管理實踐中有了越來越多的市場經濟的要素和色彩，到1992年春鄧小平同志及時發(fā)表視察南方重要談話一錘定音，終于糾正我國改革和發(fā)展的航向之后，是年秋天中國共產黨第十四次全國代表大會正式決定將建立社會主義市場經濟體制作為我國經濟體制改革的目標模式，次年春天八屆全國人大一次會議通過憲法修正案將“國家實行社會主義市場經濟”正式載入現(xiàn)行憲法，我國社會從此進入發(fā)展社會主義市場經濟的快車道。

　　社會的經濟、政治、思想文化等諸要素是相互聯(lián)系、相互影響的，其中經濟是最根本、最具決定性的力量。過去我國在形成高度集中的計劃經濟體制的同時，也相應地實行高度集權式政治體制和官本位式社會管理模式，以及管理型、秩序型和命令型的行政法律制度。從專制的傳統(tǒng)計劃經濟轉向民主的現(xiàn)代市場經濟，其意義和影響并不局限于經濟領域。在轉型發(fā)展過程中，原先在計劃經濟條件下形成的某些傳統(tǒng)的僵化的思想觀念、政治體制、法律制度等，也會受到經濟轉型發(fā)展的影響而相應地發(fā)生一系列日漸深刻的變化。對于行政法來說，這種影響同樣是廣泛、深刻和巨大的。對此，我國行政法學界已形成普遍的共識，并予以高度重視。例如，1992年10月召開的全國行政法學年會將“市場經濟與行政法”作為一個重點議題加以討論，1993年底召開的全國行政法學年會則以“市場經濟與行政法”作為會議主題，《行政法學研究》、《中國法學》、《法學研究》、《法制日報》等許多法學核心報刊都特設了“市場經濟與行政法”專欄，以推動有關市場經濟與行政法的相互關系和影響的研究。學者們指出，在經濟體制轉換過程中，我國行政法的外部環(huán)境因素發(fā)生了經濟方面、政治方面和社會方面的一系列重大變化，這種變化對我國行政法產生了一系列重大影響，總體而言就是發(fā)生了民主化、科學化、法治化的轉型發(fā)展。其具體表現(xiàn)為這一轉型發(fā)展過程要求我國市場經濟體制下的行政法律制度應當具有如下四個方面的特征：一是具有更多的調節(jié)功能和更廣的調整領域；
二是在體現(xiàn)的意志和利益方面具有多元性、呈現(xiàn)多樣化；
三是具有更多更強的監(jiān)督和控權作用；
四是在制度設計上應有更多的司法理念和司法保障。關于市場經濟條件下行政法的改革與發(fā)展，學者們還提出了其他許多有價值的觀點，如：在市場經濟體制下，應當對政府與市場主體的關系重新定位，將政府的宏觀調控職能納入法治軌道；
應加強和完善行政領域立法，認真清理與市場經濟不相適應的行政法律和行政立法，制定和完善市場經濟發(fā)展所迫切需要的行政法律規(guī)范；
應注意規(guī)范行政許可、行政檢查、行政處罰、行政收費、行政強制、行政合同、行政指導等行為；
應以行政程序法為核心來完善我國行政法體系；
應建立健全與市場經濟相適應的現(xiàn)代行政裁判和司法審查制度；
應重構適應我國市場經濟發(fā)展和行政法制管理的新控權法等行政法理論基礎；
等等。[[6]]

　　（3）行政法學的發(fā)展和繁榮。正式確立社會主義市場經濟體制后的10多年來，我國的行政立法活動與行政法學研究活動在轉型發(fā)展的過程中逐漸形成良性互動的局面。圍繞行政法律制度建設的重大理論與實踐問題開展了許多學術研討活動，例如就《行政訴訟法》的貫徹實施，行政法學的基礎理論，行政行為的理論與實踐，市場經濟與行政法的關系，行政處罰法和立法法的制定，地方立法、行政執(zhí)法的主體及其程序，依法行政與規(guī)范政府行為，行政許可、行政強制、行政指導、行政合同行為，行政審判困境與改革思路，行政執(zhí)法和機構改革，行政程序制度建設等諸多問題召開了一系列學術研討會，取得了豐富的思想成果，大大推動了我國的行政法學研究水平。最近10多年來，行政法學、行政訴訟法學方面的教材、論著的出版呈現(xiàn)空前繁榮的局面。例如，行政法學的專題性研究成果大量涌現(xiàn)，主要涵蓋行政權力、行政組織、公務員制度、行政行為、行政處罰、行政合同、行政指導、行政程序、行政復議、國家賠償、行政監(jiān)督、行政法制史等領域，對外國行政法和比較行政法的研究成果也大大增加；
行政法學研究成果從總論拓展到分論，已出版20余種關于部門行政法的著作。

　　要而言之，進入20世紀90年代以來，隨著經濟體制改革目標的最終確立和政治體制改革的深入開展，我國行政法治發(fā)展取得了長足進步。與以前相比，這一時期行政法律制度建設發(fā)生了以下幾個方面的重大變化：第一，法治觀念逐步強化。改革開放以來，在反思傳統(tǒng)人治觀念的基礎上，我國行政法逐步確立起核心的法治觀念，進入20世紀90年代之后，又把“依法治國”確立為基本治國方略，并且上升為憲法原則。第二，行政法的權力結構從重權力、輕權利向權力和權利并重轉變。行政訴訟法的頒布，使權力結構的重心開始發(fā)生偏轉，20世紀90年代頒布的國家賠償法、行政處罰法、行政復議法促進了這一調整，初步形成了權力和權利良性互動的局面。第三，政府職能從全能型政府向有限政府、從管制型政府向服務型政府轉變。隨著對政府與市場關系認識的不斷深化，政府開始逐步轉變職能，將部分職能讓渡于社會。第四，行政法機制從單純的制約機制轉變?yōu)橹萍s和激勵兼顧。第五，行政行為方式從純粹的命令－服從模式發(fā)展成為強制與非強制手段并用的多樣化局面。第六，在程序與實體的關系上，從重實體、輕程序，重結果、輕過程，發(fā)展到實體和程序并重，結果和過程并重。第七，在對行政的監(jiān)督上，從單純的權力監(jiān)督，發(fā)展到權利救濟和權力監(jiān)督并重。[[7]]

　　我國行政法治獲得的新近重要發(fā)展和面臨的重大現(xiàn)實課題，從總體上反映了我國行政法文化革新、行政法制轉型發(fā)展的成果和方向，適應了社會主義市場經濟、民主政治和精神文明發(fā)展的客觀要求，體現(xiàn)了我國行政法追求民主化、科學化和法治化的趨勢，也提出了我國行政法治在21世紀獲得更穩(wěn)健發(fā)展的新任務。可以說，這對于完善我國行政法的具體制度和學科體系，全面實施依法治國方略，促進憲政和行政法治目標的實現(xiàn)，從而推動社會經濟、政治和文化的穩(wěn)健發(fā)展，使中國行政法治能以良好的形象和基礎在新世紀獲得更快更健康的發(fā)展，具有重大的理論和實踐意義。

　　二、世紀之初中國行政法治的機遇和挑戰(zhàn)

　　（一）對行政法治內涵的認識發(fā)展過程

　　現(xiàn)代市場經濟是一種法制經濟，發(fā)展民主政治也必須同加強法制建設緊密結合才可能落到實處。這是因為對于一個社會的經濟與政治的健康發(fā)展來說，作為保健因素的法律制度具有全局性、穩(wěn)定性和長期性。故發(fā)展社會主義市場經濟和民主政治需要有健全的現(xiàn)代法制來保障，須逐步實現(xiàn)市場經濟活動的高效化和規(guī)范化，實現(xiàn)社會主義民主的制度化和法律化。鑒于我國法制建設現(xiàn)狀與改革開放和現(xiàn)代化建設的要求還存在不小的距離，因此加強法制建設，實行依法治國，就成為世紀之交和世紀之初堅持中國特色民主法制理論，在現(xiàn)代憲政精神指引下不斷改革和完善國家和社會事務管理機制的理性選擇。為此，中國共產黨第十五次全國代表大會的政治報告中正式提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的基本方略，九屆全國人大二次會議通過修正案方式將其載入現(xiàn)行憲法（修正案第十三條）上升為國家意志，作為實現(xiàn)國家長治久安的重要保障確立下來，具有劃時代的意義。依法治國方略的確立和法定化、制度化，為新世紀我國在追求憲政目標的前提下加強行政法律制度建設，推動行政法治進程提供了難得的機遇，也提出了更高要求，具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

　　“依法治國、建設社會主義法治國家”是一個宏大的社會系統(tǒng)工程，行政法治是重要因素之一，特別是依法行政則首當其沖地成為重點、難點和基礎環(huán)節(jié)。這是因為：（1）法律的實施無疑是所有國家機關和全體公民及各類社會組織的共同任務，但最主要的承擔任務者是行政機關，因為我國現(xiàn)行法律中80％以上主要由行政機關負責實施。如果沒有科學合理、堅強有力的依法行政的機制，則立法機關的努力成果（即通過的法律、決議、決定等等）將形同虛設，依法治國方略也就難以落實到位，因而依法行政這一看似非常普通的行為要求就成為依法治國的重點環(huán)節(jié)。（2）行政權力行使過程的重要特點是強調集中，追求效率，實行首長負責制，擁有自由裁量權，具有擴張和濫用的頑強傾向，這就容易使掌握行政權力的人們習慣于按個人意志辦事，而忽視依法行使行政權力，故從憲政的角度來看，依法行政也是依法治國最難實現(xiàn)的環(huán)節(jié)。（3）從行政法制實務來看，依法治國是依法行使公共權力的過程，主要包括依法立法、依法行政、依法司法、依法監(jiān)督等諸多環(huán)節(jié)，其中依法行政是與人民群眾聯(lián)系最廣泛、最經常、最密切、最直接且存在問題最多的環(huán)節(jié)，所以也是依法治國的關鍵性的基礎環(huán)節(jié)。

　　依法行政（rule by law on administration，或administration According to Law）是早期資產階級思想家提出來的，其背景是在西方資產階級革命初期，新興資產階級力量占優(yōu)勢的國會用其制定的法律去規(guī)制封建貴族保守勢力占優(yōu)勢的政府的行為，而且當時的公共行政管理非常簡單固定，故要求政府成為國會意志（主要表現(xiàn)為國會通過的法律）的單純執(zhí)行者，“無法律即無行政”，這是早期依法行政理念的要義。盡管各國歷史背景和法律傳統(tǒng)不同，但可以說依法行政原則的提出畢竟再次給古老的法律注入了新的內容和活力（此前是憲法的出現(xiàn)及憲法原則的確立曾給古老的法律注入新的內容和活力），因此依法行政就逐步成為近代法治國家普遍奉行的政府行為準則。在我國，依法行政原則于20世紀80年代末、90年代初被明確提出來后，逐步受到法學界和實務界的高度重視和廣泛討論。[8]

　　一般認為，在狹義上行政法治（rule of law on administration，或administrative Rule of Law）與依法行政是同一概念，在廣義上行政法治的含義和內容則比依法行政更為豐富深刻�？梢哉f，從憲政視角來看，行政法治是法治原則在行政領域的體現(xiàn)，或者說是實現(xiàn)法治原則的必然要求和主要領域，就現(xiàn)階段的我國而言也是依法治國方略得以實現(xiàn)的關鍵之一。有學者提出，行政法治原則主要有三項內容：一是依法行政，二是以法管理，三是權責統(tǒng)一，這顯然是將依法行政作為行政法治的內容之一來看待。[[9]]還有學者撰文提出，行政法治包括六個要件和兩大精神支柱。這六個要件是：1．法律規(guī)范的正當性；
2．依法行政原則；
3．正當程序原則；
4．行政裁量禁止恣意原則；
5．司法審查原則；
6．責任行政原則。這兩大精神支柱是：1．民主行政，指在行政上對國民的意見加以反映，也即為國民服務并以民意為主的行政，它側重于行政法治內涵的正當性、合理性；
2．法治行政，指將國家行政機關的行政管理活動置于憲法和法律的控制之下，限制濫用自由裁量權，政府與相對人平等守法和承擔法律責任，它側重于行政法治外延的合法性。而行政程序是聯(lián)結這兩大精神支柱的橋梁和紐帶，是行政法治運作的樞紐。[[10]]從行政法－政治分析的角度還可看到，行政法治化進程也是行政的民主性逐漸增強的過程，行政法治是充分體現(xiàn)了民主精神的行政過程和狀態(tài)，這是行政法治的一個重要內涵。形象言之，猶如“法制＋民主＝法治”的提法，這里也可認為，“行政法制＋民主機制＝行政法治”。而包括苦情處理、行政復議、行政訴訟、行政賠償在內的行政救濟制度，則是實現(xiàn)行政法治目標的非常重要的糾錯性、補救性制度保障。(點擊此處閱讀下一頁)

　　由于時代不同、國家不同和看問題的角度不同，各國行政法學界對行政法治內涵的理解及其強調的重點也有所差異，例如：德國強調法律優(yōu)越與保留，法國強調公共權力和公務行為受行政法支配，英國強調越權無效，美國強調正當法律程序，等等。在我國，提出行政法治原則的背景是：隨著改革開放和思想解放的深入，經濟民主、政治民主和社會民主出現(xiàn)前所未有的發(fā)展（其間也經歷了若干曲折），加之被確立為我國經濟體制改革目標模式的市場經濟應是一種體現(xiàn)了新型政企關系的民主法制經濟，這就為依法約束行政權力，強調民主行政和法治行政，提供了政治經濟基礎和現(xiàn)實必要性。從立法實踐來看，最近10余年來行政訴訟法、國家賠償法（行政賠償是最主要內容之一）、行政處罰法、行政許可法等一系列重要行政法律的相繼頒行，正式建立起了從程序控制和法律救濟的角度對行政行為加以有效監(jiān)控的法律機制，提供了貫徹行政法治原則的法律條件，有力地推動了依法行政以及整個依法治國的實踐�？梢哉f，行政法治目標和原則的確立也是我國市場經濟、民主政治和法制建設深入發(fā)展的邏輯結論，是世紀之交確立依法治國方略后對行政法律制度建設提出的必然要求。

　�。ǘ�）世紀之初我國行政法治發(fā)展面臨的機遇、挑戰(zhàn)和重大課題

　　進入21世紀的中國行政法學界，應當高度重視和認真研究所面臨的一系列重大機遇和挑戰(zhàn)，例如：知識經濟和新技術革命（網絡化）對我國行政法帶來的機遇和挑戰(zhàn)；
經濟全球化和世貿組織（WTO）規(guī)則對我國行政法帶來的機遇和挑戰(zhàn)；
實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略和振興東北戰(zhàn)略等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略對我國行政法帶來的機遇和挑戰(zhàn)；
政府與企業(yè)、與市場、與社會的關系調整變化對我國行政法帶來的機遇和挑戰(zhàn)；
政府信息公開、公民參與行政、行政主體多元化、行政權力社會化等行政民主化進程對我國行政法帶來的機遇和挑戰(zhàn)；
管理虛擬世界（網絡社會）與建設電子政府等公共行政理念和方法技術創(chuàng)新對我國行政法帶來的機遇和挑戰(zhàn)。必須緊緊抓住機遇，勇敢迎接挑戰(zhàn)，中國行政法治才有美好的前景。

　　世紀之初，中國行政法律制度建設需要系統(tǒng)深入地研究解決一系列新情況、新課題。例如，關于行政主體制度的發(fā)展和完善，關于各類行政行為特別是新型行政行為的規(guī)范化、法治化，關于公私財產管理和保護的行政法制建設，關于建立健全以行政公開為重點的行政程序制度，關于建立人大監(jiān)督專員制度，關于怨情申訴的制度化，關于抽象行政行為的司法審查，關于行政賠償和補償救濟制度的完善，關于完善一國多法域帶來的行政法沖突解決機制等等，這些都是世紀之初行政法治發(fā)展進程中亟待系統(tǒng)深入研究解決的重大課題，下面擇要略加討論。

　　1．關于建立人大監(jiān)督專員制度。

　　監(jiān)督專員制度（Ombudsman）是由監(jiān)督專員對行政機關（一般還包括其他國家機關）及其工作人員的職務行為之合法性、合理性進行監(jiān)督的制度。它發(fā)端于瑞典的議會司法專員公署制度（Office of the Parliamentary Justitie Ombudsman,簡稱JO）。第二次世界大戰(zhàn)后，監(jiān)督專員制度在許多歐美國家及一些歐美以外國家甚至行業(yè)性、區(qū)域性組織（如歐洲議會）得到發(fā)展，已成為許多市場經濟發(fā)達的民主法治國家監(jiān)督體制的重要組成部分�，F(xiàn)在，各種類型的監(jiān)督專員制度分布世界各地，據(jù)統(tǒng)計已有超過70個國家建立了議會監(jiān)察專員制度，僅國際監(jiān)察專員協(xié)會的國家成員就超過50個，其發(fā)揮的作用和影響日益增大，其成功經驗值得重視。

　　那么，我國有無必要和可能建立人大監(jiān)督專員制度，從而進一步拓展對于行政權力的監(jiān)督？筆者認為，在按照社會主義市場經濟和民主法治的要求推動我國監(jiān)督制度創(chuàng)新的過程中，應以大膽改革、積極探索的精神，嘗試設立人大監(jiān)督專員，作為完善現(xiàn)行監(jiān)督體制的一項重要改革措施，以拓展監(jiān)督方式和救濟渠道。因人大監(jiān)督專員是一種監(jiān)督面較寬、獨立性很強、跨區(qū)域設立的高級職位性監(jiān)督機關（此項制度正式實施后，監(jiān)督專員也不是按行政區(qū)劃和系統(tǒng)逐一派出，而應跨區(qū)域和有選擇地派出），由全國人大常委會派出并接受其工作指導，擁有關于調查事實、人事處分和權益救濟等多方面的通報權、建議權及臨時處置權，故設立人大監(jiān)督專員有助于避免地方（部門）保護主義和“說情風”對監(jiān)督工作的干擾，能較好地滿足某些特殊條件下加強監(jiān)督行政法制的客觀需要。由于設立人大監(jiān)督專員是對常規(guī)監(jiān)督體制的重要補充，也是我國人大制度的新發(fā)展，同時也涉及觀念上、體制上、政策上的一系列問題，故亟需進行系統(tǒng)深入研究，并盡快加以試點和推行。

　　2．關于怨情申訴的制度化。

　　怨情申訴也叫苦情處理，屬于行政救濟的范疇，在各國行政法制中有不同形式的表現(xiàn)。日本行政法中，苦情處理已是一項比較成熟和規(guī)范的制度，其行政法學教科書中幾乎都列專章加以論述。已經譯介到我國的權威著作如室井力主編、吳微翻譯的《日本現(xiàn)代行政法》（中國政法大學出版社1995年出版）的第十五章，和田英夫著、倪健民等翻譯的《現(xiàn)代行政法》（中國廣播電視出版社1993年出版）的第四編第三章，都專題論述苦情處理制度。但是，從我國的現(xiàn)實情況看，怨情申訴的法律調整機制尚不健全，有關理論研究也大大滯后，亟需加以彌補。

　　現(xiàn)代行政管理的廣度和深度是前所未有的，失誤和不盡人意之處在所難免；
而任何一種救濟方式都有其局限性，故需不斷拓展行政法的救濟渠道和完善救濟制度。盡管我國已實行行政復議、行政訴訟等制度，但在實踐中受到行政復議、司法審查的具體行政行為只是少數(shù)而已（僅從行政處罰行為來看，最終受到行政復議、司法審查的行政處罰行為實際上僅占行政處罰事件的萬分之一左右），相對人認為受到行政傷害卻無法通過行政復議和行政訴訟得到救濟的情形仍然不少。例如，在行政執(zhí)法過程中公民受到執(zhí)法人員的恐嚇或辱罵，公民理應獲得行政獎勵而未能獲得，公民向行政機關提出合理的咨詢要求而得不到答復等等，公民遇到這些情況后都難以通過現(xiàn)行的行政復議或行政訴訟等常規(guī)渠道獲得救濟，其他的傳統(tǒng)渠道（如信訪）也不夠規(guī)范和缺乏權威，而且穩(wěn)定性差、保障力弱。因此，為適應我國市場經濟條件下行政管理民主化和納稅人需求多樣化的新情況，更好地體現(xiàn)人民政府全心全意為人民服務的宗旨，應在堅持和完善行政復議、行政訴訟、行政賠償、信訪、行政首長公開電話和接待日等既有救濟制度的基礎上，積極探索新的救濟渠道和形式，如人民代表定期接待選民和原選舉單位及其成員并負責為之申訴行政怨情和爭取救濟的制度，在各級政府設立怨情申訴專員等等，并努力實現(xiàn)各項公民怨情申訴制度的系統(tǒng)化、規(guī)范化、簡便化和高效化，以更好地彌補行政失誤和不足之處，切實保證行政的合法合理合情，且在公民受到行政傷害后能通過法定和規(guī)范的渠道得到有效救濟�？梢哉f，這是在我國市場經濟和民主政治不斷發(fā)展的新形勢下如何充分保障公民合法權利的行政法學新課題。

　　這里要特別提及信訪制度的法治化改造問題。眾所周知，政府信訪工作多年來在維護社會穩(wěn)定、改善政府與人民群眾的關系方面發(fā)揮了積極作用。在社會轉型發(fā)展進程中，各種利益矛盾突出，信訪事件數(shù)量大、范圍寬，信訪工作面臨許多新情況、新問題和新機遇。各地正結合實際加強政府信訪工作的制度建設和隊伍建設，以從根本上解決長期存在的政府信訪工作法律定位不明、主觀隨意性大、權威性不足、職權和職責不落實等問題。要進一步加強信訪立法，提高信訪工作法治化水平，使政府信訪機構具有溝通、咨詢、解釋、指導、勸戒、建議、調查、協(xié)調、服務、投訴、公布事實等職能，并具有完善的程序制度，使其能夠解決一般的行政申訴并予以相應的權利救濟，逐步做到政府信訪工作的制度化、規(guī)范化、高效化和親民化，有助于改善政府和行政機關的公眾形象。

　　3．關于抽象行政行為的司法審查。

　　近年來我國行政訴訟的實踐中，因受案范圍限制而對行政行為的監(jiān)督不力和對行政相對人合法權益救濟乏力的問題日顯突出，其中由于行政爭議的本源“屬于抽象行政行為，未納入受案范圍”，則常常是造成一些行政爭議無法獲得有效救濟的法定理由。因此，許多學者提出并加以論證，應擴大司法審查范圍，將抽象行政行為納入司法審查的對象范圍，這是政治民主、行政民主制度發(fā)展到一個新階段的重要標志。隨著我國市場經濟和民主法治的發(fā)展，行政法理論和實務工作者需要重新認識和調整對抽象行政行為的監(jiān)督機制。正在起草中的我國統(tǒng)一行政程序法典專家建議稿第11稿中，將制定行政規(guī)范性文件這一類抽象行政行為的的程序規(guī)范單列一章，便于對其進行司法審查。從根本上解決抽象行政行為的法治化，乃是我國行政法理論建構和制度建設（特別是關于行政法的救濟理論與實務）亟待突破的一個重大現(xiàn)實課題。

　　4．關于一國多法域帶來的行政法沖突之解決。

　　香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)的設立，突破了關于單一制國家內一般只存在一種法律體系的傳統(tǒng)法學理論，在統(tǒng)一的中華人民共和國內開始同時存在兩種法律制度，即內地實行的社會主義法律制度和特別行政區(qū)實行的資本主義法律制度；
同時將存在三種法律體系，即社會主義法系、普通法系和大陸法系。這種一國兩法制三法系多法域并存的局面即“一國多法域”的新格局，成為中國法律制度發(fā)展進程中出現(xiàn)的一大新特點。[11]在這種新格局下，由于區(qū)際的經濟與社會交流互動日益增多，以及法理念、法律制度、法律組織結構和人才知識結構等法文化上的差異，必然會在法制運作中產生越來越多的區(qū)際法律沖突包括區(qū)際行政法沖突，需要妥善加以解決，逐步整合起來。故探討此類行政法沖突的原因和解決途徑，就成為世紀之初我國行政法理論與實踐的重大現(xiàn)實課題，需要內地和港澳臺的行政法學者對此加以系統(tǒng)和長期的研究。

　　三、21世紀中國行政法治的發(fā)展趨勢分析

　　面臨重大歷史發(fā)展機遇的中國行政法治在21世紀將如何走向？可以說，在歷史反思和現(xiàn)實分析的基礎上，以科學的態(tài)度對我國行政法未來發(fā)展趨勢和可能前景進行分析預測，對其可能帶來的影響提出因應對策，這具有重要的理論探索與實踐指導意義。故筆者從環(huán)境因素、一般論、主體論、行為論、救濟論和部門論等六個方面入手，對中國行政法治在21世紀的發(fā)展趨勢略加分析探討，旨在為人們前瞻性地思考和解決與此有關的一系列基礎性問題提供參考。

　�。ㄒ唬╆P于環(huán)境因素之發(fā)展及其影響

　　行政法生存發(fā)展于社會環(huán)境之中，與社會環(huán)境緊密聯(lián)系和相互影響。要探討中國行政法在21世紀的發(fā)展趨勢，首先需要認識其環(huán)境因素即經濟、政治、社會和思想文化等要素的發(fā)展變化趨勢及其影響。這里所謂環(huán)境因素，從空間范圍來看，不僅包括國內因素，也包括國外因素（或者說全球因素）這樣更大系統(tǒng)的因素。

　　當今世界的經濟、政治、社會和思想文化正在發(fā)生重大變革和調整，這是將長期延續(xù)下去的發(fā)展變化進程，對法制建設包括行政法制建設將帶來廣泛、深刻和持久的影響。從世界范圍看，已經出現(xiàn)并繼續(xù)演進且將長期存在和發(fā)生影響的重大發(fā)展變化包括：新技術革命的廣泛深入發(fā)展特別是信息網絡化和虛擬世界的形成發(fā)展，經濟全球化和模式多樣化的進程特別是WTO原則和規(guī)則的運行，建立資源環(huán)境保護機制和可持續(xù)發(fā)展模式的不斷努力，知識經濟時代的來臨，人權問題日益受到人們重視和逐步得到改善并不斷發(fā)展與接受新的人權理念，國家、社會和公民的權利（權力）關系和利益關系及其矛盾沖突之平衡協(xié)調機制的相應發(fā)展，國際沖突頻發(fā)及其經濟因素成分加重趨勢和有關協(xié)調機制的探索（如建立國際經濟、政治新秩序的全球努力），全球范圍民主化潮流的出現(xiàn)和深入發(fā)展，政府角色和職能的調整和轉變以及民營化進程的穩(wěn)健發(fā)展，建立突發(fā)公共危機（自然災害、全球重大經濟危機特別是金融危機、生化武器和恐怖主義威脅、核戰(zhàn)爭、烈性傳染病和其他重大突發(fā)事件導致的公共危機）預防和應對機制的不斷努力，建立傳統(tǒng)和新類型重大社會問題（貧困、糧食、毒品、癌癥、愛滋病、民族矛盾、宗教沖突、人口老齡化、教育終身化、器官移植和克隆技術等現(xiàn)代科技對傳統(tǒng)倫理的挑戰(zhàn)、婚姻家庭觀念的新舊沖突和多樣化寬容化等等）解決機制的各國各界共同努力，政治意識形態(tài)矛盾沖突的變形及其矛盾沖突重心逐漸轉向經濟利益矛盾沖突的進程，文化的交流、作用、沖突和協(xié)調的范圍和力度加強，傳統(tǒng)文藝形式的揚棄與新型教化和娛樂形式的出現(xiàn)并存發(fā)展等等。這些發(fā)展變化對于法制建設包括行政法制建設的影響是極為廣泛、強烈和深刻的。(點擊此處閱讀下一頁)

　　例如，在討論中國的改革和發(fā)展問題時，近些年來許多國外學者提出中國已進入第二代改革。他們認為：第一代改革是從20多年前開始的，其成功的重要因素之一是鼓勵競爭，依靠政策調動人們爭取先富起來的積極性；
20世紀90年代中后期開始的第二代改革難度更大，其主要內容是健全法制，依法保護產權并強調正當競爭，為此需要重新思考政府和國家在改革和發(fā)展中的作用。[[12]]現(xiàn)代市場經濟史已充分說明，經濟發(fā)展完全由政府包辦或政府嚴重缺失都會導致失敗，必須重新思考和調整政府與企業(yè)、與市場、與社會的關系。正如世界銀行行長詹姆斯·D·沃爾芬森所指出的：經濟發(fā)展不僅僅是資金、技術等要素的投入，它還與基本的制度環(huán)境（即決定如何使用那些投入的規(guī)則和習慣）有關；
而有效政府的基本任務之一就是制定、確認并維護這些規(guī)則和習慣；
故沒有一個有效的政府，則經濟和社會的可持續(xù)發(fā)展都是不可能的。[[13]] 而所謂有效政府，現(xiàn)在較新的認識和正在進行的實踐就是要使政府行為方式進一步適應現(xiàn)代市場經濟的客觀要求；
同時，應在自由市場的“小政府”與激進主義（集權主義）的“大政府”之間建立某種形式的妥協(xié)，也就是建立規(guī)模適中的政府即“中政府”，而這些都需要體現(xiàn)民主法治精神的現(xiàn)代行政法律制度加以規(guī)范和保障。[[14]]可見，在轉型發(fā)展中的我國，經濟與政治體制改革的深入，特別是政府角色和職能的調整和轉變，這一因素對于健全現(xiàn)代市場經濟法制包括行政法制，增強政府依法行政和宏觀調控的能力，最終實現(xiàn)行政法治目標，顯然提出了更高要求。

　　經濟和法制是對行政法的發(fā)展具有廣泛深刻影響的兩個特別重要的環(huán)境因素（這里所說的法制是指包括各個法律部門在內的整個法律制度系統(tǒng)，它也構成行政法的周圍環(huán)境，而行政法是其中的一個要素），同時行政法的發(fā)展也對經濟和法制發(fā)展產生能動影響。而中國的經濟與法制在21世紀的發(fā)展，筆者認為可大致分為如下三個階段：

　　第一階段：2000—2010年前后（可簡稱21世紀前期）。這是21世紀中國經濟與法制發(fā)展的關鍵階段。在這一階段，將形成比較完善的社會主義市場經濟體制，經濟實力加速增強，經濟與社會趨于協(xié)調發(fā)展，中國共產黨第十四次全國代表大會提出的2010年遠景目標將得到實現(xiàn)；
同時立法工作將取得全面突破性成就，比較完整地形成有中國特色的社會主義法律體系。當然，如果受到一些尚難預料的重大因素（如戰(zhàn)爭）影響，這個階段也可能延續(xù)至2020年前后，即中國共產黨建黨一百周年（2021年）之際。

　　第二階段：2011（或2021）—2050年前后（可簡稱21世紀中前期）。到21世紀中葉，新中國成立一百周年（2049年）的時候，我國將基本實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代化，建成富強民主文明的社會主義國家，在經濟總量上將成為世界第一經濟大國（但從人均水平來衡量也許還不是世界第一流國家）；
同時，包括執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督在內的法律的實施將大大改善，公務員隊伍及整個干部隊伍的法律素質顯著提高，在法文化革新的基礎上開始推出一些重大的法制變革舉措（如違憲司法審查制度的探索），依法治國方略的推行收到一系列重大實效。

　　第三階段：21世紀后半期（可簡稱21世紀后期）。此階段特別注重加大質量效益型發(fā)展力度并獲得顯著成效，主要表現(xiàn)為高科技支持下的我國經濟發(fā)展達到人均水平進入世界前列，形成高水平上的經濟穩(wěn)健、持續(xù)和協(xié)調發(fā)展，成為現(xiàn)代意義的經濟強國；
同時，按照憲政目標完成一系列重大的法制變革，在深入進行法文化革新的基礎上建立起比較完善和富有成效的權力監(jiān)督機制特別是人事法治體系，大致形成符合現(xiàn)代民主法治精神的新型法文化，初步實現(xiàn)現(xiàn)代意義上的憲政理想，基本建成現(xiàn)代法治國家。

　�。ǘ�）關于一般論之發(fā)展趨勢分析

　　從世界范圍來看，與經濟體制演進、民主政治發(fā)展、社會結構變化、文化交流多元、法治模式轉換、管理理念務實化、哲學思維實用化等過程同步，行政法文化在20世紀發(fā)生了并將在21世紀繼續(xù)發(fā)生深刻變革，從理念原則到制度規(guī)范進行全面持久的改革和發(fā)展，包括行政立法、執(zhí)法、守法、司法、法制監(jiān)督的一系列觀念變革與制度創(chuàng)新，以適應其環(huán)境因素即經濟、政治、社會和思想文化等要素的發(fā)展變化所提出的客觀要求。也可視之為多元民主、行為科學、公共選擇、專家行政、政治分層、利益集團等多學科的新理論帶來的影響和變化。

　　受20世紀后期的全球化、信息化、市場化和民主化等世界性潮流的影響，各國行政法發(fā)生并將在21世紀繼續(xù)涌現(xiàn)一系列重大而深刻的變化，主要表現(xiàn)在五個方面：一曰行政疆域的變遷，即從全能政府（所謂行政國家）變?yōu)橛邢拚�府�?br>二曰行政權行使主體變遷，即從責任政府發(fā)展到參與民主；
三曰行政法原則的變遷，即從形式法治演進到實質法治；
四曰行政目標和手段的變遷，即從管理、指揮、強制發(fā)展到服務、指導、合作；
五曰行政控權機制的變遷，即從偏重司法審查變?yōu)樗痉▽彶榕c行政程序并重。[[15]]

　　從世界主要的法治國家的情況看，21世紀行政法發(fā)展的總趨勢是：政府在民營化進程中將轉移出某些傳統(tǒng)職能，同時隨著社會生活的發(fā)展將承擔更多的新職能，故需要依法賦予行政機關相應的職權、職責特別是行政指導和公共服務的職能；
隨著世界性行政民主化潮流深刻持續(xù)的影響，應當賦予行政相對人更多的主動參與行政過程的選擇機會，同時采取科學合理的方法（特別是多渠道監(jiān)督和程序約束）增強對行政的監(jiān)督效果和追究責任效果以及對行政相對人的救濟效果和信賴利益保護效果，逐步建立起民主法治政府，具體表現(xiàn)為有限政府、陽光政府、責任政府和服務型政府（包括相應的行政法治理念和制度），即體現(xiàn)出民主精神、科學精神和法治精神的現(xiàn)代行政法治系統(tǒng)，從而實現(xiàn)符合現(xiàn)代憲政精神的行政法文化革新目標。

　　羅豪才教授曾專門對此進行過分析，他指出：回顧改革開放20多年的歷程并展望21世紀初期的發(fā)展趨勢，可以看到隨著市場經濟的發(fā)展、民主政治的建設、法治理念的確立，以及信息化、網絡化和經濟全球化程度的提高，簡言之，在政治、經濟和社會條件的綜合作用下，我國現(xiàn)代行政法制建設取得了重大成就并呈現(xiàn)出八大發(fā)展趨勢：一曰行政法制觀念進一步更新；
二曰行政價值取向更加合理；
三曰行政法權利（力）結構趨向平衡；
四曰行政管理方式趨向多樣化；
五曰對行政程序價值日趨重視；
六曰行政法機制日趨完善；
七曰權利救濟方式趨于多樣與實效性；
八曰行政法制方法更加豐富。只有把握好上述發(fā)展趨勢，才能更加自覺地推動我國行政法在21世紀健康發(fā)展。[[16]]

　　筆者認為，對于我國行政法而言，行政法文化革新的主要內涵和追求就是民主精神、科學精神和法治精神得以實現(xiàn)。而這三種精神追求的具體表現(xiàn)，也就是21世紀中國行政法治發(fā)展的如下三個相互聯(lián)系和影響的進程：

　　1．行政法的民主化進程。例如，行政主體和行政權力的多元化社會化發(fā)展，行政相對人更廣泛和主動地參與行政過程，在行政相對人的財產權利和人身權利受到更充分的法律保障的前提下，其政治權利和社會權利將受到更多關注，更加注重依法保障公民參與、行政公開、非強制性行政方式的采用、監(jiān)督權利的依法行使等各項行政民主制度的逐步擴大與有效實施。

　　2．行政法的科學化進程。例如，在行政法制實踐中更加注重現(xiàn)代科學技術的運用和行政管理理念與方法創(chuàng)新，特別是電子政務的全面推行和電子政府的穩(wěn)步建立，更加注重權利與義務、權力與責任、規(guī)范與效果、成本與效益的協(xié)調和平衡。將科學精神作為觀念更新和制度創(chuàng)新的重要前提，可使行政法制模式更符合我國實際。

　　3．行政法的法治化進程。例如，行政機關的行為更加規(guī)范化、制度化和具有更強的預期性，具有“雙刃劍”特性的行政權力將更嚴格地納入行政法的原則和規(guī)則的約束下運作，人權保障更加受到關注和依法推進，對行政相對人權利的救濟更加充分，行政相對人的行為也將更有效地受到行政法原則和規(guī)則的約束。

　　可以預料，在21世紀前期，我國如下重要行政法律和相關法律將陸續(xù)制定或修訂出臺：行政編制法，行政強制法，行政（信息）公開法，行政計劃法，行政合同法，行政指導法，統(tǒng)一行政程序法，監(jiān)督法，人大監(jiān)督委員會法，等等。

　　在21世紀中前期或后期，由于現(xiàn)代電子信息技術和立法技術發(fā)展的推動，以及出于對統(tǒng)一法典的功用與價值追求及其他主客觀條件漸趨成熟，我國將會有部分省、自治區(qū)或直轄市嘗試制定統(tǒng)一法典式地方行政法規(guī)或規(guī)章總編，也不排除在此基礎上全國人大及其常委會嘗試制定實體性（或實體為主）的我國統(tǒng)一行政法典的可能。

　　一國多法域（內地、港、澳、臺）所帶來的行政法制運作中的矛盾沖突問題，在21世紀前期將越來越尖銳地顯露出來，系統(tǒng)研究和妥善解決好這方面問題，與解決好一國多法域帶來的憲政課題相配合，具有多方面的重大意義。

　　行政法的理論基礎研究在21世紀前期、中前期將繼續(xù)受到關注，獲得進一步的發(fā)展，形成更多的共識。但總的來看，關于行政法理論基礎研究的各種學說觀點（例如平衡論、控權論、公共權力論、服務論等等）將長期并存發(fā)展，共同推動行政法的發(fā)展，不大可能形成大一統(tǒng)的局面。

　　交流對話口徑不一是許多人文社會科學門類中比較普遍存在的一種“常見病”，必須重視解決。中國行政法長期存在的用語不夠規(guī)范統(tǒng)一（如“規(guī)范性文件”、“非規(guī)范性文件”、“其他規(guī)范性文件”、“行政規(guī)范性文件”等等不知使用哪一個較為規(guī)范）、使用者對某些重要概念（如“雙方行政行為”、“行政司法行為”等等）缺乏共識的問題，在21世紀前期將會形成更多共識，到21世紀中前期將基本得到解決，這將大大有利于行政法領域的法律規(guī)范適用和學術交流對話。

　　從法律部門和學科體系的角度來看，除本文后面將要提出來進行分別討論的以外，21世紀中國行政法治發(fā)展將出現(xiàn)的另一個重要變化是：在行政法制實踐中的方法手段日趨多樣化的同時，行政法學研究方法在21世紀將有越來越多的重要改進，此系中國行政法（學）現(xiàn)代化的重要組成部分。其中，定量分析、案例分析、比較研究、交叉研究、邊緣研究、社會調查、試點方法、網絡技術等現(xiàn)代社會科學研究方法將受到更多關注和配合采用，研究方法的科學性程度將顯著提高。例如，行政法政治分析、行政法經濟分析、行政法社會學、行政法文化學、行政法心理學等邊緣交叉研究將有較大發(fā)展。

　　同時，與判例在行政法制實務中的作用逐漸加大的進程相適應，典型案例將更多地進入教科書基本內容中去，案例研討成為最重要的教學內容和方式之一，而不僅僅是一種點綴和“佐餐”。同時，在行政法教學領域中，更加實用化的診所法律教育（或稱法律診所教育）的教學方式，也將結合國情加以采用并獲得令人矚目的發(fā)展。

　　總體而言，從基本理念、指導原則、基本內容、方法技術、教學研究方式等各方面來分析，我國行政法學在21世紀將進一步從機械法學向能動法學、從靜態(tài)法學向動態(tài)法學、從單一工具法學向綜合功能法學演進，這一變遷過程將對整個法制建設以及社會生活各個方面帶來重大和深刻的影響。

　�。ㄈ�）關于主體論之發(fā)展趨勢分析

　　在行政法的一般論、行為論和救濟論繼續(xù)深入發(fā)展的同時，主體論在行政法學體系框架中的分量和地位是否會“日趨縮減和邊緣化、次要化”？筆者給予否定回答�？梢灶A見，行政法的主體問題研究在21世紀將受到更多重視，主體理論將重新獲得較快較大的發(fā)展。其中，行政組織法和人員法在21世紀前期和中前期將有很大發(fā)展，行政機關的職能和權限劃分等方面將獲得較大的進步，并形成科學有效的行政權限爭議（沖突）解決機制，以及對行政組織和人員的監(jiān)督機制和法律責任追究機制；
特別是行政編制法將受到高度重視并獲得長足發(fā)展，其權威性將在逐漸嚴格的編制執(zhí)法過程和公務員制度的完善過程中得到增強，以利于克服行政機關職能交混、職責不清的現(xiàn)實弊端。行政法的主體法律制度的進一步健全完善，與行政法的行為法律制度和監(jiān)督救濟法律制度的發(fā)展相協(xié)調，這是增強我國行政法的科學性與可操作性的基本要求和重要努力之一。

　　20世紀后期出現(xiàn)的行政主體多元化及其表現(xiàn)形態(tài)多樣化的現(xiàn)象，在21世紀將會進一步發(fā)展。這一發(fā)展趨勢主要表現(xiàn)為：一是行政機關的類型將進一步增多，在越來越多的高技術、高成本和復雜巨系統(tǒng)的新公共管理領域（如科技發(fā)展新領域管理、災害危機管理、虛擬世界行政監(jiān)管等等）會增設或強化行政管理機關[17]；
二是被授權組織的范圍將進一步擴大，(點擊此處閱讀下一頁)

　　隨著行政管理民營化進程，會有越來越多的法律法規(guī)授權行政機關以外的組織（如企事業(yè)單位、社會中介組織、非政府組織）依法獨立行使某一方面的行政管理權；
三是被委托組織的范圍也將進一步擴大，為了行政的效率化、便宜化和民主化，會有越來越多的行政機關將某些單項行政事務委托給其他組織承擔，盡管委托事務產生的法律后果仍歸屬于委托者。[18]行政主體多元化及其表現(xiàn)形態(tài)多樣化的重要原因之一是行政權力的社會化，即行政權力由過去單一地為行政機關專有行使，逐步擴展為有更多的社會組織選擇性參與行使；
其根本原因在于“二戰(zhàn)”后以及20世紀后期一再持續(xù)出現(xiàn)的世界民主化潮流引起的行政民主化進程對行政權力的分配與行使所帶來的持續(xù)深刻影響，它使得人們對于行政法治的價值具有更大的認同程度，對于行政權力的行使具有更多的選擇余地和參與機會。[[19]]隨著行政民主化的歷史進程，行政權力社會化這一趨勢在21世紀將獲得前所未有的發(fā)展。

　　我國現(xiàn)行的地方制度為：一般地方＋民族自治地方＋特別行政區(qū)；
改革開放過程中我國陸續(xù)出現(xiàn)許多在政策條件乃至立法權限等方面有別于傳統(tǒng)體制的各類特殊區(qū)域，尤其是城市的變化發(fā)展更為顯著和深刻，如經濟特區(qū)、出口保稅區(qū)、沿海開放城市、計劃單列城市、較大的市、市地合并后的市等等；
而且我國地方制度今后肯定還會更加多樣和深刻地發(fā)展。[20]伴隨地方制度的多樣化和地方自治成分的增加，關于分類型、分層次的有限地方自治制度的探討和實踐將進一步受到重視并有較大發(fā)展，因此地方立法和地方行政立法問題也將放到更加突出的地位，將促進地方行政組織法的有關部分從21世紀中期開始出現(xiàn)令人囑目的發(fā)展。[21]

　　關于行政機關以外的其他行政主體（如公法人、公務法人等被授權組織）的研究將有較大發(fā)展，那種混合組成、“官民”結合、地位獨立的行政委員會一類的機構（類似美國的獨立管制委員會）在21世紀將有一定程度的發(fā)展并在未來行政組織體系中占有不可忽視的地位，與此相關的立法和行政立法以及理論研究也將有新的發(fā)展。

　　在21世紀前期以及中前期，以《公務員法》和配套立法的陸續(xù)出臺為基礎，公務員制度在規(guī)范化運作方面將有較大進步，公務員隊伍的總體法律素質在健全的行政組織法推動下將有更顯著的提高，基本形成科學化高效化法治化的我國公務員制度。

　　行政相對人在行政過程中的地位、作用和權利，特別是監(jiān)督行政、行政參與、權利救濟等問題，將進一步受到重視和解決，成為所有重要的行政法律、法規(guī)、規(guī)章的基礎性內容，并出現(xiàn)行政相對人參與行政和權利保護的專門立法。簡言之，關于行政相對人的理論研究和立法保護在21世紀將會有較大發(fā)展，這是行政民主化的必然要求。

　�。ㄋ模╆P于行為論之發(fā)展趨勢分析

　　首先是依法行政的基本理論、依法行政的制約因素、憲政與依法行政的關系、依法行政與行政救濟的關系等方面的問題將進一步受到重視，各級人民政府將制定更加科學規(guī)范、符合實際的依法行政實施綱要、規(guī)劃和計劃來指導實踐，依法行政的理論和實踐在21世紀前期能夠獲得更快更大更理性的發(fā)展。

　　由于我國社會發(fā)展的總趨勢乃是建設為人民服務的國家和走向合理的福利政策國家（所謂合理的界限是福利政策不至于壓抑發(fā)展的活力），所以給付行政、保育行政和服務行政等方面的行為在21世紀將大量增加，相應的行政作用立法也將有更大發(fā)展。

　　將進一步建立和完善針對抽象行政行為的糾錯機制，切實規(guī)范抽象行政行為，特別是重新定位和嚴格約束規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件，這對于21世紀我國行政法的發(fā)展具有重大的理論和實踐意義。同時，行政行為的外延將日益寬泛化，行政行為的抽象與具體之界線也將淡化、模糊化。

　　經過堅持采取完善立法、強化監(jiān)督的一系列措施（例如在行政處罰法、行政許可法的基礎上盡快制定出行政收費法、公益捐助法、行政強制法等等），過去長期和普遍存在、人民群眾反映極為強烈的“三亂現(xiàn)象”（即亂處罰、亂收費、亂攤派）和“審批經濟現(xiàn)象”，可望在21世紀前期基本納入法治軌道，得到比較妥善的解決。

　　根據(jù)我國加入WTO的承諾和實施區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略的要求，將通過一系列行為法律制度創(chuàng)新，包括廢除不符合WTO原則和規(guī)則以及不符合區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略要求的過時法律規(guī)范，為更好地符合WTO的要求和推進區(qū)域開發(fā)提供更適用配套的行政法律制度。

　　現(xiàn)代行政法在強調依法行政的同時也注重行政的民主性、效率性、靈活性和積極能動性，所以行政機關的非正式行為、非權力行為或非強制行為等等（如指導性行政計劃、行政契約行為、行政指導行為、行政信息行為和各種行政服務行為）在21世紀將進一步受到重視和穩(wěn)健發(fā)展，并基本走上法治軌道，表現(xiàn)為比較適度、規(guī)范和可救濟。

　　行政專門裁決、行政仲裁、行政復議等行政司法行為在21世紀將呈多樣化發(fā)展，并通過專門立法加以規(guī)范化，其對于社會生活特別是社會經濟生活的積極調整作用將進一步發(fā)揮出來。

　　行政程序法與行政實體法相輔相成，具有規(guī)制行政主體行為的積極作用。在行政民主化和行政法治化的雙重進程的強有力推動下，我國的行政程序法律制度在21世紀前期和前中期將有較大發(fā)展，其中與行政公開制度有關部分的發(fā)展將尤為迅速和突出。例如被稱為參與主義的行政立法、行政執(zhí)行就要求：重要行政立法草案公布出來聽取民眾意見的草案公告制度將更加規(guī)范化、便民化（公眾評論期間應盡可能延長），行政立法審議會制度將在試點基礎上逐步建立起來，行政執(zhí)行過程中的聽證程序制度的完善化等等。而且，涵蓋面廣、包容性強、適應性好的我國統(tǒng)一行政程序法典，可望在21世紀前期制定出來，這具有行政法治發(fā)展的里程碑意義，而且單行法中的行政程序立法也會不斷加強和完善以與之配套；
但行政程序制度的有效運作不可能一蹴而就，尚需更長時期的行政程序法制實踐來逐漸整合。

　　還應指出，由于行政程序制度一方面可以規(guī)制行政權力的行使過程，另一方面也存在一定的刻板性、高成本性等缺點，且在發(fā)展成熟并超過一定限度后會進一步凸顯和放大這方面的缺點，所以辯證和長遠地看，我國行政程序制度發(fā)展的目標應定位于適度發(fā)展，而不是程序設置得越多越好。一般說來，行政程序與行政的規(guī)范和公正有關，但也存在成本和效率方面的問題，對此應有辯證認識和理性的行政程序立法政策取向。

　　由于各種自然災害、傳染病暴發(fā)流行、社會動亂、人為重大事故等突發(fā)事件的出現(xiàn)往往導致公共危機，需要全社會特別是政府加以特殊的應對和管理。這種“危機管理”也稱為 “緊急狀態(tài)管理”（Emergency Management），特指公共危機的潛伏、爆發(fā)、控制、化解、修復、常態(tài)化等全過程的應對機制和制度安排。一個國家和地區(qū)為防止突發(fā)事件的巨大沖擊力導致社會生活秩序的全面失控，就需要運用行政緊急權力并實施系統(tǒng)配套的緊急法律規(guī)范，來調整公共緊急情況下的各種社會關系，以有效控制和消除危機，恢復正常的社會生活秩序和法律秩序，維護和平衡社會公共利益與公民合法權益，這就是所謂公共應急法制，它具有權力優(yōu)先性、緊急處置性、程序特殊性、社會配合性、救濟有限性等諸多特點。危機管理＋利益平衡，就是公共應急法制的功能。由于政府在公共危機管理中需要運用行政緊急權力，采取一系列緊急措施（包括大量的即時行政強制措施），必要時還可中斷某些法律規(guī)范的實施，甚至暫停或限制公民的部分憲法權利（但不得限制和剝奪生命權、語言權、宗教信仰權等最基本的人權，這稱為不得超越權利克減底線），具有極大的優(yōu)先性、緊急性、強制性和權威性，因而也具有恣意和濫用的特殊條件和可能，必須對其加以更為嚴格有效的監(jiān)督和約束；
而緊急情況下的特別行政程序、司法程序、救濟程序等程序約束乃是最有效的約束機制之一。從20世紀后半期許多國家的行政程序立法實踐來看，針對特殊和緊急情況的行政法治需要，在行政程序法典中專門設立若干緊急程序條款，是一種比較普遍和有效的做法。因此，在21世紀前期將要出臺的我國統(tǒng)一行政程序法對于如何加強公共應急法制建設必須有所回應，也即在行政程序法典中專設一個部分來規(guī)定緊急行政程序，就公共危機中的行政應急管理措施的適用范圍、程序原則、約束機制、補救機制等等加以具體規(guī)定，這對于滿足公共危機管理的緊急需求，通過規(guī)范緊急行政權力的行使過程來保護行政相對人的合法權益不受行政權力傷害具有特殊意義。因此，2004年修憲將緊急狀態(tài)理念和法制明確地載入憲法，提供了更加明確的憲法依據(jù)后，我國應急法制建設將在21世紀前期出現(xiàn)較快發(fā)展，要制定出龍頭性的緊急狀態(tài)法（或突發(fā)事件應急法）以及相關法律法規(guī)，以滿足公共危機管理法治化的基本要求。

　�。ㄎ澹╆P于救濟論之發(fā)展趨勢分析

　　我國行政法的監(jiān)督與救濟環(huán)節(jié)中許多曾長期爭論的內容，以及新的監(jiān)督與救濟制度，在21世紀將陸續(xù)形成共識、得到確立。例如，關于怨情申訴的法律制度將通過現(xiàn)有信訪投訴舉報制度的法治化改造得以建立健全，新聞輿論對行政的監(jiān)督將得到有效的法律保障和規(guī)范，將有更多的行政機關的外部行為（包括行政契約行為、行政指導行為、非正式行政行為、行政事實行為、抽象行政行為等等）納入行政復議和司法審查的范圍，涉及和影響到公民權益的行政內部行為和一些準行政行為也將逐步納入行政復議和司法審查的范圍，新的復議、訴訟類型將得以確立（如行政公訴、集團行政訴訟等等）。[22]簡言之，監(jiān)督行政法律制度中的司法化因素將逐步增大（但也不是無限度地增大），直至達到對行政的必要監(jiān)督力度后與其他監(jiān)督行政方式處于動態(tài)平衡和協(xié)調狀態(tài)。同時，公開發(fā)布的典型行政判例在司法審查實踐中的指導作用將進一步加大。

　　應當指出，我國行政法的監(jiān)督與救濟環(huán)節(jié)中，人大監(jiān)督的牽頭作用在21世紀將會越來越充分地發(fā)揮出來，特別是人大對政府的“人事監(jiān)督”和“錢包監(jiān)督”這兩大權力將會更強有力地行使（例如審計監(jiān)督今后也可由全國人大常委會直接領導或指導）。而且，我國的人大監(jiān)督專員制度可望在21世紀的前期或中前期建立起來。建立人大監(jiān)督專員制度的理由在于：監(jiān)督專員制度（Ombudsman）是當今一些市場經濟發(fā)達國家的監(jiān)督體制中一個重要和有實際效果的組成部分，其運作經驗值得剛走上市場經濟軌道的我國借鑒；
在探索新監(jiān)督體制的過程中，作為完善現(xiàn)行監(jiān)督體制的特別措施之一，應以大膽改革、積極探索的精神，盡快建立人大監(jiān)督專員制度，以拓展監(jiān)督方式和救濟渠道。在具體操作上，可先進行試點，由全國人大常委會有選擇地向部分行政區(qū)域和特殊地區(qū)派出監(jiān)督專員（不是按行政區(qū)劃逐一派出，而是跨區(qū)域派出），由其對相應區(qū)域、機關的行政權力（也可包括其他的國家權力）行使過程實行一種比較及時、直接和有超越性、權威性的特別監(jiān)督制約。

　　在糾紛解決行政終局進一步減少和各種非訴訟糾紛解決機制（ADR運動）獲得發(fā)展的同時，我國行政訴訟制度建設和理論研究將在21世紀得到深入發(fā)展，其顯著特點是受案范圍將大大擴展，審理程序和審查標準將更為豐富，證據(jù)制度將更加完善。[23]

　　同時，行政賠償、行政補償以及相應的個人追償制度和立法也將在21世紀前期和中前期獲得進一步發(fā)展和完善，對行政相對人的權利救濟將更加便利、充分和可靠，同時對有嚴重過錯的行政執(zhí)法人員的責任追究也將更有力、更規(guī)范。

　�。�六）關于部門論之發(fā)展趨勢分析

　　部門行政法也稱分論行政法，或稱行政法分論，其包括的領域和門類甚多。盡管以往行政法學界（包括一些國外行政法學者）對于部門行政法沒有太大的研究興趣，有的學者甚至認為部門行政法應當取消或預言其將會消失，但多數(shù)學者認為部門行政法有其特殊的作用，不能輕率地否定其存在價值，而且部門行政法的實際發(fā)展和在實踐中的作用也與上述判斷不相符合。從歷史經驗來看，隨著現(xiàn)代行政范圍的不斷擴大和行政方式的不斷變化，我國行政法學研究今后應擺脫單一的總論研究模式，謀求研究對象的多樣化，盡可能研究行政領域涉及的各種法律問題，運用實證方式揭示和解決各部門行政法領域的具體行政問題，如改善金融行政監(jiān)管方式和手段等金融行政法領域的問題，以及公安、工商、土地、稅務行政等領域的行政法制改革等等�？偟膩碚f，由于經濟、政治、社會和思想文化發(fā)展的特點，特別是國家職能和政府角色的變化走向，21世紀我國的部門行政法將獲得與總論行政法（常稱為行政法總論）大致相應的發(fā)展，(點擊此處閱讀下一頁)

　　其中主要是在經濟與社會發(fā)展中的給付性、服務性和保護性領域發(fā)展較快。具體而言，預料如下五個方面的部門行政法制和專題研究在21世紀將受到更多重視，獲得較快發(fā)展：

　　1．關于經濟穩(wěn)定增長和經濟秩序維護（包括金融秩序監(jiān)管）、資（能）源利用與保護、環(huán)境（生態(tài)）改造與保護等可持續(xù)發(fā)展方面的行政法；

　　2．關于教育、科技（含知識產權和新科技領域）、文化、衛(wèi)生保健、體育運動方面的行政法；

　　3．關于人權、安全、政治發(fā)展、社會發(fā)展與社會保障方面的行政法；

　　4．關于網絡領域管理和服務（包括電子商務、電子社會事務管理和服務）以及電子政務建設和運行方面的行政法；

　　5．關于經濟與社會生活中涉外因素（國際間、區(qū)際間事務）方面的行政法。

　　21世紀中國行政法將出現(xiàn)的上述民主化、科學化、法治化發(fā)展演進不會是孤立進行的，而是緊密聯(lián)系、相互影響的交叉復合進程，它們與我國經濟、政治、社會和思想文化生活等各個方面以及憲政、刑事法治等其他公法領域都將有強烈深刻持久的交互影響；
故須以憲政發(fā)展的眼光，根據(jù)行政法治發(fā)展的要求，從觀念上、體制上、規(guī)范上和具體制度及方法技術上進行深入研究與思考，把握發(fā)展趨勢，作出正確選擇，積極推進觀念更新和制度創(chuàng)新，努力推動中國行政法的制度建設和理論研究在21世紀獲得更大發(fā)展，促進憲政和行政法治目標的完整實現(xiàn)。

　　參考文獻

　　[[1]]皮純協(xié).行政法學[M].北京：群眾出版社，2000.313以下.

　　[2] 這一時期南京國民黨政府的行政法（系其“六法全書”之一）已包括內政、軍政、地政、財政、經濟、人事、律師、會計師、行政救濟及司法服務等諸多門類的法律規(guī)范，其中既有基本法，又有單行條例，還匯集有各種解釋例，內容已較豐富�，F(xiàn)在我國臺灣地區(qū)的行政法就是在此基礎上發(fā)展起來的。盡管南京國民黨政府從立法上作了上述努力，特別是其中還包括一些具有行政法治外觀的行政監(jiān)督和救濟方面的法律規(guī)范，但借用高道蘊教授對中國早期法治思想的一段論述來說，在很大程度上似乎不宜將此“看作是對保護個人權利的程序正義關心的表現(xiàn)，而應看作是為了自己目的保持人類和物質資源的一種手段�！�…不過是其他更實際考慮的一個附帶后果而已�！备叩捞N等：《美國學者論中國法律傳統(tǒng)》，北京：中國政法大學出版社，1994年版，第252頁。

　　[3] 這一時期南京國民黨政府在所謂“戰(zhàn)時行政法”理論指導下，借“戡亂”以穩(wěn)定國家局勢為名制定了一些特別行政法，某些法規(guī)的效力甚至高于憲法，如《國家總動員法》、《戡亂總動員令》等等，旨在增強一黨專制統(tǒng)治，限制民主自由，表現(xiàn)出明顯的反動性和專斷性。參見張晉藩、李鐵：《中國行政法史》，北京：中國政法大學出版社，1991年版，第415－416頁。

　　[[4]]法學教材編輯部《行政法概要》編寫組.行政法資料選編[M].北京：法律出版社，1984.462-465.

　　[5] 限于資料、時間、篇幅等方面原因，這里未對20世紀下半葉我國港澳臺地區(qū)的行政法治發(fā)展情況一并進行考察，容另文對其演進軌跡和特點加以探討。

　　[[6]]皮純協(xié).1994年行政法學研究的回顧與展望[J].法學家，1995，(1).；
崔卓蘭.市場經濟與行政法制革新[J].行政法學研究，1994，(1).；
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學會秘書處.市場經濟與行政法制理論研討會綜述[J].法學研究動態(tài)，1994，(9).

　　[[7]]羅豪才.我國行政法制和行政法學的繼承與超越[J].法學家，2003，(5).

　　[8] 據(jù)查閱，我國法學界大約從1988年開始呼吁依法行政并逐漸展開對此問題的討論，在短時間內發(fā)表了一大批專題論文，但隨后沉寂了一段；
1992年正式確立市場經濟體制目標后，關于依法行政的眾多專題論著又陸續(xù)發(fā)表出來，討論顯得非常熱烈，行政實務界也積極參與討論和進行實踐探索，但總的看來深刻性似嫌不足。

　　[[9]]許崇德，皮純協(xié).新中國行政法學研究綜述[M].北京：法律出版社，1991，(114-115).

　　[[10]]王周戶，柯陽友.行政法治與行政程序法[J].法治研究，1997，(1).

　　[11] 參見許崇德主編：《港澳基本法教程》，中國人民大學出版社1994年3月版，第253頁。而且，將來臺灣問題獲得解決，實現(xiàn)祖國和平統(tǒng)一大業(yè)時，還將設立更具創(chuàng)新性、靈活性和規(guī)模效應的臺灣特別行政區(qū)或者臺灣特別自治區(qū)。那樣，“一國多法域”的輪廓將更為豐滿，實踐將更加豐富。

　　[[12]]陳蓬.斯蒂格利茨談現(xiàn)代經濟學的發(fā)展[J].光明日報，1998－8－14.

　　[[13]]世界銀行編寫組.1997年世界發(fā)展報告：變革世界中的政府[M].蔡秋生等譯，北京：中國財政經濟出版社，1997，(前言部分P3).

　　[[14]]［美］托尼·于特.第三條道路不是通往天堂之路[J].參考消息，1998－10－12(3).；
莫于川.中政府：我國城市政府組織法制的理性選擇[J].現(xiàn)代法學，1995，(2).

　　[[15]]姜明安.新世紀行政法發(fā)展的走向.中國法學會行政法研究會2001年年會交流論文.

　　[[16]]羅豪才.現(xiàn)代行政法制的發(fā)展趨勢[J].國家行政學院學報，2001，(5).

　　[17] 有的學者認為，從權力來源看，現(xiàn)在的行政機關已包括兩類，即法定行政機關和《行政處罰法》第十六條增加規(guī)定的“被決定行政機關”�！吨腥A人民共和國行政處罰法》第十六條規(guī)定：“國務院或者經國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權”。這就是受到人們較多關注和爭議的相對集中行政處罰權制度。它針對我國行政處罰實踐中的突出矛盾，通過立法調整和擴展了行政處罰執(zhí)法主體的范圍，在行政法的主體理論與制度創(chuàng)新方面具有特殊意義。此處所謂“一個行政機關”，可稱之為“國務院決定或其授權省級政府決定的執(zhí)法主體”，或簡稱“被決定行政機關”，它在權力來源等方面與“法定行政機關”似乎有所不同。因此，從行政處罰制度的角度看，現(xiàn)在直接面對行政相對人的具體執(zhí)法主體實際上有4類，即法定行政機關、被決定行政機關、被授權組織、被委托組織（其執(zhí)法后果歸屬于委托行政機關）。

　　[18] 盡管被委托組織是以委托機關的名義行使某一方面的行政管理權，其公務行為后果歸屬于委托機關，但直接面對千百萬行政相對人（行政相對人是該公務行為的管理和服務對象）的畢竟是該被委托組織。

　　[[19]][美]艾倫·S.科恩(Eilen S.Cohn)，[美]蘇珊·O.懷特(Susan O.White).法制社會化對民主化的效應[J].國際社會科學雜志，1998，(2).

　　[20] 例如未來在三峽庫區(qū)，也可成立類似美國的獨立管制委員會那樣在特殊地域或領域發(fā)揮作用的三峽庫區(qū)發(fā)展管理局，以適應其經濟社會發(fā)展與公共管理上的特殊需要。又例如我國臺灣地區(qū)，在“一國兩制”的框架內，今后可發(fā)展成為地方自治成分較之港澳特別行政區(qū)更大的我國“特別行政省”或“特別自治省”或“特別自治區(qū)”。

　　[21] 關于地方自治問題，學界歷來有不同見解。一般認為，現(xiàn)實生活中已很難找到一種完全不帶有自治成分的地方制度，我國的地方制度實質上也是一種地方自治制度，但在習慣上不這樣提，而統(tǒng)稱之為民主集中制。今后我國有限地方自治制度的發(fā)展，從某種意義上說乃是地方自治成分在現(xiàn)有基礎上的進一步增大。參見許崇德主編：《中國憲法（修訂本）》，北京：中國人民大學出版社，1996年出版，第244—245頁。

　　[22]這里提及的行政復議和行政訴訟類型已在許多國家實行。例如在美國，非正式行政行為、某些行政內部行為等都根據(jù)“造成損害且引起可由司法裁決的爭議”這一理由納入了司法審查的范圍。參見伯納德·施瓦茨著、徐炳譯：《行政法》，北京：群眾出版社，1986年10月版，第488—491頁提及的案例。

　　[23] 筆者認為，隨著訴訟實踐的發(fā)展和法制資源的增多，作為一種目標模式，今后我國行政訴訟受案范圍宜按“兩要素說”加以確定，即：只要具有“損害事實”和“聯(lián)系因素”，就可納入司法審查范圍。這樣，關于行政指導行為、抽象行政行為等等的可訴性爭議，就不再成為問題。

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