近期信訪制度成為熱點問題，媒體連續(xù)推出了關(guān)于信訪制度改革的文章，對深受矚目的信訪制度改革各抒己見，筆者讀后深受啟發(fā)。筆者長期在政府機關(guān)工作，現(xiàn)在又專門從事行政法律制度研究工作，對此問題也有一些自己的看法，寫出來以供探討。

　　由于現(xiàn)在信訪案件居高不下，而且經(jīng)常發(fā)生圍堵黨委和政府機關(guān)大門、交通要道的群訪事件，社會影響很大。對各級黨委政府的壓力很大，信訪工作空前受到重視，工作條件、人員配備都比以往要好，工作效率也很高，客觀上起到黨委和政府與人民群眾溝通作用，也在力所能及的范圍內(nèi)解決了很多實際問題。但是，由于現(xiàn)行信訪制度本身存在的缺陷，使其對如此眾多的信訪問題窮于應(yīng)付，難以從根本上解決問題�，F(xiàn)在法學(xué)界、信訪機構(gòu)、公眾都對信訪制度的改革給予了關(guān)注，也出現(xiàn)了加強信訪機構(gòu)和取消信訪機構(gòu)兩種根本對立的意見。

　　筆者認為，討論信訪制度改革，首先要對信訪制度的設(shè)定、作用作全面了解。在我國信訪制度產(chǎn)生了建國以后，始終是非常規(guī)解決問題的渠道，主要起到疏導(dǎo)、溝通的作用。信訪權(quán)利來源于《憲法》，作為行政法規(guī)的《信訪條例》對信訪制度作了具體規(guī)定�！缎旁L條例》規(guī)定信訪機構(gòu)要認真處理來信、接待來訪，傾聽人民群眾的意見、建議和要求，接受人民群眾的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。信訪工作應(yīng)當在各級人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，按照分級負責(zé)、歸口辦理，誰主管、誰負責(zé)，及時、就地依法解決問題與思想疏導(dǎo)教育相結(jié)合的原則�！缎旁L條例》只是政府及其工作部門信訪機構(gòu)要遵守的法律制度，實際上其他黨委、人大等設(shè)立的信訪機構(gòu)基本上也根據(jù)《信訪條例》辦事。信訪機構(gòu)通常不具有解決問題的實際權(quán)力。

　　其次，對信訪制度進行改革，還要了解目前信訪機構(gòu)的組成、職能和存在的問題。目前信訪機構(gòu)龐大而分散，《信訪條例》僅規(guī)定了政府及其工作部門要設(shè)立信訪機構(gòu)，實際上黨委（通常與政府聯(lián)合設(shè)立）、人大、黨委工作部門和司法機關(guān)甚至事業(yè)單位都設(shè)有信訪機構(gòu)，其中起到核心作用的是黨委政府聯(lián)合信訪機構(gòu)（在大部分地區(qū)是采用這種體制）。黨委政府聯(lián)合設(shè)立的信訪機構(gòu)是綜合性信訪機構(gòu)，凡是對下屬的黨委工作部門、政府工作部門以及下級黨委政府及其工作部門的信訪，都可以向其提出。其權(quán)力最大，業(yè)務(wù)最為繁忙。黨委工作部門和政府部門的信訪機構(gòu)主要管轄對本部門極其下屬部門行為不服提出的信訪案件，辦理黨委、政府信訪機構(gòu)交辦的信訪案件，公檢法則負責(zé)本職權(quán)范圍的信訪案件辦理。就其功能而言，主要是根據(jù)《信訪條例》的規(guī)定起到疏導(dǎo)、溝通的作用，并沒有賦予信訪機構(gòu)處理問題的決定權(quán)。這種體制缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，至今在絕大部分地區(qū)也沒有實現(xiàn)微機信息聯(lián)網(wǎng)，造成了信息的無序傳導(dǎo)，信訪者在多家機構(gòu)之間跑來跑去，問題卻難以解決。信訪機構(gòu)分散設(shè)置，每個機構(gòu)的工作人員即非常有限，有的還是兼職的，專業(yè)素質(zhì)有待提高，導(dǎo)致工作效率和工作水平不高。信訪機構(gòu)沒有獨立處理問題的權(quán)限，不具有相對獨立性，也不能對業(yè)務(wù)部門的工作進行監(jiān)督，信訪問題的處理需要先報領(lǐng)導(dǎo)審批，領(lǐng)導(dǎo)批示后，再會同具體業(yè)務(wù)部門拿出處理方案，然后還要領(lǐng)導(dǎo)審批。由于缺乏法律規(guī)范，領(lǐng)導(dǎo)對個案的批示、處理有時又太過隨意，前后處理不一致，引發(fā)更大的信訪。由于信訪機構(gòu)主要是溝通和疏導(dǎo)，提出的處理意見有關(guān)部門辦理不力或者婉言拒絕，就造成很多問題無法解決。

　　既然信訪制度先天存在不足，后天又超負荷運轉(zhuǎn)，當事人為何不選擇行政復(fù)議和行政訴訟途徑來解決問題呢？很多專家、學(xué)者都認為這是中國民眾傳統(tǒng)的“非訟”心理和“清官”意識使然，民眾喜歡找清官解決問題，往往找的官越大（越級上訪）、事情鬧的越大（集體上訪），解決的可能也就越大。這是實際情況，但是這些專家、學(xué)者其實忽視了一個簡單的事實，就是信訪機構(gòu)面臨越來越多的壓力也在尋找解決問題的法律渠道，工作人員對于屬于行政復(fù)議和行政訴訟能解決的問題，一般均直接要求信訪人員提起行政復(fù)議或行政訴訟（有的地方如安徽省的信訪機構(gòu)還與律師事務(wù)所聯(lián)合，將涉法事務(wù)由律師提供專門的法律服務(wù)），而不會直接尋求解決的辦法。也就是說即使當事人愿意去信訪，最后符合條件的也被推到了行政復(fù)議機構(gòu)和人民法院。對拒絕依法申請行政復(fù)議或提起訴訟的，信訪機構(gòu)一般不再接待。信訪機構(gòu)主要精力是處理不屬于行政復(fù)議和行政訴訟范圍或超過了時效的案件。

　　既然有相對完善的行政復(fù)議制度和行政訴訟制度在維護公眾權(quán)利，公眾也愿意選擇行政復(fù)議和行政訴訟，為什么還有那么多信訪案件呢？這不能不說明現(xiàn)行行政復(fù)議和行政訴訟制度設(shè)定有問題，很多問題難以解決，沒有真正體現(xiàn)“行政救濟”和“司法救濟”的功能。這兩種救濟渠道都存在范圍和時效的限制。行政復(fù)議當初定位是行政機關(guān)內(nèi)部的層級監(jiān)督制度，具有方便快捷和不收費的特點，行政復(fù)議對具體行政行為有權(quán)審查其合法性和適當性，還可以對規(guī)范性文件進行附帶審查，很大程度上彌補了信訪制度的不足。但是，《行政復(fù)議法》又對行政復(fù)議制度本身作了很多限制，從而使其解決問題的能力打了折扣。行政復(fù)議只能受理解決對于行政機關(guān)具體行政行為不服提起的行政復(fù)議，這些行為包括行政處罰、行政強制、行政審批等，對于黨群部門的行為，行政復(fù)議機關(guān)無權(quán)管轄；
對于現(xiàn)在群眾反映強烈的人事糾紛一般不能通過行政復(fù)議途徑而要通過申訴渠道（向上級人事部門監(jiān)察部門反映問題，要求解決）來解決，而這種申訴解決的方式并沒有法律的具體規(guī)定，加上人事管理體制的僵化，解決問題的機率很小，使得當事人大量采取信訪的方式；
由于我國處于新舊體制交替階段，對于轉(zhuǎn)軌時期大量出現(xiàn)的以往由政策調(diào)整的大量歷史遺留問題（由于以往實行計劃經(jīng)濟，政府管了很多不該管而又管不好的事情，現(xiàn)在當事人要求由政府承擔(dān)責(zé)任），涉及到重大經(jīng)濟利益而當?shù)卣�府限于財力根本無法落實中央政策的問題（由于我國實行分級財政，很多地方政府財政窘迫，實際是吃飯財政。而中央下文件的諸如加工資、提高福利待遇的文件都是“中央請客，地方出錢”，很難落實，導(dǎo)致當事人不滿引發(fā)上訪），行政復(fù)議機關(guān)也不能受理，也使得當事人只能去信訪。為了維持行政行為的相對穩(wěn)定，《行政復(fù)議法》規(guī)定當事人應(yīng)當在知道具體行政行為之日起60日內(nèi)提起行政復(fù)議。超過了時效，則不能提起行政復(fù)議�？紤]到群眾的整體文化素質(zhì)和法律意識的欠缺，很多問題沒有在時效內(nèi)提出而轉(zhuǎn)化為歷史案件，又只能去信訪。加上現(xiàn)在的行政復(fù)議機構(gòu)附設(shè)于行政機關(guān)內(nèi)部，沒有體現(xiàn)出相對獨立性，影響了處理結(jié)果的公正、客觀，打擊了當事人的信心。行政訴訟在受理范圍上基本與行政復(fù)議一致，時效為三個月，且一般只能對具體行政行為進行合法性審查，而不能進行適當性審查，也不能對規(guī)范性文件進行司法審查。行政訴訟對行政機關(guān)監(jiān)督弱化，少數(shù)裁決有失公正，而且執(zhí)行裁決也很困難，一些當事人對法院判決及其執(zhí)行情況不滿，重新走信訪道路�？傮w來說，行政復(fù)議和行政訴訟并非如一些同志所說的那樣效果奇差，而是發(fā)揮了很大的作用，問題是要降低門檻，擴大受理范圍，真正體現(xiàn)“救濟”的特點。

　　就我國行政救濟和司法救濟整個體制而言，各種手段的銜接也存在很多問題。（一）從整體上看，各種制度、各個環(huán)節(jié)之間相互協(xié)調(diào)和相互銜接不夠。例如，信訪與行政復(fù)議、信訪與行政訴訟如何協(xié)調(diào)和銜接，有時是行政復(fù)議、行政訴訟完了又信訪，信訪完了又行政復(fù)議、行政訴訟，有時是行政復(fù)議、行政訴訟不受理去信訪，信訪不受理又去行政復(fù)議、行政訴訟，形成“纏訪”、“纏訟”。（二）由于當事人的堅持和工作人員疏導(dǎo)不夠，有些案件本可以通過行政復(fù)議和行政訴訟的渠道來解決，但當事人走信訪途徑，往往是問題沒有解決，人在信訪路上還下不來。因為很多人認為，再堅持一下，就有解決的可能(因為當事人看到甚至有的問題解決得比復(fù)議、訴訟效果還好)，以致使信訪隊伍越來越大，上訪者越來越多。如果他們在回頭申請行政復(fù)議或者提起訴訟的話，也耽誤了時效。（三）有些問題涉及到多家單位，但是單位之間怕麻煩，怕但責(zé)任，互相推拖，導(dǎo)致問題變大，遲遲難以解決。

　　綜上，我國現(xiàn)行行政救濟、司法救濟機制存在先天的缺陷(信訪制度只是這個機制的一個環(huán)節(jié))，其實施的環(huán)境也有待改善，因此信訪制度功效發(fā)揮不盡理想，它解決了部分的問題、矛盾、爭議和糾紛，但卻對大量涌現(xiàn)的歷史問題、矛盾、爭議和糾紛以及現(xiàn)實的問題、矛盾、爭議和糾紛無所作為或無能為力，甚至在因為處理案件方式和結(jié)果又引發(fā)出新的問題、矛盾、爭議和糾紛。為了解決這些問題，有人認為信訪制度嚴重弱化，必須加強信訪制度，賦予信訪機構(gòu)解決實際問題的權(quán)力，對于政府部門、下級政府行使監(jiān)督權(quán)、否決權(quán)，甚至將信訪機關(guān)作為黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下解決一切矛盾的萬能機構(gòu)，這樣就能解決所有問題。應(yīng)該說，這種想法是可以理解的，面對沉重的上訪壓力，必須要找到解決辦法。而最為簡單的辦法就是加強目前實際承擔(dān)解決問題的主要途徑、承受沉重壓力的信訪機構(gòu)，這也是我們在行政管理中習(xí)慣運用的辦法。賦予信訪機構(gòu)很大的權(quán)力，建立一個超級監(jiān)督機構(gòu)，直接根據(jù)主要領(lǐng)導(dǎo)的意見來處理問題。問題在于，在實行依法治國方略的今天，完全打破現(xiàn)有行政權(quán)力（甚至還包括司法權(quán)力）的架構(gòu)，更多地依靠領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威，只會帶來更大程度上的混亂。畢竟在法治成熟的國家，行政復(fù)議和訴訟才是解決問題的主要渠道，也更能靠得住。因此，單靠加強信訪機構(gòu)是解決不了根本問題的。要解決這個問題，就必須雙管齊下，從完善信訪制度和加強行政復(fù)議、行政訴訟制度兩個方面著手，比較可行的解決方案是：（一）近期方案。加強現(xiàn)有信訪機構(gòu)，在暫時無法修改法律制度的前提下，可以考慮加強建立黨委與政府聯(lián)合辦公的信訪機構(gòu)，并將黨委和政府部門信訪機構(gòu)將作為派出機構(gòu)，統(tǒng)一管理人財物，形成聯(lián)動效應(yīng)，減少部門之間相互推拖，提高辦事效率。信訪機構(gòu)負責(zé)督辦信訪案件，并可以考慮通過組織聽證會的形式，請相關(guān)部門和當事人參加，根據(jù)聽證筆錄，提出辦理方案，要求有關(guān)部門限期辦理。（二）遠期方案。改革現(xiàn)有的行政救濟和司法救濟渠道，擴大行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍、減少對提起時效的限制、加強對執(zhí)行的監(jiān)督，發(fā)揮行政復(fù)議和行政訴訟應(yīng)有的作用，成為公眾可以信賴的解決問題的法治渠道。讓信訪機構(gòu)回復(fù)到其本來面目：作為溝通黨和政府與人民群眾關(guān)系的一個橋梁，或者僅僅作為黨委聽取民意的一個機構(gòu)，畢竟信訪機構(gòu)沒有真正意義上的行政執(zhí)法權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而打破現(xiàn)行行政管理體制，另外設(shè)立一個無所不能的大信訪機構(gòu)，從理論上是荒謬的，從實踐上看是有害的。行政復(fù)議與信訪同樣屬于行政救濟手段，但是具有信訪沒有的實際處理權(quán)力，理應(yīng)發(fā)揮更多的作用。通過修改《行政復(fù)議法》，行政復(fù)議可以大部分甚至全部取代信訪功能。擴大其受案范圍，將廣泛受到關(guān)注的人事、工資等問題納入行政復(fù)議范圍，使得這些原來不受外部監(jiān)督的內(nèi)部行政行為接受外部行政監(jiān)督，促進人事、工資等管理的法制化。從加強對當事人救濟的角度出發(fā)，取消受理案件的時效限制，允許當事人對歷史問題申請行政復(fù)議。行政復(fù)議機構(gòu)要體現(xiàn)相對獨立性，真正能夠?qū)π姓�機關(guān)的行政行為進行監(jiān)督。改革行政復(fù)議審理方式，實行言詞審理，允許當事人對證據(jù)進行質(zhì)證。規(guī)范行政復(fù)議判決書，要求更多地體現(xiàn)事實證據(jù)的作用。使得行政復(fù)議審理更為規(guī)范、公開和有效。至于行政訴訟的改革方案，現(xiàn)在已經(jīng)議論的很多了，筆者認為總體說來在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，要體現(xiàn)更多的司法獨立，減少行政干預(yù)，加強司法裁決書的執(zhí)行力度。另外，人大及其常委會可以在行政救濟方面起到更大的作用。全國各級人民代表有那么多（恐怕有上百萬），他們?nèi)绻�能夠真正發(fā)揮聽取民聲、反映民意和監(jiān)督政府的作用，很多信訪案件的可能解決。在時機成熟時，還可以考慮接洽國外申訴專員制度，在人大常委會下面建立專門的申訴專員，負責(zé)處理信訪問題。

　　(本文寫作于2004年十月，當時正在討論修改《信訪條例》。從修改后的《信訪條例》來看本文的一些構(gòu)想已經(jīng)被納入其中)（中國憲政網(wǎng)）

相關(guān)熱詞搜索：信訪 制度改革 陸維福