引言

　　隨著農(nóng)民大量外出打工，留守孩子的教育、成長問題日形凸現(xiàn)出來，成為當(dāng)前中國農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型一個(gè)獨(dú)特的社會(huì)問題。這些留守子女，往往在心理上產(chǎn)生一定時(shí)期的不適應(yīng)感，由于缺乏家庭的關(guān)愛和有效的引導(dǎo)、教育、管理，嚴(yán)重的則導(dǎo)致人格形成障礙，而在行為上表現(xiàn)出程度不同的異常、失范和越軌現(xiàn)象，影響他們的正常成長，給學(xué)校的教育和社會(huì)的管理帶來新的困難。

　　這一問題的嚴(yán)重程度，在不同的農(nóng)村地區(qū)是不一樣的。一般而言，在傳統(tǒng)的生活方式尚未解體的農(nóng)村地區(qū)，外出打工的農(nóng)民一般都會(huì)將其子女交托給自己放心的親友照料，如果對(duì)他們的子女沒有一個(gè)比較好的安排，他們一般不會(huì)輕易外出打工；
即便不得不出去打工，通常也是單親外出。在這樣的地區(qū)，留守子女較少出現(xiàn)性格和行為的偏差或失常。而在傳統(tǒng)生活方式解體、社會(huì)失序的農(nóng)村社會(huì)，留守孩子的性格異常、行為失范、身心安全等各種問題表現(xiàn)得更加突出。

　　近日，我們[①]在湖北京山縣就留守孩子的教育等相關(guān)問題進(jìn)行了專題調(diào)查。通過這次調(diào)查，使我們了解到農(nóng)村留守孩子問題的復(fù)雜性，有些小孩因?yàn)楦改竿獬龃蚬ぃ�而表現(xiàn)得更加獨(dú)立、自主，他們認(rèn)識(shí)到父母在外打工掙錢供養(yǎng)他們上學(xué)之艱辛，而倍加努力學(xué)習(xí)；
而相當(dāng)一部分的留守孩子則由于缺乏父母的管教，而任性妄為，在家中不聽從爺爺奶奶、親戚的話，在學(xué)校經(jīng)常不遵守校紀(jì)班規(guī)，甚至與社會(huì)上“三無”人員[②]混跡在一起，不但學(xué)習(xí)成績差，而且還存在比較嚴(yán)重的性格缺陷、行為偏差。有許多外出打工的父母認(rèn)為在感情上對(duì)子女有所虧欠，想通過金錢來彌補(bǔ)，而這些子女則往往不珍惜父母在外辛苦賺來的錢，“花錢如流水”，進(jìn)一步助長了他們養(yǎng)成不良的習(xí)氣�？傊�，其原因也相當(dāng)復(fù)雜，顯然不能簡單地將之歸咎于家庭、學(xué)校乃至社會(huì)的任何一方，它往往與農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型、基礎(chǔ)教育政策的調(diào)整等糾纏在一起。本文試圖從地方財(cái)政約束下的農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展這一視角出發(fā)，對(duì)留守孩子問題的基礎(chǔ)教育方面的原因進(jìn)行初步的探討。

　　一、農(nóng)民打工和留守孩子基本情況

　　有關(guān)的統(tǒng)計(jì)資料表明，京山縣2002年末人口為63.61萬人，其中，農(nóng)業(yè)人口40.31萬人，農(nóng)村外出經(jīng)商人口7.8萬人。鄉(xiāng)村勞動(dòng)力資源17.74萬個(gè)（其中從業(yè)男勞動(dòng)力8.6萬人，從業(yè)女勞動(dòng)力8萬人）。[③]農(nóng)民外出打工人數(shù)占農(nóng)業(yè)人口的19.35%，占鄉(xiāng)村勞動(dòng)力的43.97%.

　　我們?cè)谠摽h三陽鎮(zhèn)蔣畈村了解到，全村有256戶，1006人，450多個(gè)勞動(dòng)力。其中，外出打工的農(nóng)民有245人，占全村人口的24.35%，占該村勞動(dòng)力的54.44%.這個(gè)村盛產(chǎn)板栗和袋料香菇，80%的農(nóng)戶每年可以因此獲得五六千元的收入，顯然，這個(gè)村的經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好，農(nóng)民外出打工相對(duì)較少。蔣畈村主任介紹說，今年由于農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整，農(nóng)民外出打工比往年少。由此大致可以推測，京山縣外出打工的農(nóng)民接近農(nóng)村人口的1/4，占農(nóng)村勞動(dòng)力的1半。

　　以下是我們?cè)谠摽h三陽鎮(zhèn)和曹武鎮(zhèn)中、小學(xué)校了解的情況：三陽鎮(zhèn)初中一區(qū)，共有15個(gè)班（初一和部分初二班級(jí)），1290個(gè)學(xué)生，其中，父親外出打工的有144人，母親外出打工的有79人，父母均外出打工的有283人，合計(jì)有506個(gè)學(xué)生家長外出打工，打工子女占在校生的39.22%.而其中雙親外出打工的占外出打工家長的55.93%，比單親打工的高出近12個(gè)百分點(diǎn)。三陽鎮(zhèn)初中二區(qū)（部分初二和初三班級(jí)）有1097個(gè)學(xué)生，其中家長外出打工的有361人，占該區(qū)在校生的32.91%.

　　在曹武鎮(zhèn)初中，我們隨機(jī)了解了初一（2）班和初一（9）班的學(xué)生家長外出打工情況。前一個(gè)班有78名學(xué)生，其中，有20個(gè)雙親打工的，10個(gè)單親外出打工的，打工者子女占該班學(xué)生數(shù)的38.46%；
后一個(gè)班有89個(gè)學(xué)生，其中，有15個(gè)雙親外出打工的，9個(gè)單親外出打工的，打工者子女占26.97%.

　　從這兩個(gè)鎮(zhèn)的初中情況來看，留守子女一般占在校生的30%－40%之間，兩地都是雙親外出打工比單親外出打工的多，三陽鎮(zhèn)的雙親打工的比單親打工的高10余個(gè)百分點(diǎn)，曹武鎮(zhèn)則高出30左右的百分點(diǎn)。

　　我們?cè)谌�陽�?zhèn)光武嶺教學(xué)點(diǎn)了解到，該教學(xué)點(diǎn)共有83個(gè)學(xué)生，其中小學(xué)一年級(jí)30名學(xué)生，家長外出打工的有19個(gè)；
二年級(jí)23個(gè)學(xué)生，家長外出打工的有16個(gè)；
三年級(jí)30個(gè)學(xué)生，家長外出打工的有19個(gè)。分別占本年級(jí)學(xué)生數(shù)的63.33%、69.57%和63.33%.

　　從曹武鎮(zhèn)中心小學(xué)六年級(jí)3班的學(xué)生登記情況來看，全班61名學(xué)生，父親外出打工的有8人，母親外出打工的有4人，父母均外出打工的有18人。打工者子女占49.18%，雙親打工的要比單親打工的多20個(gè)百分點(diǎn)。

　　調(diào)查顯示，①無論是小學(xué)還是初中，在校生中，打工者子女所占比例平均在40%（低的約為30%，高的接近70%）；
②小學(xué)生家長外出打工的比初中生家長外出打工的多出許多（幾乎多出10－30個(gè)百分點(diǎn)），而小學(xué)低年級(jí)學(xué)生的家長外出打工又比高年級(jí)家長外出打工的多（10－20個(gè)百分點(diǎn)）。

　　這個(gè)調(diào)查結(jié)果，實(shí)際上反映了當(dāng)前農(nóng)民外出打工的一個(gè)基本的生態(tài)周期：外出打工的農(nóng)民一般都是青壯年勞動(dòng)力，而他們的子女這個(gè)時(shí)候正好處于小學(xué)或初中階段；
而小學(xué)生（尤其是低年級(jí)）的家長外出打工之所以比初中生多，是因?yàn)榍罢叩哪挲g大致處在25－33歲之間（考慮到農(nóng)村的早婚現(xiàn)象），一般是小家庭剛建立不久，家庭的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差，可以通過打工來鞏固小家庭的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。然而，隨著年齡的增大，農(nóng)民又會(huì)逐漸從外出打工轉(zhuǎn)向回鄉(xiāng)建設(shè)，到了35歲以后，農(nóng)民外出打工的越來越少（一般有比較穩(wěn)定的打工渠道、比較高的打工收入）。

　　二、留守孩子問題

　　1、留守孩子由于父母“缺席”，影響其人格的正常成長。

　　但是，農(nóng)民外出打工的這個(gè)生態(tài)周期卻與其子女的培養(yǎng)形成一個(gè)“悖論”。大部分農(nóng)民外出打工原本是為了支付子女的教育費(fèi)用，使之盡可能地接受較多的學(xué)校教育。而教育科學(xué)、社會(huì)學(xué)的相關(guān)研究則表明，小學(xué)和初中這個(gè)年齡段的子女更需要父母的關(guān)愛、指導(dǎo)和家庭的早期教育的支持；
如果這個(gè)時(shí)期，父、母一方甚至雙方的“缺席”，都會(huì)在小孩的人格成長上形成某種障礙，影響他們今后成為一個(gè)健全的社會(huì)成員。[④]可能正是因?yàn)檫@個(gè)“悖論”，使現(xiàn)在農(nóng)村的“留守孩子”問題日漸突出。

　　在曹武鎮(zhèn)的調(diào)查中，我們了解到不少單親外出打工的家庭婚姻破裂的較多。曹武鎮(zhèn)朱嶺小學(xué)校長反映，因?yàn)橐环酵獬龃蚬ざ�家庭破裂、離婚的占當(dāng)?shù)卮蚬ぜ彝サ?0%－40%.父母的離異又給小孩的身心成長帶來陰影。曹武鎮(zhèn)中心小學(xué)王校長介紹說，有個(gè)姓呂的學(xué)生，他爸、媽因?yàn)橐环酵獬龃蚬ざ�離婚，后來他爸和后媽帶著后媽的小孩一起到廣州打工，把他留在家里。結(jié)果這個(gè)小孩在家里瞎鬧，爺爺奶奶又管不住，學(xué)校也管不住，一批評(píng)他，他就說：“他們帶著后媽的孩子出去，不要我去，我就要瞎鬧，我就是不聽話�！�

　　外出打工的農(nóng)民一般都很年輕，加之小家庭剛建立，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和感情基礎(chǔ)都比較脆弱，一方外出打工很容易造成家庭破裂。也許是因?yàn)檫@個(gè)原因，農(nóng)村雙親打工的一般要比單親外出打工的多。這樣一來，父母親的同時(shí)“缺席”，又進(jìn)一步加劇了“留守孩子”問題的嚴(yán)重性。

　　雙親外出打工的留守子女大多是交給爺爺奶奶照料。而爺爺奶奶一般都是文盲或半文盲，不可能輔導(dǎo)小孩的學(xué)習(xí)，加之爺爺奶奶對(duì)孫子、孫女的溺愛，他們更加放任小孩；
即便是管教，也存在一個(gè)交流、溝通上的“代溝”問題。正如一些老師所反映的那樣，這些留守孩子不好管，回到家里又沒人管，放學(xué)后往往在外面玩，在外放任自流，沒有約束力，拉幫結(jié)伙，思想方面不單純。

　　2、留守孩子寄養(yǎng)多于寄宿，管護(hù)形成“空檔”。

　　當(dāng)前，對(duì)于這些留守孩子較好的管護(hù)措施是學(xué)校的寄宿制，即將他們統(tǒng)一安排在學(xué)校寄宿，由學(xué)校進(jìn)行統(tǒng)一管理。學(xué)校寄宿的團(tuán)體生活，可以在一定程度上消解留守孩子的心理問題，增強(qiáng)他們的自理、適應(yīng)、合作的能力，對(duì)于他們的成長無疑具有積極的作用。

　　但是，我們?cè)谡{(diào)查中了解到，許多打工的家長認(rèn)為學(xué)校的寄宿條件較差，不如寄養(yǎng)在親戚家里好；
而這些留守孩子也認(rèn)為寄養(yǎng)在親戚家里比在學(xué)校里自由。曹武鎮(zhèn)初中田校長告訴我們，他們學(xué)校住校生只有60%，除了家在學(xué)校附近的學(xué)生以外，相當(dāng)一部分路遠(yuǎn)的學(xué)生寄住在學(xué)校附近的親戚家中。在這些學(xué)生中，絕大部分是留守孩子；
留守子女住校的不足1半。

　　然而，寄住在親戚家中，親戚一般不會(huì)像自己的子女那樣管束、教導(dǎo)這些留守孩子。他們認(rèn)為管得太嚴(yán)，小孩子不理解；
而這些孩子自己也總有一種寄人籬下的感覺。另一方面，學(xué)校認(rèn)為，這些孩子不在學(xué)校不便管理，誠如田校長所言，“他們住校還好管些，不在學(xué)校反而不好管”。這樣一來，這部分孩子在學(xué)校和親戚之間形成一種管理上的失控區(qū)。在這個(gè)失控區(qū)間，留守孩子很容易沾染社會(huì)上的不良習(xí)氣，例如，亂花錢、泡網(wǎng)吧、賭博、與社會(huì)上的小混混打成一片，等等。

　　3、留守孩子存在較大的人身安全隱患。

　　除了留守孩子的心理缺陷、行為偏差以外，更讓我們擔(dān)心的是他們的安全問題。在京山縣，即便是有寄宿條件的中心完小，一般也是高年級(jí)的學(xué)生住校，低年級(jí)的學(xué)生（例如一～三年級(jí)）走讀（可能是缺乏自理能力，學(xué)校不愿意接收）；
而一般的村莊教學(xué)點(diǎn)，根本沒有條件提供給學(xué)生寄宿。尤其是近幾年，隨著農(nóng)村小學(xué)布局的大幅撤并和調(diào)整，一個(gè)完小或教學(xué)點(diǎn)要覆蓋幾個(gè)村莊，甚至上十個(gè)村莊，方圓達(dá)一二十里（甚至更多）。單且不說這些小孩每天來回走讀影響學(xué)習(xí)不說，由于沒有專人接送，其人身安全更缺乏保障。

　　三陽鎮(zhèn)有30個(gè)行政村，教育布局調(diào)整以后，全鎮(zhèn)只有6所完小和3個(gè)教學(xué)點(diǎn)。例如，光武嶺教學(xué)點(diǎn)去年上半年還是1座完小，現(xiàn)在改成1個(gè)教學(xué)點(diǎn)，覆蓋周圍的3個(gè)村子，方圓達(dá)二三十里。這個(gè)教學(xué)點(diǎn)目前只有一、二、三年級(jí)，83個(gè)學(xué)生，這些小孩全部走讀。

　　曹武鎮(zhèn)有3.3萬人，28個(gè)行政村。全鎮(zhèn)目前只有4所小學(xué)和1所初中，4500余名學(xué)生（含學(xué)前班）。朱嶺小學(xué)有7個(gè)年級(jí)（含學(xué)前班）、11個(gè)班、750個(gè)學(xué)生。這個(gè)小學(xué)覆蓋七八村子，一至三年級(jí)的學(xué)生全部走讀。談到他們的安全問題時(shí)，學(xué)校老師表示會(huì)加強(qiáng)學(xué)生的安全教育，但是，這些小孩一旦離開學(xué)校，老師仍然是無力顧及他們的安全問題。

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　　在調(diào)查中，我們還了解到，大部分小學(xué)都缺乏寄宿條件，在布局調(diào)整之前，根本沒有將寄宿制納入小學(xué)的發(fā)展規(guī)劃之中。在當(dāng)時(shí)的普九“達(dá)標(biāo)”活動(dòng)中，卻是普遍開花，每個(gè)村的小學(xué)都要求蓋新房子，有限的資金并沒有利用好。如今學(xué)校撤并后，許多村級(jí)小學(xué)校舍廢置在那里，而調(diào)整后保留的幾所小學(xué)，教學(xué)用房尚且緊缺，更談不上所謂的寄宿條件了。

　　隨著農(nóng)村人口的下降，小學(xué)還要進(jìn)一步撤并。曹武鎮(zhèn)廖督學(xué)告訴我們，曹武鎮(zhèn)今年下半年初中的在校生將有2080人，根據(jù)計(jì)生資料預(yù)計(jì)，到2010年，該鎮(zhèn)初中生將降至772人；
小學(xué)在校生下半年將有1900人，到2010年將減少為1150人。因此，到2010年，全鎮(zhèn)只需保留1所小學(xué)即可。根據(jù)這個(gè)人口下降趨勢，當(dāng)?shù)卣�府及教育部門應(yīng)盡早謀劃，將改善辦學(xué)條件、提高寄宿條件納入基礎(chǔ)教育的發(fā)展規(guī)劃之中。

　　三、基礎(chǔ)教育本身存在的問題

　　農(nóng)村留守子女問題實(shí)際上是與農(nóng)村基礎(chǔ)教育的一些問題糾纏在一起的，它們相互影響，很難說清楚哪個(gè)是原因，哪個(gè)是結(jié)果。要從根本上解決這一問題，端賴家庭、學(xué)校、社區(qū)（或社會(huì)）以及政府之間的協(xié)調(diào)合作，將它作為一個(gè)系統(tǒng)工程來抓。

　　以農(nóng)村基礎(chǔ)教育方面而言，除了前面談到的農(nóng)村普九達(dá)標(biāo)政策的失當(dāng)和結(jié)構(gòu)調(diào)整的不合理以外，還存在以下一些問題，它們也在一定程度上加劇了留守孩子問題的復(fù)雜性和嚴(yán)重性。

　　1、師資力量薄弱，班級(jí)過大，辦學(xué)條件差。

　　以我們調(diào)查的兩個(gè)鎮(zhèn)中小學(xué)為例。三陽鎮(zhèn)初中在校學(xué)生2387名，平均每班七八十人，最多的一個(gè)班有100多名學(xué)生。全校有123個(gè)教師，其中代課教師27個(gè)，師生比為1：19.三陽鎮(zhèn)中、小學(xué)教師233人，在校生4684人，師生比為1：20.

　　曹武鎮(zhèn)初中1914個(gè)學(xué)生，91個(gè)教師，其中，代課教師9人。師生比為1：21.曹武鎮(zhèn)中小學(xué)有209個(gè)教師，其中代課教師有49人。師生比為1：19，中、小學(xué)校每班學(xué)生平均也在七八十人。

　　由于師資力量薄弱，這兩個(gè)鎮(zhèn)的中小學(xué)校對(duì)于寄宿學(xué)生都沒有配備專門的生活老師，住校生的管理基本上是由班主任老師負(fù)責(zé)。曹武鎮(zhèn)初中的田校長告訴我們，這些班主任老師都是義務(wù)服務(wù)，沒有另外的津貼補(bǔ)助，他們每天從早上5點(diǎn)鐘一直工作到晚上10點(diǎn)半。

　　而大班教學(xué)，也使所謂的互動(dòng)式新教學(xué)方式落空。學(xué)校老師反映，“教改”脫離了農(nóng)村的實(shí)際。且不說教改是否成功，一個(gè)班七八十個(gè)學(xué)生，老師根本不可能做到因人施教；
對(duì)于留守孩子特別的心理、感情需求更無法顧及，也在一定程度上失去了對(duì)留守孩子的有效教育和管理。一些老師反映，違紀(jì)學(xué)生大多是留守孩子（占70%－80%）。

　　2、收費(fèi)政策不盡合理，辦學(xué)條件難以改善。

　　現(xiàn)在許多農(nóng)村地區(qū)都推行了“一費(fèi)制”，這項(xiàng)制度的本意是為了控制中小學(xué)校的亂收費(fèi)。但是，這項(xiàng)收費(fèi)制度的改革也在一定意義上束縛了農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展。首先是農(nóng)村基層財(cái)力有限，大部分縣鄉(xiāng)財(cái)政都是“吃飯財(cái)政”，保人員工資、保機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)尚且困難，遑言對(duì)農(nóng)村教育發(fā)展進(jìn)行投入。地方財(cái)政，無力投入基礎(chǔ)教育；
又只準(zhǔn)學(xué)�！耙毁M(fèi)制”，學(xué)校沒有資金對(duì)辦學(xué)條件進(jìn)行改善。有些老師甚至說，“一費(fèi)制”，“費(fèi)”掉的將是基礎(chǔ)教育，“費(fèi)”掉的將是農(nóng)村的新一代。盡管這種說法有些極端，但也不無道理。

　　其次是限制了公辦學(xué)校針對(duì)來自不同階層學(xué)生的不同需求，開辦各種不同的寄宿、看護(hù)和興趣服務(wù)項(xiàng)目。例如，許多外出打工的家長之所以不愿意將子女寄宿在學(xué)校，是因?yàn)樗麄兿訉W(xué)校的寄宿條件太差。例如，三陽、曹武兩個(gè)鎮(zhèn)的中小學(xué)校的寄宿條件都不太好，基本上兩個(gè)學(xué)生擠一張鋪位，上下兩層的鐵架床睡4個(gè)學(xué)生。一個(gè)宿舍一般都安置幾十位學(xué)生。如果允許學(xué)校對(duì)收入較好的打工者子女收取一定的費(fèi)用，改善寄宿條件，或者開辦留守孩子特別宿舍，或許會(huì)吸引打工者將他們的孩子寄宿在學(xué)校，從而加強(qiáng)了對(duì)留守孩子的管護(hù)。甚至可以針對(duì)這些孩子假期無人看護(hù)這一比較突出的現(xiàn)象，打工者通過向?qū)W校交納一定的費(fèi)用，由學(xué)校舉辦各種假期興趣活動(dòng)，將留守孩子寄宿在學(xué)校里。

　　同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)，辦各種各樣的看護(hù)中心、寄宿公寓，給不同收入階層的農(nóng)民子女提供不同的學(xué)習(xí)、看護(hù)、寄宿條件。

　　此外，有些小學(xué)老師還反映，目前的寄宿收費(fèi)政策也極不合理。小學(xué)生的自理能力較差，只允許學(xué)校每人每學(xué)期收取住宿費(fèi)25元；
初中生的自理能力稍強(qiáng)些，可以收取40元；
高中生有了很強(qiáng)的自理能力，卻要交納一二百元的住宿費(fèi)。

　　3、某些教育機(jī)制失當(dāng)，影響了農(nóng)村基礎(chǔ)教育的質(zhì)量。

　　例如，一些老師認(rèn)為，目前對(duì)教師的評(píng)價(jià)機(jī)制存在偏差，以致“教好幾個(gè)差生，不如帶好1個(gè)好學(xué)生”。無論是對(duì)教師的考核還是對(duì)學(xué)生的評(píng)價(jià)，還是停留在傳統(tǒng)的應(yīng)試教育的理念上。這樣，就會(huì)在一定程度上放松對(duì)成績較差學(xué)生的教育、管理，從而也在一定意義上加劇了留守孩子的教育、管護(hù)問題。

　　另外，許多老師也反映，即便是想要加強(qiáng)對(duì)“困難”學(xué)生的管理，也缺乏有效的管理、教育措施。原來對(duì)這些學(xué)生還可以“留級(jí)”，“留級(jí)制”也在某種程度上促使家長關(guān)心子女的學(xué)習(xí)情況；
而自從取消“留級(jí)制”、實(shí)行9年義務(wù)教育以后，學(xué)生無論成績好壞都可以升級(jí)，一些家長也便不再關(guān)心子女的學(xué)習(xí)，認(rèn)為把子女交給學(xué)校就是老師的責(zé)任，甚至個(gè)別家長根本不重視子女的教育，讓孩子在學(xué)�；靷�(gè)初中畢業(yè)證書就了事。

　　四、地方財(cái)政約束下的農(nóng)村教育

　　農(nóng)村基礎(chǔ)教育師資力量之薄弱、辦學(xué)條件之差；
大班教學(xué)、應(yīng)試教育；
普九達(dá)標(biāo)以及后來的教育布局大調(diào)整政策的失當(dāng)，等等，這些問題其實(shí)是有目共睹、如所周知的問題，為什么得不到解決？

　　仔細(xì)分析，不難發(fā)現(xiàn)，這些問題實(shí)際上與我國農(nóng)村的辦學(xué)體制，尤其是基礎(chǔ)教育的投資制度密切相關(guān)。在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投資主體名義上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，實(shí)際上是廣大農(nóng)民群眾。在上級(jí)政府的行政壓力下，鄉(xiāng)、村兩級(jí)不得不想辦法，通過集資、攤派和學(xué)校的收費(fèi)，籌集達(dá)標(biāo)升級(jí)的經(jīng)費(fèi)。以致最終導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)的日益嚴(yán)重，使農(nóng)村基層出現(xiàn)了比較普遍的治理危機(jī)。

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入制度改為“以縣為主”，即將農(nóng)村義務(wù)教育納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算，主要由縣級(jí)財(cái)政來投資農(nóng)村基礎(chǔ)教育。這一改革，盡管遏制了原先的亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是并未從根本上解決農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入問題，因?yàn)榭h鄉(xiāng)財(cái)政原本是一體的（在許多地區(qū)，縣鄉(xiāng)財(cái)政一直都沒有完全分開），將農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投資主體從鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為“以縣為主”，是一種“換湯不換藥”的做法。

　　其實(shí)，縣級(jí)財(cái)政并不比鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政好到哪里去，它們基本都是“吃飯財(cái)政”，供養(yǎng)人員“吃飯”尚且闕如，何來資金投入農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展。為此，在財(cái)政束縛下，縣級(jí)政府只好拼命地控制甚或壓縮教育編制，大范圍地撤并農(nóng)村中小學(xué)校。當(dāng)時(shí)的京山縣委書記的一篇關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)改革的文章這樣寫道：“改革后京山縣財(cái)力總?cè)笨谶_(dá)4500多萬元，其中鎮(zhèn)級(jí)財(cái)力缺口2500多萬元，村級(jí)財(cái)力缺口650萬元左右，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)缺口達(dá)850萬元。還有3488萬元的‘普九’債務(wù)需要分年償還，這項(xiàng)缺口地方財(cái)政無法承擔(dān)。稅費(fèi)改革前的某些缺口是通過集資、收費(fèi)等辦法補(bǔ)充的，改革后資金硬缺口，極易引起新的亂收費(fèi)，使減負(fù)成為空話�！睘榇�，京山縣只能在減人、減機(jī)構(gòu)上做文章——“大力調(diào)整教育布局。撤并農(nóng)村中小學(xué)176所，占50.3%，共精簡各類教職工1521人，精簡率為20.1%”。[⑤]

　　京山縣教育科研所的劉所長對(duì)我們說，近幾年的政策規(guī)定，教師隊(duì)伍新進(jìn)人員必須達(dá)到本科以上學(xué)歷，�？飘厴I(yè)生只能作為代課教師來安排。而代課教師的工資極其微薄，每月財(cái)政只發(fā)給300元，加上其它的補(bǔ)助，最多也不超過500元。盡管農(nóng)村的中小學(xué)校急需教師，也很歡迎�？飘厴I(yè)生（因?yàn)樗麄儽容^敬業(yè)），但由于政策的限制，往往形成“�？粕�進(jìn)不來，本科生不愿進(jìn)”現(xiàn)象，以致農(nóng)村中小學(xué)校教師年齡老化、知識(shí)更新困難、師資力量嚴(yán)重匱乏，農(nóng)村基礎(chǔ)教育逐漸萎縮，與農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型的各種社會(huì)問題（包括留守孩子問題）交織在一起，加劇了當(dāng)下中國“三農(nóng)”問題的嚴(yán)重程度。

　　五、政策建議

　　為此，我們建議：

　　1、改變“以縣為主”的農(nóng)村基礎(chǔ)教育投資體制，形成中央、省、縣三級(jí)分級(jí)按比例投入農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展的新格局。因?yàn)檗r(nóng)村基礎(chǔ)教育是關(guān)乎整個(gè)民族和國家的振興與發(fā)展的基礎(chǔ)事業(yè)，從經(jīng)濟(jì)學(xué)上而言，它是一種公共產(chǎn)品，各級(jí)政府都有責(zé)任對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育進(jìn)行投入。

　　2、加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入力度，積極改善農(nóng)村的辦學(xué)條件。改革不合理的農(nóng)村教師聘用、考核機(jī)制，大力加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)，不斷提升農(nóng)村教育質(zhì)量。進(jìn)一步調(diào)整農(nóng)村教育布局，適當(dāng)擴(kuò)大農(nóng)村中小學(xué)校的布點(diǎn)，使農(nóng)村孩子盡量就近上學(xué)。另外，還可以充分利用閑置的村級(jí)小學(xué)校，通過“民辦公助”等方式，建成“農(nóng)村少兒活動(dòng)中心”，為農(nóng)民子女，特別是留守孩子提供看護(hù)、興趣學(xué)習(xí)等服務(wù)。我國城鎮(zhèn)一般都建有比較高檔的“少兒活動(dòng)中心”，但是，在農(nóng)村地區(qū)卻鮮有類似的建設(shè)，這也是城鄉(xiāng)不均衡發(fā)展的一個(gè)表現(xiàn)。

　　3、最根本的舉措，還是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)發(fā)展城鄉(xiāng)教育。一旦改變“以縣為主”的地方財(cái)政投資體制，加大中央、省級(jí)財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)教育的投資力度，城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間教育發(fā)展成本就會(huì)逐漸縮小，從而真正降低城鎮(zhèn)中小學(xué)校招收農(nóng)民工子女的“門檻”，吸引有條件的農(nóng)民工子女進(jìn)城上學(xué)，從根本上緩解留守孩子問題。農(nóng)民工為我國的城市建設(shè)做出了不可估量的貢獻(xiàn)，因此，城市政府亦有責(zé)任從政策上給農(nóng)民工子女進(jìn)城入學(xué)提供切實(shí)的支持（如取消戶籍限制、農(nóng)民工子女就近入學(xué)、免收入學(xué)贊助費(fèi)、減免學(xué)雜費(fèi)等），幫助農(nóng)民工解決一些實(shí)際的問題。

　　4、盡早將寄宿制納入農(nóng)村基礎(chǔ)教育規(guī)劃，切實(shí)完善農(nóng)村中小學(xué)校的寄宿條件，給農(nóng)民子女提供比較好的學(xué)習(xí)、生活環(huán)境。

　　5、積極鼓勵(lì)社會(huì)資本發(fā)展民辦教育、看護(hù)中心以及寄宿制學(xué)校，解決不同收入階層對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的不同需求。

　　6、積極組織開展大中專學(xué)生下鄉(xiāng)支教志愿者活動(dòng)，既可以給農(nóng)村教育輸入新的知識(shí)、理念，也在一定意義上生動(dòng)地教育了大中專學(xué)生，使之將來志愿投身農(nóng)村教育、社會(huì)的發(fā)展。

　　作者簡介：吳理財(cái)，男，1970年2月生，安徽潛山縣人，現(xiàn)系華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心副教授

　　通訊地址：430079，湖北武漢市·華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心

　　電子信箱：wulicai@hotmail.com

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　　*本文是華中師范大學(xué)“打工村留守兒童成長問題”研究的一項(xiàng)成果，同時(shí)也是教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“我國農(nóng)村與農(nóng)民問題研究”及湖北省“稅費(fèi)改革以后農(nóng)村義務(wù)教育新情況、新問題、新對(duì)策”研究項(xiàng)目的成果之一。這次調(diào)查得到了京山縣教育局、三陽鎮(zhèn)和曹武鎮(zhèn)有關(guān)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、教師及鎮(zhèn)村領(lǐng)導(dǎo)的支持，在文章的寫作中得到項(xiàng)繼權(quán)教授的指導(dǎo)，特此一并致謝。

　　[①]參加調(diào)查的還有本校教科院的周宗奎教授、博士生劉滄海、碩士生孫曉軍等。本文的一些看法，得益于與他們的交流和討論。

　　[②]所謂“三無”人員，是指無學(xué)上、無業(yè)就、未成年的青少年。

　　[③]參見www.jingshan.gov.cn.

　　[④]關(guān)于這一問題的討論，可以參考〔英〕安東尼·吉登斯著：《社會(huì)學(xué)》（第4版），北京大學(xué)出版社2003年12月第1版，第233頁。

　　[⑤]參見“京山縣農(nóng)村稅費(fèi)改革的實(shí)踐與思考”，《咨詢與決策》2002年第11期。另外，可以參見http://www.9chinapolicy.com/zhongdazhengce/n6.htm.

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