內(nèi)容摘要：失地農(nóng)民是一個國家在城市化的過程中必然出現(xiàn)的一種正常的社會現(xiàn)象，是在國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的過程中，由于城市化和工業(yè)化的用地而失去土地的農(nóng)民。農(nóng)民土地被征用后，如何解決失地農(nóng)民的社會保障問題，成了影響農(nóng)村社會繁榮與穩(wěn)定的關(guān)鍵，同時(shí)也是促進(jìn)城市化穩(wěn)健發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。

　　關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民 社會保障 城市化

　　一、我國失地農(nóng)民的現(xiàn)狀

　　上個世紀(jì)50年代，為了完成工業(yè)化的原始積累，我國實(shí)行了嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元化政策，大量的人口滯留在生產(chǎn)力極低的傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)。改革開放以后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)民獲得了土地的使用權(quán)，土地的收益成了農(nóng)民最根本最直接和幾乎是唯一的收入來源。隨著我國城市化進(jìn)程的加快，以征地搞開發(fā)建設(shè)為標(biāo)志的城市擴(kuò)展進(jìn)入了高潮，大量的農(nóng)民失去了他們賴以生存的土地。1990年以來，我國的“圈地運(yùn)動”造成數(shù)千萬農(nóng)民失地、失業(yè)平均每年流失的耕地?cái)?shù)量為1000萬畝以上，人為征地、占地?cái)?shù)量為500萬畝，按人均2畝耕地計(jì)算，從1990年到2003年的13年間失地農(nóng)民的數(shù)量至少達(dá)6500萬人次。國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組提供的數(shù)據(jù)表明，1987年到2001年，中國非農(nóng)建設(shè)占用耕地3394.6萬畝，其中70%以上是征地①。這就意味著至少有3400萬農(nóng)民因征地失去或減少了土地②。按照《全國土地利用總體規(guī)劃提要》，2000年到2030年的30年間。我國占用的耕地將超過5450萬畝，失地或部分失地的農(nóng)民將超過7800萬③，這就意味著我國失地農(nóng)民的規(guī)模將會進(jìn)一步擴(kuò)大。

　　土地是農(nóng)民安身立命、工作、生活的重要場所和生存基礎(chǔ)。在沒有建立起一套完善的保障農(nóng)民就業(yè)、生活、醫(yī)療、養(yǎng)老等保障體系之前，土地必將是“農(nóng)民社會保障的載體”和農(nóng)民“家庭最基本的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”④。因此，農(nóng)民失去土地就意味著失去了最基本的生活保障，進(jìn)而成為嚴(yán)重的社會、經(jīng)濟(jì)問題。失地農(nóng)民是我國城市化和工業(yè)化過程中必然出現(xiàn)的，而且也是一個正常的現(xiàn)象，如何解決失地農(nóng)民“種地?zé)o田，上班無崗，低保無份”的“三無”社會保障問題，是我國現(xiàn)代化過程中亟待且必須解決好的一大社會問題。

　　二、失地農(nóng)民社會保障問題的原因分析

　　失地農(nóng)民的產(chǎn)生是一個國家在現(xiàn)代化過程中的必然環(huán)節(jié)。在我國，由于長期的城鄉(xiāng)二元格局農(nóng)民被排除在國家的一般社會保障之外，在城市實(shí)行的是“高補(bǔ)貼高就業(yè)”的社會保障制度，即擁有城市戶口就可以享有就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房和糧食等一系列的社會保險(xiǎn)和社會補(bǔ)貼；
而在農(nóng)村實(shí)行的是“以群眾互助和國家救濟(jì)為主體的社會保障制度”⑤。1980年以后，我國開始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在土地福利均分（農(nóng)村按人口均分土地）的原則下，把土地分給農(nóng)民，并以此作為保障農(nóng)民基本生活需要的手段，通過土地政策努力協(xié)調(diào)公平與效率的關(guān)系，土地的福利績效足以抵消其效率的損失，從而為家庭經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及其保障功能的發(fā)揮奠定了基礎(chǔ)，為農(nóng)民的土地保障和家庭保障提供了制度安排。

　　在城市化的進(jìn)程中，農(nóng)村土地被大量征用，大量的農(nóng)民變成失地農(nóng)民。失地后的農(nóng)民失去了他們賴以生存、生活、生產(chǎn)的土地，也喪失了他們最基本的生活保障。失地農(nóng)民社會保障產(chǎn)生的主要原因有以下幾個方面：

　　1、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、補(bǔ)償方式單一。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定，征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用為該土地征用前三年平均年產(chǎn)值的6到10倍，如果支付土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)不能使需要安置農(nóng)民報(bào)紙?jiān)�有生活水平的，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)，但是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的綜合不得超過土地征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍。按照該標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民的征地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助雖然各地區(qū)不同，一般以現(xiàn)金作為補(bǔ)償?shù)膽?yīng)該都在每畝1.5萬—3.5萬元之間。浙江省的一項(xiàng)調(diào)查表明，如果征地成本價(jià)（征地價(jià)加上地方各級政府收取的各類費(fèi)用）為100，被征地收益的分配大致為：農(nóng)民5%到10%，村級組織占25%到30%，企業(yè)占40%到50%，各級地方政府占20%到30%；
而從成本價(jià)到出讓價(jià)之間所生成的土地資本巨額的增值收益，大部分被中間商或地方政府所獲取。目前我國對失地農(nóng)民的安置補(bǔ)償大部分以貨幣補(bǔ)償為主。以福州市2000年安置征地農(nóng)民為例，貨幣安置比例高達(dá)82%⑥。貨幣補(bǔ)償只能解決失地農(nóng)民的近憂，難以化解遠(yuǎn)慮。

　　2、現(xiàn)有土地制度的缺陷和土地征用程序的不規(guī)范。我國現(xiàn)有法律規(guī)定了我國農(nóng)村的土地所有權(quán)是屬于農(nóng)村集體，而“農(nóng)村集體所有”的涵義包括3個方面：①村農(nóng)民集體所有（1987年《民法通則》，第74條）；
②鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有（1987年《民法通則》，第74條）；
③村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民所有（1988年《土地管理法》，第2條）。在實(shí)踐中，“農(nóng)村集體”或“農(nóng)民集體”是一個看不見、摸不著的“抽象的沒有法律人格意義的集合群體”⑦，是一個虛置的權(quán)利主體。因此，在實(shí)踐中政府擁有分配土地的絕對權(quán)利，土地歸集體所有是虛的，集體最多不過是土地的經(jīng)營者、管理者。正因?yàn)楝F(xiàn)行土地制度的缺陷，農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置的特點(diǎn)及征地程序的不規(guī)范，為失地農(nóng)民問題的產(chǎn)生埋下了伏筆。

　　三、解決失地農(nóng)民問題的路徑分析

　　失地農(nóng)民在失去土地以后，已經(jīng)不是純粹意義上的農(nóng)民了，只是由于戶籍和身份的原因才仍被當(dāng)作“農(nóng)民”。當(dāng)他們完全失去土地時(shí)，就已經(jīng)和城市居民沒有本質(zhì)的區(qū)別了，他們一樣得承受市場經(jīng)濟(jì)下存在的巨大風(fēng)險(xiǎn)。因此，必須為失地農(nóng)民建立相應(yīng)的社會保障，失地農(nóng)民的社會保障應(yīng)該包括失地農(nóng)民的最低生活保障、失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障、失地農(nóng)民的醫(yī)療保障、為失地農(nóng)民提供再教育培訓(xùn)和再就業(yè)的機(jī)會、為失地農(nóng)民提供法律援助。按理說，失地農(nóng)民應(yīng)享受和城市居民一樣的社會保障待遇，但是要建立一個與城市居民相似的失地農(nóng)民社會保障制度，還受到許多客觀因素的制約。因此，目前只要設(shè)計(jì)一個與城市居民相對較近，便于今后與城鎮(zhèn)社會保障相銜接的可操作的方案。

　　1、建立失地農(nóng)民的最低生活保障。最低生活保障是一個公民應(yīng)該享有的最基本權(quán)利，因此必須重視失地農(nóng)民最低生活保障的建立。農(nóng)民作為一個弱勢群體，其最低生活保障的權(quán)利往往被國家以各種名義剝奪，如1999年國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，其適用范圍僅僅限于城市居民，而將廣大的農(nóng)民排除在最低生活保障范圍之外。失地農(nóng)民是不同于“農(nóng)民”（純粹意義上的農(nóng)民）又有別于城市居民的邊緣性群體。他們已經(jīng)不再享有土地保障，也不能和城市居民一樣享有最低生活保障。因此，在農(nóng)民失去其最基本的生活保障─土地之后，就應(yīng)該將其轉(zhuǎn)為城市居民，納入城市居民社會保障體系，和城市居民一樣享受最低生活保障。

　　2、建立失地農(nóng)民失地養(yǎng)老保障制度。建立失地養(yǎng)老保障制度，從根本上解決了農(nóng)民對失去土地后養(yǎng)老問題的擔(dān)憂，同時(shí)可以減少因養(yǎng)老問題而產(chǎn)生的城市化阻力。老年人由于勞動能力下降或機(jī)會喪失，不再具有穩(wěn)定的收入來源或者收入明顯減少，而表現(xiàn)為支出大于收入。我國廣大農(nóng)村地區(qū)目前實(shí)際的養(yǎng)老方式主要是依靠傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式，這是一種以約定俗成的規(guī)則，依賴子女供給的養(yǎng)老模式，具有一定的社會風(fēng)險(xiǎn)。失地農(nóng)民由于文化素質(zhì)較低，面臨著失業(yè)，這又沖擊著傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式。因此，失地農(nóng)民養(yǎng)老制度的建立，將對社會穩(wěn)定和促進(jìn)失地農(nóng)民自身的“可持續(xù)生計(jì)（sustainable livelihoods）”起到積極的作用。

　　3、建立失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度。在我國農(nóng)村，生產(chǎn)力普遍較低，經(jīng)濟(jì)水平整體上較差。農(nóng)民面臨著養(yǎng)老、疾病和貧困的巨大風(fēng)險(xiǎn)。醫(yī)學(xué)科技的進(jìn)步，在提高醫(yī)療服務(wù)水平，保障居民健康的同時(shí)，醫(yī)療費(fèi)用也大幅度攀升，致使農(nóng)村醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)凸顯，因病致貧已成為人們重返貧困的主要原因之一。醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)還對生活質(zhì)量造成沖擊。因此，醫(yī)療保障也應(yīng)該成為失地農(nóng)民社會保障的一個基本面。失地農(nóng)民醫(yī)療保障基金的來源應(yīng)以失地農(nóng)民自愿繳納為主，村集體、政府、征地主體三者也應(yīng)該出一部分。

　　4、為失地農(nóng)民提供法律援助。失地農(nóng)民與進(jìn)城農(nóng)民工、城鎮(zhèn)下崗工人、城鎮(zhèn)貧民一樣同屬于社會弱勢群體，他們地位低下，經(jīng)濟(jì)能力有限，在征地過程和其他社會活動中，當(dāng)他們的合法權(quán)益受到侵犯時(shí)，由于缺乏相應(yīng)的法律知識和沒有足夠了能力支付因?qū)で笮姓�救�?jì)所需要的成本（包括時(shí)間、金錢、精力等），憲法規(guī)定的“法律面前人人平等”的原則在他們身上也無法體現(xiàn)，同時(shí)也給社會穩(wěn)定帶來了一定的隱患。因此，要為失地農(nóng)民提供多種方式的法律援助，為其能夠平等地享有行政救濟(jì)的權(quán)利建立通暢的渠道。使農(nóng)民對土地權(quán)利的行使切實(shí)得到法律的保護(hù)。

　　四、結(jié)束語

　　建立失地農(nóng)民社會保障體系，是農(nóng)村城市化過程中一項(xiàng)重要的社會保障制度，對建立和諧社會，緩解征地矛盾，長遠(yuǎn)地解決失地農(nóng)民的生活，保障失地農(nóng)民利益等問題，發(fā)揮著積極重要的作用。建立失地農(nóng)民社會保障體系，即可以使他們獲得基本的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)，又可以促進(jìn)我國城市化和工業(yè)化的順利進(jìn)行。

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　　高政，湖南師范大學(xué)公共管理學(xué)院社會學(xué)系

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