牛軍：美國對臺灣政策及美臺關系的演變：一個歷史的考察
發(fā)布時間:2020-05-26 來源: 短文摘抄 點擊： 
中華人民共和國成立五十年來，臺灣問題一直是中美關系中最敏感、最難以解決的問題，也是今后有可能導致災難性后果的問題。臺灣問題之所以成為中美之間的問題，其根源是40年代美國介入中國內戰(zhàn)，特別是朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)后用武力阻止中國統(tǒng)一。本文不準備探討美國對臺灣政策中存在的法理和道義方面的問題，盡管那是中美在臺灣問題上的分歧與沖突的前提。本文將著重探討冷戰(zhàn)后美國對臺灣政策的變化、引起那種變化的基本原因和主要特點。
50年來美國對臺灣的政策及其與臺灣的關系經歷了相當復雜的變化，目前正處于新的發(fā)展階段的起點上。以往的發(fā)展表明，雖然美國的政策幾經起伏，但決定美國政策變化的基本因素并沒有什么變化，其中的一些關鍵性的因素很可能仍然會決定今后美國政策調整和前景。
一、冷戰(zhàn)期間的美國對臺灣政策
（1）中美建交前美國對臺灣政策
1945年8月日本宣布投降，中國政府即根據(jù)1943年12月中美英簽署的《開羅宣言》和1945年以中美英三國首腦名義發(fā)表的《促令日本投降的波茨坦公告》，于9月4日宣告：中國政府按照相關國際協(xié)議，接受治理臺灣和澎湖列島。[1]10月25日，中國政府派軍政人員到臺灣接受日軍投降。從1943年開羅會議到抗戰(zhàn)勝利后中國政府收復臺灣的整個過程中，美國政府不僅從未對臺灣屬于中國的領土提出過異議，而且還是主張臺灣歸還中國的。[2]1946年中國爆發(fā)全面內戰(zhàn)，到1948年冬美國看到國民黨大勢已去，于是開始考慮臺灣與中國大陸的關系。當時杜魯門政府曾有許多設想，并嘗試將臺灣與大陸分離，以便“不讓臺灣、澎湖落入共產黨之手”。[3]由于中共迅速取得軍事勝利，加之蔣介石頑強地抗拒美國分離臺灣的企圖，美國最終未能達到目的。
中華人民共和國成立后不久，美國政府內部經過再三權衡，決定按照設法從中國“脫身”的總設想，考慮停止支持撤退到臺灣的蔣介石政權利用那里進行抵抗。1950年1月5日，美國總統(tǒng)杜魯門發(fā)表聲明，重申美國在有關國際協(xié)議中的承諾，并稱臺灣已經歸還中國，“美國及其他盟國亦承認中國對該島行使權力”，美國無意插手臺灣問題，干涉中國內政。[4]與此同時，美國國務卿艾奇遜也在一次記者招待上發(fā)表聲明說：“當臺灣成為中國的一個省的時候，沒有人對此提出過律師的疑問。這是被認為符合過去的承諾的。”[5]此后不久，美國務院官員在美國眾議院外交委員會作證時指出，美國及其盟國從未質疑中國在戰(zhàn)后收回臺灣，“包括美國在內的各盟國在過去四年中認為臺灣是中國的一部分”。[6]這些聲明表明，杜魯門政府這一時期確實準備遵守有關臺灣問題的國際協(xié)議和美國的有關承諾，實行一項不介入臺灣問題的政策。
1950年6月25日朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)，兩天后美國政府宣布第七艦隊封鎖臺灣海峽，從此美國改變了“不擬遵循任何足以把美國卷入中國內爭的途徑”，公開以武力阻止中國大陸與臺灣統(tǒng)一的局勢。[7]美國政府動用第七艦隊封鎖臺灣海峽是經過一段時間醞釀的。從某種意義上說，朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)不過是給美國實行武力干預政策，提供了一個借口和和一次機遇而已。[8]需要指出的是，杜魯門政府在軍事介入之前，公開提出了“臺灣地位未定論”。杜魯門在他的有關封鎖臺灣海峽的聲明中聲稱：“臺灣未來地位的決定必須等待太平洋安全的恢復，對日和約的簽訂或經由聯(lián)合國考慮。”[9]顯然，杜魯門此時提出“臺灣地位未定論”，是在為美國的軍事行動提供法力和道義上的根據(jù)，否則美國第七艦隊便沒有任何理由封鎖臺灣海峽。這種現(xiàn)象多少反映出，在如何介入臺灣問題上，美國領導人確實一度顧忌某種道義上的壓力，但是任何道義上的考慮都不足以阻止美國領導人頑強地追求他們認定的戰(zhàn)略利益，并為此制造法理根據(jù)。以上的事實并不陌生，但正是因為其中的道理是老生常談，才對今天的局勢具有警世的作用。
如果說朝鮮戰(zhàn)爭是美國重新介入臺灣問題的起點，那么從這時起到1958年第二次臺灣海峽危機結束，則是美國對臺政策和美臺關系基本確定的時期。朝鮮戰(zhàn)爭結束后，美國在東亞政策的主旨就是“遏制”中國。在這一背景下，臺灣的戰(zhàn)略地位在美國的眼中極大地升值。
保持臺灣與中國大陸分離、支持和援助臺灣當局等，至少可以達到如下幾個目的：第一，阻止中國進入聯(lián)合國，繼續(xù)在國際上孤立中國；
第二，使臺灣成為遏制中國的軍事基地；
第三，在未來中國大陸的政府垮臺時，臺灣當局可以成為取而代之的力量�？傊糁浦袊膽�(zhàn)略需要是當時美國臺灣政策的基礎，也是美國與臺灣當局的戰(zhàn)略關系得以形成和發(fā)展的基礎。
另一方面，美國不希望在朝鮮戰(zhàn)爭結束后，再次卷入同中國的戰(zhàn)爭。當日內瓦會議后東亞的熱點轉移到臺灣海峽時，美國如果不加節(jié)制地支持蔣介石政權的有關政策，就有可能最終被臺灣拖入與中國大陸的戰(zhàn)爭中。美國當時的戰(zhàn)略重點在歐洲，美國的歐洲盟國也反對在亞洲、特別是為臺灣的蔣介石政權承擔軍事義務。正是這種相互矛盾的利害關系推動美國逐步形成了一項使臺灣脫離中國的政策。這項政策在不同的時期有不同的表現(xiàn)形式，但其主旨就是用包括不惜使用武力在內的各種手段，保持臺灣長期與大陸分離，使臺灣成為在東亞遏制中國大陸的據(jù)點。
美國為了實現(xiàn)上述政策目標，采取了一系列措施，加強與臺灣的關系，其中關鍵的是1954年12月與臺灣當局簽訂了《共同防御條約》，從而奠定了美臺軍事安全關系的基礎。這項條約無疑也包含著使臺灣與大陸永久分離的企圖。在條約中，美國承諾繼續(xù)向臺灣提供軍事裝備和其他援助，并在必要時使用美國的武裝力量，阻止大陸解放臺灣。[10]在締約談判過程中，正值解放軍對蔣軍占領的一些東南沿海島嶼發(fā)動炮擊和進攻。美國政府為了避免在沿海島嶼的爭奪戰(zhàn)中卷入與中國大陸的軍事沖突，堅決要求蔣介石放棄沿海島嶼，專守臺、澎，以造成臺灣與大陸事實上的隔絕。在簽定條約時，美國政府還與臺灣當局交換照會，促使臺灣方面保證，在未經美國美國同意的情況下，不得主動對大陸采取軍事行動。[11]美國堅持這種作法固然是擔心被蔣介石拖進與中國大陸的戰(zhàn)爭，但顯然也有更深遠的考慮。正如美國國務卿個杜勒斯在簽約前給總統(tǒng)艾森豪威爾的秘密文件中那樣：“我們對中國和臺灣采取的政策，應當同我們正在德國和朝鮮奉行的政策屬于同一類型”，即使臺灣和中國大陸之間分裂的狀態(tài)長期維持下去。[12]實際上，保持臺灣與中國大陸長期分離是美國與臺灣簽定《共同防御條約》的核心思想，而美臺軍事安全關系正是以《共同防御條約》作為藍本的，所以不論是“臺灣地位未定論”，還是“兩個中國”等等，在美臺條約簽定后立刻成為美國處理對臺關系的主要指針，包括在國際上推行“兩個中國”、“一中一臺”，也就是順理成章的了。
在1958年發(fā)生的第二次臺灣海峽危機中，美國如法炮制，一面派遣大批�？哲娏α吭谂_海地區(qū)集結，一面要求蔣介石放棄金門馬祖，并公開承諾不以武力改變臺海兩岸關系的“現(xiàn)狀（即當時的分裂狀態(tài)）”。[13]只是由于臺灣當局的堅決反對，以及中國大陸及時調整有關政策，才使美國迫使臺灣當局從金門、馬祖撤軍的計劃破產。經過1954——1955年和1958年兩次危機，臺灣海峽的僵持局面基本固定下來。在這個過程中，美國達到了使臺灣保留正在蔣介石政權手中的目的，但是它使臺灣永遠從中國分裂出去的進程合法化的企圖，包括搞“兩個中國”、“一中一臺”、“臺灣獨立”等等，卻未能實現(xiàn)，其根本原因就是海峽兩岸的中國人都反對美國企圖推行的分裂中國的政策。
�。�2）中美建交前后的美國對臺灣政策
1972年美國總統(tǒng)尼克松訪華是美國轉向奉行“一個中國”政策轉折點。從中美緩和開始之日起，中國政府便一再申明：臺灣是中國領土，因此必須商定從臺灣和臺灣海峽撤走一切美國武裝力量，才能改善中美關系，并推動其他問題的解決。[14]1971年7月9日至11日，美國總統(tǒng)國家事務助理基辛格秘密訪問北京。在雙方的會談中，中國總理周恩來再次強調，中美關系改善的前提是“一個中國”的原則，即臺灣是中國的一個省，臺灣問題是中國的內政，外國不得干預，美國必須從臺灣撤軍，并廢除美臺《共同防御條約》�；粮翊砻绹硎镜牧鲋邪ǎ好绹姓J臺灣是中國的一部分，不支持“兩個中國”、“一中一臺”，不支持臺灣獨立，美國將隨著中美關系改善減少駐臺軍隊，并最終解決《共同防御條約》的問題。[15]正是由于基辛格表達的上述立場表明美國政府在臺灣問題上是在向“一個中國”的方向移動，雙方才能就尼克松訪華達成協(xié)議。
1972年2月尼克松訪華，中美兩國領導人著重討論了臺灣問題。尼克松一方面重申了基辛格在太挖問題上的承諾，同時表示美國還不能承認中華人民共和國是中國的唯一合法政府，并將中國保證用和平方式解決臺灣問題作為美國從臺灣撤軍的先決條件。美國方面的立場反映到2月28日中美發(fā)表的的《聯(lián)合公報》中，即美國政府在公報中表達的：“美國認識到，在臺灣海峽兩邊的所有中國人都認為只有一個中國，臺灣是中國的一部分。美國政府對這一立場不提出異議。它重申它對由中國人民自己和平解決臺灣問題的關心�？紤]到這一前景，它確認從臺灣撤出全部美國武裝力量和軍事設施的最終目標。在此期間，它將隨著這個地區(qū)緊張局勢的緩和逐步減少它在臺灣的武裝力量和軍事設施。”[16]尼克松政府就是一這種迫不得已和摸棱兩可的方式，第一次公開表示接受一個中國的原則。
上海公報是美國在接受一個中國的原則上邁出的第一步。此后尼克松政府為緩和中美關系作出了努力，但由于臺灣問題不能得到根本解決，中美關系正�；冀K步履維艱。1974年8月尼克松辭職后，福特政府在臺灣問題上明顯后退。直到卡特政府上臺，中美關系正�；倪M程才重新開始。
研究界多數(shù)認為，有三個原因促使卡特政府決心推動中美關系正�；倪M程。它們包括：（1）蘇聯(lián)在美蘇第二階段限制戰(zhàn)略武器談判中采取強硬立場，美國無法通過談判來阻止蘇聯(lián)取得戰(zhàn)略武器方面的優(yōu)勢；
（2）蘇聯(lián)在非洲、西亞和東南亞采取咄咄逼人的攻勢，美國仍然處于越戰(zhàn)后的衰落期，靠自己及其傳統(tǒng)盟國的力量，無法有效地組織蘇聯(lián)的擴張勢頭；
（3）自尼克松訪華以后，中國在國際社會中的地位迅速改變，已經有111個國家與中國建交，美國無法孤立于承認中國的潮流之外，特別是這個潮流的迅速發(fā)展，多少與美國對華政策的方向有關。
卡特政府正是基于對美國戰(zhàn)略利益的考慮，下決心加快與中國關系正常化的步伐，并因此決定根本改變以往的對臺灣政策�？ㄌ卣疄榱吮硎酒渑c中國建交的誠意，自行終止與臺灣當局的高層來往。經過半年的談判，雙方終于達成協(xié)議，其主要內容就是美國承認并接受一個中國的原則，這表現(xiàn)為美國同意與臺灣斷交、廢約、并從臺灣和臺灣海峽撤出一切美國軍事力量和設施。正是在此基礎上，中美實現(xiàn)了關系正常化。1978年12月16日，中美發(fā)表建交公報，其中明載美國“承認中華人民共和國是中國的唯一合法政府”，“美國承認中國的立場，即只有一個中國，臺灣是中國的一部分”。[17]中美關系正�；院�，美國根據(jù)協(xié)議，立即斷絕與臺灣的外交關系，并在一年內實現(xiàn)了撤軍和廢約的承諾。
但是，美國接受一個中國原則并在此基礎上實現(xiàn)與中國關系正�；�，并不等同于美國已經徹底拋棄它以往干涉臺灣問題的立場，其突出的標志是1979年4月10日卡特簽署《與臺灣關系法》。從美國國內政治的運作看，這項法案是是美國國會企圖制約卡特政府的產物。不過它也在一定程度上反映了美國行政當局企圖在新的基礎上維持和調整美臺關系的意愿。從《與臺灣關系法》的內容以及后來美臺關系演變的情況看，卡特政府就是企圖在該法案的基礎上，繼續(xù)保持和發(fā)展與臺灣的“實質性關系”。[18]所謂美臺“實質性關系”，概括地說第一是以關心“臺灣的前途將通過和平方式解決”為理由，繼續(xù)為臺灣提供某種程度的安全保障，當時的主要方式是繼續(xù)向臺灣出售武器。第二是建立起與臺灣的特殊的關系，即在“非官方”的框架內，保持雙方的各種（被成為“半官方”或“準官方”）聯(lián)系。顯然，《與臺灣關系法》的用意在于否定中美建交公報的某些內容，其實質是為美國繼續(xù)介入臺灣問題、干涉中國內政提供法律上的保障�？傊�，中美建交使美國與臺灣的關系發(fā)生了兩個重要的變化。第一是美國承認一個中國的原則，它與臺灣的關系不得不作根本性的改變。第二是美國仍企圖保持介入解決臺灣問題的手段。
中美關系正�；院螅绹c臺灣的關系發(fā)生大的改變。(點擊此處閱讀下一頁)
在軍事關系方面，當時美國對臺軍售已經成為主要紐帶。中美建交后的卡特任期內，美國政府并沒有大規(guī)模想臺灣出售武器，所以建交時遺留的“售武”問題并不突出。[19]1981年里根執(zhí)政后，公開宣稱要想臺灣出售高性能的武器裝備，結果給中美關系帶來一場危機。[20]1982年8月17日中美兩國經過艱難的談判，發(fā)表了《中華人民共和國和美利堅合眾國聯(lián)合公報》。美國政府在公報中承諾它向臺灣出售的武器，在性能和數(shù)量上將不超過中美建交后幾年供應的水平，并準備逐步減少對臺灣的武器銷售，經過一段時間導致這一問題的最后解決。[21]每當美國政府決定增加對臺灣銷售武器時，都強調公報中美國所表達的它對和平解決臺灣問題的關切，但卻不談或少談它在公報中的明確承諾，即“無意侵犯中國的主權和領土完整，無意干涉中國內政，也無意執(zhí)行‘兩個中國’或‘一中一臺’的政策”。[22]不過從公報簽定直到80年代末，美國在對臺軍售問題上比較謹慎，沒有大規(guī)模和高性能的對臺武器銷售。
在美臺政治關系方面，1979年初，美國與臺灣互設了處理雙方非官方事務的機構。1980年10月美臺簽訂了《北美事務協(xié)調委員會及美國在臺協(xié)會特權及豁免權協(xié)定》�？ㄌ卣趨f(xié)定中對美臺的非官方性質做了嚴格的規(guī)定，并且不允許美政府高層官員在辦公室會見臺灣駐美機構的代表。
與這一時期美臺軍事、政治關系衰落形成對照的是，美臺經濟關系繼續(xù)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計到1987年，美國在臺灣的投資達到16.83億美元，是建交前27年投資總額的1.87倍。美國在臺投資總額也居外國在臺投資的首位。另外雙方貿易總額也成倍增長，臺灣因此成為美國在世界上的第五大貿易伙伴。美臺經濟關系逐步取代了政治和安全關系，成為美臺關系的主要基礎。
�。ǘ├鋺�(zhàn)后美國對臺灣政策
中美建交至今，美臺關系的發(fā)展變化呈現(xiàn)出一條下滑然后又上升的曲線，其變化的關節(jié)點是冷戰(zhàn)的結束，確切地說1991年海灣戰(zhàn)爭以美國取得勝利而結束和前蘇聯(lián)解體。這一時期國際形勢發(fā)生了巨大的變化，其突出的特點是蘇聯(lián)作為美國的重要對手不復存在，而美國通過海灣戰(zhàn)爭的勝利，確立了自己在后冷戰(zhàn)時期唯一超級大國的地位。這個變化迅速影響到美國對外政策方方面面。受其影響，從1991年起，喬治·布什政府開始調整對臺灣政策、提升美國與臺灣的關系。
�。�1）布什執(zhí)政后期美國對臺政策的變化1991年6月和7月，美國眾議院和參議院先后通過“關于臺灣前途的政策”的第285號修正案，使該案成為1992年度美國援外法案的一部分。[23]這是1979年《與臺灣關系法》后美國出臺的第一個關于臺灣問題的正式文件。9月間，布什在給國會的年度國家安全戰(zhàn)略報告中，5年以來第一次專門談到臺灣。（注釋）這表明美國已經在提高臺灣在美國外交戰(zhàn)略中的地位。
美國行政當局與國會的此類行動一方面反映了上述冷戰(zhàn)后變化了的國際背景，另一方面與美國對華政策的特殊變化有關。差不多從1991年開始，美國政府開始公開將中國定義為“威脅”，如布什總統(tǒng)在當年11月12日在紐約“亞洲協(xié)會（Asia Society）”發(fā)表演說時，將中國列為“亞洲不穩(wěn)定根源”之一。[24]國務卿貝克在當年底發(fā)表的文章中，表達了同樣的認識。[25]基于這種看法，美國開始加強對中國的防范，美國媒體也開始在國內和亞太地區(qū)散布“中國威脅論”，并很快達到甚囂塵上的地步。美國由此而開始逐步重視臺灣的戰(zhàn)略價值、調整在臺灣問題上的政策，是可以想象到的。當然，如果不是蘇聯(lián)解體，美國感到對中國無所求了，也不會以后來那種被稱為是“轟轟烈烈”的方式向中國挑戰(zhàn)。
布什政府對臺政策變化導致的后果是美臺政治與軍事關系明顯開始回升。在政治方面，美臺間政府與非政府的高層人員互訪明顯增加。1992年11月，美國部長級貿易代表率團訪問臺灣并會見了李登輝，從而突破了中美建交后13年來美國部長級以上官員不得訪問臺灣的限制。在軍事方面，美國售臺武器大幅度增加，比較大宗的武器出售包括：1990年10月批準出售24架AH-1型攻擊直升飛機；
1992年出售10架S-70C 反潛直升飛機；
1992年批準出售207枚SM-1標準導彈和150架F-16戰(zhàn)斗機。
臺灣經濟的發(fā)展也是推動美國調整與臺灣關系的重要原因，特別是對于當時面臨經濟持續(xù)嚴重衰退的布什政府，希望通過加強美臺關系，從臺灣的經濟發(fā)展中獲得更大的好處。因此美國積極支持臺灣加入亞太經合組織、關貿總協(xié)定等國際經濟組織，以此表示美國承認和贊賞臺灣在世界經濟中日益重要的地位。
確切地說，布什政府后期對臺政策的發(fā)展趨勢是加強與提升同臺灣的政治、軍事、經濟等關系，但尚未形成明確的政策。例如布什政府提出了放寬美臺高層官方交往限制的設想，實際上并沒有、或者說是沒有來得及作出明確規(guī)定。
�。�2）克林頓執(zhí)政時期的政策調整
1993年克林頓內入主白宮后，美國對臺政策出現(xiàn)大幅度擺動，大致地說經歷了三個階段。
第一個階段是克林頓第一任期�？肆诸D執(zhí)政初期中美關系迅速嚴重惡化，其原因不贅述。[26]這里要指出的是，在中美關系持續(xù)嚴重惡化的背景下，克林頓政府決定將布什政府后期處理美臺關系方面采取的某些措施正式確定為美國的政策。
首先是突出抬高《與臺灣關系法》的地位。1993年7月，美國參院外交委員會通過了一項對《與臺灣關系法》的“修正案”，內容是取消對美售臺武器的限制。在994年初國會開始審議國務院授權法修正案時，國務卿克里斯托弗反對國會通過該項修正案，但他同時聲稱：《八一七公報》并不損害美國對保持臺灣安全的承諾，“包括本政府的每一屆政府，皆確認《與臺灣關系法》在法律上優(yōu)先于1982年公報，前者是美國的法律，后者為政策聲明”。[27]不論這種美國國內政治中的所謂“府會”之爭多么復雜奧妙，其結果并沒有改變美國政策調整的實質和方向，區(qū)別只是調整的策劃能夠度和緩急有所不同。
其次是正式調整對臺政策。1994年9月7日，克林頓政府正式公布“調整對臺政策的解釋”（Adjustments to U.S.Policy toward Taiwan Explained）。這是近十年來美國政府第一次調整對臺政策，其中包含的內容反映了自布什政府后期開始，美國政策調整的實質和方向，即通過加強美臺政治關系，提升美臺關系的交往級別，支持臺灣加入某些國際組織等等，使美國介入臺灣問題的手段和目標公開化。[28]與行政當局密切配合，美國會參、眾兩院相繼通過了支持臺灣加入聯(lián)合國的提案。
考慮到克林頓政府初期的對華政策以及擅長呼風喚雨的美國媒體聞樂起舞，大肆鼓吹“中國威脅論”等等，可以大致肯定，美國調整對臺政策顯然是防范、打擊中國的企圖的一個部分，而且事實證明是最危險的一部分。沒有這次政策調整，臺灣領導人如李登輝被允許訪問美國是不可能成行的，甚至李登輝都可能不會提出申請�？梢钥隙ǖ卣f，美國的政策調整是釀成1996年臺灣海峽危機的主要原因，至少也是主要原因之一。其結果一方面是破壞了中美關系，同時也嚴重地破壞了臺海地區(qū)的穩(wěn)定。特別嚴重的是，美國的政策調整對持續(xù)發(fā)展和密切起來的兩岸關系造成了破壞性的影響，至今盡圍繞臺海展開的三邊關系仍然沒有從惡性循環(huán)中擺脫出來，其危險程度是前所未有的。
第二階段從克林頓第二任期開始。1999年春季以來，美國對臺政策出現(xiàn)了新的調整，其突出特點是從所謂“有條件的不介入”轉變?yōu)椤坝邢薅鹊慕槿搿保康氖峭ㄟ^推動兩岸雙方的對話來達成某種協(xié)議，在維持現(xiàn)狀的基礎上維持臺灣海峽的和平局面。
這種變化出現(xiàn)的首要背景是，1996年夏以來，美國對華政策出現(xiàn)重大調整。經過1997年秋和1998夏中美首腦互訪，確定了兩國“致力于建設性戰(zhàn)略合作伙伴關系”的合作框架。[29]一如既往，中美關系的改善和加強導致使美國在臺灣問題上態(tài)度趨于謹慎。1998年克林頓總統(tǒng)訪華期間公開宣示了“三不”立場，即不支持臺獨、不支持“兩個中國”或“一中一臺”、不支持臺灣進入只有主權國家才能進入的國際組織。[30]這表明克林頓政府當時不希望臺灣問題干擾中美合作，因此寧愿對美臺關系加以限制。
另外兩個直接的原因也是不容忽視的。其一是1995年夏季李登輝訪美所引發(fā)的中美關系倒退和1996年3月的臺海危機，使美朝野對臺灣問題的敏感性和嚴重性，有了比較深入的認識，對中國維護國家統(tǒng)一和反臺獨的決心有了進一步的了解。
其二是1997年11月臺灣民進黨在縣市級選舉中獲勝，美國政府感到代表“臺獨”勢力的民進黨已經邁出了取得執(zhí)政地位的重要步驟，它將對臺灣島內形勢和兩岸關系產生嚴重影響，甚至會在2000年的“總統(tǒng)”選舉期間引爆新的危機。
在上述背景下，美決策層產生了一種緊迫感，認為美僅僅靠推行以往的“戰(zhàn)略模糊”政策，消極應對臺�？赡艹霈F(xiàn)的危險局勢，未必能防止兩岸發(fā)生軍事沖突，中國大陸與臺灣各自內部政治形勢的發(fā)展，很可能導致雙方均不顧美國的意愿，自行其事；
或者因為“誤判”美國的意圖，單方面作出決定，最終將美國拖下水。美國決策層認為，避免臺海軍事沖突和美被動卷入的根本出路，是兩岸達成可以持續(xù)一段時間的和平解決辦法。在經過一段時間的醞釀以后，克林頓政府提出了所謂處理臺灣問題的“三個支柱”，即：“一個中國”、“和平解決”和“敦促兩岸對話（或談判）”。其特點是明確將“敦促兩岸對話”與“一個中國”和“和平解決”并列，作為美政策中的一項原則。[31]1999年初克林頓政府利用紀念《與臺灣關系法》出臺20周年的時機，提出了以達成“過渡協(xié)議（interim agreements）”為主要特征的促談方針。
1999年2月間，美在臺協(xié)會主席卜睿哲發(fā)表了美對兩岸關系的五點方針，其要點是強調美堅持和平解決臺灣問題，以及“建設性且有意義的兩岸對話”是解決兩岸分歧的“最好方法”。[32]3月24日，美負責東亞及太平洋事務的助理國務卿陸士達（Stanley O.Roth ）發(fā)表講話稱：“與過去二十一年一樣，堅持和平化解中國與臺灣間分歧將繼續(xù)是美國未來政策的組成部分”，他聲稱兩岸對話中的創(chuàng)見會幫助“就任何困難話題達成過渡協(xié)議”。[33]同時美助理國務卿幫辦謝淑麗（Susan Shirk ）在國會作證時，除了沒有直接使用“過渡協(xié)議”這個詞外，基本重復了陸士達的發(fā)言內容。[34]
他們的講話概括了美國政府的新方針，即努力創(chuàng)造一種環(huán)境，促使兩岸通過對話和談判，建立一個能夠在較長時期里維持臺海局勢穩(wěn)定的框架，使現(xiàn)狀得以繼續(xù)維持下去。美政府官員雖然一再聲稱，美不直接介入兩岸對話，但美實際上提出了對話的方向和內容，即兩岸對話應能保證臺灣海峽的和平，所謂“有價值、有意義的”協(xié)議，本質上就是“政治性的”協(xié)議。
美國政策的變化是經過一段時間醞釀的，而且在美國政府內部和政策研究圈內是有分歧的。從已經表現(xiàn)出來的情況看，大致有三種意見：其一是“戰(zhàn)略明確，戰(zhàn)術模糊”，實際上是向所謂“戰(zhàn)略清楚”發(fā)展，只是不那么急劇而已。[35]其二是“促談”，搞兩岸的“中程協(xié)議”，或“過渡性”的協(xié)議，以便能較長期地維持現(xiàn)狀。[36]其三是“繼續(xù)模棱兩可”，不在兩岸之間進行調解或表明偏向站在任何一方，“應當以和平作為其中心目標”，。[37]美國各方的不同意見反應美國政策調整的兩個特點。首先是美內部在處理兩岸關系問題上已經形成了基本的共識，即：（1）美國政策的重點應放在維持臺灣海峽的和平與穩(wěn)定上；
（2）維持臺海和平的最佳辦法是敦促兩岸自己達成有效的協(xié)議。正是因為存在這種共識，克林頓政府對李登輝（1999年7月9日）拋出“兩國論”表示強烈不滿，不僅克林頓政府指定李登輝是“麻煩制造者”，美一些媒體、思想庫也對臺灣當局表示反感，美國會中也一度出現(xiàn)了對李的批評。[38]卜睿哲（Richard Bush）7月末和后來兩次訪臺，一方面是向李登輝說明美立場，同時每次都會見連戰(zhàn)、宋楚瑜和陳水扁等有希望當選總統(tǒng)的人物，目的是使這些可能成為臺灣新領導人的政治人物不要誤解美國政策，謹慎處理兩岸關系。[39]需要指出的是，美國在“促談”的同時，也加強了預防中國大陸使用武力的措施。1999年2月，美國防部根據(jù)美國會1999財年撥款法案的要求，向國會提交了《臺灣海峽安全形勢》的報告。
該報告聲稱，“臺海力量的動態(tài)平衡”無大變化，但預測到2005年中國將掌握導彈攻擊優(yōu)勢和保持空軍的優(yōu)勢。(點擊此處閱讀下一頁)
[40]該報告出臺后，克林頓美國不斷通過外交渠道向中國大陸施加壓力，企圖影響中國的國防政策，阻止中國發(fā)展必要的軍事力量，特別是阻止中國發(fā)展針對臺灣的打擊力量。同時美國加強了有針對性地對臺銷售反導武器和空中攻擊武器，包括用于反導作戰(zhàn)的路基預警系統(tǒng)，AIM-120空—空導彈，等等。在克林頓執(zhí)政的最后一年，美國軍方開始全面調查臺灣的防務和武器裝備，為新一輪的大規(guī)模武器銷售提供所謂的依據(jù)。
美國國會中的反華勢力本來就對克林頓總統(tǒng)在中國宣布“三不”強烈不滿，因此特別注意利用所謂臺灣的“安全”大作文章�？肆诸D訪華后不久，美國會相繼通過了一些表示支持臺灣的議案，力圖限制和干預行政當局處理臺灣問題的決策權。1999年3月24日，美參院外交委員會于提出了《加強臺灣安全法案》（The Taiwan Security Enhancement Act ）。2000年2月，美國眾院通過了這個法案。該法案的目的就是要強化美臺軍事關系，內容包括增加美在臺協(xié)會臺北辦事處負責軍事技術的人員、增加高級軍官的交流、共同討論臺海安全形勢和戰(zhàn)術規(guī)劃、協(xié)助臺灣軍隊的訓練和演習、設置軍事聯(lián)絡專線、加強對臺軍售等。美眾院的行動已經產生了惡劣影響，助長了國會內的反華聲勢，并向行政當局施加壓力，進一步加強對臺軍售。[41]法案出臺后，遭到美行政當局的反對。他們認為，《與臺灣關系法》為美臺關系提供了完美的框架，如進一步加強與臺灣的軍事關系，將嚴重惡化中美關系，并實際加強臺灣的不安全。[42]美國會提出《加強臺灣安全法案》的目的包括與美行政當局爭奪控制或影響美對臺政策的決定權。它雖然沒有獲得通過，其影響之強烈已經足以促使或支持美國行政當局在售臺武器上突破以往的限制�？傊畯漠敃r國會的氣氛看，美國各方面在阻止中國大陸使用武力方面，立場已經在趨向強硬，甚至出現(xiàn)了即使是臺灣當局挑起事端，也要阻止中國大陸使用武力的論調。
第三階段是陳水扁上臺后。2000年3月18日民進黨候選人陳水扁當選為臺灣新領導人后，克林頓政府的對臺政策出現(xiàn)了明顯的波動，其特點是進一步加大了防止臺海軍事沖突的力度。
第一階段從3月18日陳水扁當選到5月20日陳水扁發(fā)表就職演說。這一階段美國政策的重點是防止陳水扁當局鋌而走險，宣布臺獨，從而引發(fā)臺海戰(zhàn)爭。自1999年7月以后一個時期，克林頓政府一直擔心，臺灣政局因選舉出現(xiàn)動蕩，有可能引發(fā)兩岸軍事沖突。陳水扁當選加劇了克林頓政府的危機感，它因此強化了兩手策略。
首先是向陳水扁施加影響。在臺灣選舉期間及選舉結果揭曉后，美國利用各種場合和方式，一再聲稱，美國評價臺灣新領導人的標準是“維護臺灣海峽的和平與安定”。
“3·18”以后，美國不斷派人前往臺灣，一方面了解陳水扁在兩岸關系上的的立場和政策，同時也向陳施加壓力和影響，促使他謹言慎行，以免變成又一個“麻煩制造者”。陳水扁從當選到5月20日就職演說期間有關兩岸關系的言行，顯然同美國的影響有密切的關系。
陳水扁由于新執(zhí)政時面臨內外困難，急需美國的支持，故對美國作出配合姿態(tài)。陳水扁顯然部分地達到了目的，美國方面已經認為，他是可以配合美國政策的人物。
另一方面，美國加大了向中國大陸施壓的力度。在2000年2月大陸發(fā)表一個中國“白皮書”以后，美國即加大了施壓的力度。陳水扁當選前后，美國甚至公開發(fā)出武力威脅，以阻止大陸采取軍事行動。與此同時，美國政府陸續(xù)派高級官員訪華，以便掌握情況，并施加影響。
陳水扁“5·20”演說后，美國各方面均認為，由于陳水扁在兩岸關系問題持續(xù)低姿態(tài)，而且他在島內面臨重重困難，不可能向挑戰(zhàn)大陸，因此中國大陸加強對臺軍事部署已經成為“破壞”臺灣海峽和平與穩(wěn)定的主要因素�？肆诸D政府在“5·20”以后越來越強調加強對臺灣防務的援助，美軍方開始重新評估臺灣防務需要，夏季克林頓政府再次宣布新的對臺軍售。這當然不僅僅是出于競選的需要，其中針對中國軍事部署的含義相當清楚。克林頓政府這一時期或許有意延續(xù)“促談”的方針，進一步緩和臺灣海峽的緊張局勢。它不斷試圖說服兩岸展開對話和談判，初步打算是推動兩岸從具體的事務性商談（如“三通”）開始。問題是美國大選臨近，克林頓政府已成“跛鴨”，其政策失去了動力和可信性，它試圖打開兩岸僵局的行動本來就是有氣無力的，當然不會有什么效果，最終只能是將一個外馳內張、混沌不清的臺海局勢傳給小布什政府。
�。�3）布什政府對臺政策的變化布什入主白宮以后，美國對臺政策的變化是有目共睹的，其突出的特點是企圖將所謂的“戰(zhàn)略模糊”明確地改變?yōu)椤皯?zhàn)略清晰”。[43]由于克林頓政府在行將結束時，已經認為中國大陸的軍事準備是破壞臺海穩(wěn)定的主要因素，并開始加強對臺防務援助，布什政府的所謂“戰(zhàn)略清晰”自然會首先和明顯地表現(xiàn)為向中國大陸施加壓力，特別是增加對臺軍售，盡管對臺灣安全的考慮并不是加強軍售的唯一原因。布什需要回報他的支持者，其中對臺軍售畢竟是獲利豐厚的一種。
當然問題很可能并不止于此。布什執(zhí)政后美國對華政策正在重新制訂過程中，由于撞機事件對中美關系造成的嚴重消極影響，以及布什政府中那些冷戰(zhàn)老斗士們正在歇斯底里地發(fā)動“遏制”中國的冷戰(zhàn)，他們企圖將臺灣作為遏制中國戰(zhàn)略的一個關鍵部分，可以說布什政府對臺軍售和陳水扁過境紐約的決定顯然包含著更復雜的考慮。一方面是為了穩(wěn)定臺灣政局，考慮到自2000年3月18日以來，陳水扁施政一直乏善可陳，布什政府的舉動顯然是在為臺灣當局保駕護航。另一方面也是在向中國作出姿態(tài)，即美國隨時可以在臺灣、西藏一類問題上向中國發(fā)難，盡管在別人看來很可能事與愿違。事實上布什政府的決定很有可能像克林頓執(zhí)政初期一樣，破壞正逐步密切和穩(wěn)定起來的兩岸關系，在臺灣海峽制造新的緊張。其實美國那些“冷戰(zhàn)斗士”們就是要減緩兩岸關系的積極發(fā)展，阻止中國統(tǒng)一的進程，使臺海兩岸不統(tǒng)、不戰(zhàn)、不和的局面持續(xù)下去。他們確實需要臺海局勢緊張，以便破壞和平統(tǒng)一的進程，并證明他們的倒行逆施是有根據(jù)的。
結束語美國對臺灣政策演變的歷史表明，美國對臺灣政策的歷次變化調整都是與中美關系的發(fā)展變化聯(lián)系在一起的，不論美國政策的制訂過程有多么復雜，中美關系的狀況始終是美國制訂政策的首要考慮。冷戰(zhàn)后美國對華政策一直處于在變動、在調整，中美關系也是一波三折，動蕩不定。在這種情況下，美國始終有人企圖打“臺灣牌”牽制中國作為一種選擇，以便抑制中國在亞太地區(qū)的影響的擴大。他們的主張一直影響著美國的對臺灣政策，只是在不同時期影響的程度不同，這主要取決于當時的對華政策和中美關系的狀況。美國一直認為加強臺灣的防衛(wèi)能力，向中國大陸施加軍事壓力，可以阻止中國大陸對臺灣使用武力，從而避免兩岸沖突造成整個亞太地區(qū)不穩(wěn)定。不過需要指出的是，美國的決策動機遠不是那么無私的，美國相信加強與臺灣的政治和軍事關系，可以更好地維護和促進它在臺灣的經濟利益，如通過武器銷售可以獲得經濟上的巨大好處，等等。從當前美國對華政策的特點和中美關系的狀態(tài)看，美國將繼續(xù)加強與臺灣的政治和軍事關系，至于會發(fā)展到什么程度、以及如何發(fā)展等等，仍有相當大的不確定性，由此而引發(fā)新危機的可能性也是存在的。
[1]《國民政府公告》渝字第862號，1945年9月21日。
[2]Foreign Relations of United States（FRUS），1945Ⅶ，p 882.
[3]，F(xiàn)RUS，1949Ⅸ，pp.265-267；
FRUS，1948Ⅷ，NSC37/1，pp.270-275；
NSC37/5290-291.
[4]U.S.Department of State，American Foreign Policy ，1950——1955：BasicDocument，1957，p 2448.
[5]State Department Bulletin ，January 16，1950，X Ⅻ，p 81.
[6]引自饒戈平：《“臺灣地位未定論”的法律透視》，資中筠編：《美太關系四十年》，第81頁，人民出版社1991年版。
[7]American Foreign Policy ，1950——1955：Basic Document，p 2448.
[8]具體過程可參閱資中筠：《追根溯源：美國對華政策的緣起和發(fā)展》，第281——289頁，上海人民出版社2000年版。
[9]《中美關系資料匯編》，第二輯上冊，第90頁，世界知識出版社1960年版。
[10]FRUS ，1952-1954，Vol.14，part 1，p.929.參閱蘇格：《美國對華政策與臺灣問題》，第七章，第239——244頁，世界知識出版社1998年版。
[11]FRUS ，1952-1954，Vol.14，part 1，p.929.
[12]Policy Toward Communist China and Formosa，October 111954，Dulles Paper，Box 2，Eisenhower Library.
[13]參閱林正義：《1958年臺海危機期間美國對華政策》，第135——137頁，臺灣商務印書館。
[14]韓念龍主編：《當代中國外交》，第220——221頁，中國社科出版社1988年版。
宮力：《跨越鴻溝》，第50頁，河南人民出版社1992年版。
[15]《當代中國外交》，第221——222頁；
《新中國外交風云》，第2輯第40頁，世界知識出版社1991年版。
[16]中美在上海簽定的《聯(lián)合公報》，第422頁，《當代中國外交》，第422頁。
[17]《中華人民共和國和美利堅合眾國關于建立外交關系的聯(lián)合公報》，《當代中國外交》，第429頁。
[18]近年來中國學術界對《與臺灣關系法》分析最詳細的是蘇格著《美國對華政策與臺灣問題》，見該書第474——482頁。
[19]Implementation of the Taiwan Relations Act ：Hearings Before the Subcommitteeon Asian and Pacific Affairs of the Committee of Foreign Affairs，House of Representative，96th Congress ，2an.Session，1980，pp.28-29.
[20]梅孜編：《美臺關系重要資料選編》，第217頁，時事出版社，1997年版。
[21]《中華人民共和國和美利堅合眾國聯(lián)合公報》，1982年8月7日，《當代中國外交》，第430——431頁。
[22]《中華人民共和國和美利堅合眾國聯(lián)合公報》，第430——431頁，。
[23]法案內容見Congressional Record，July 19，1989，pp.S 8159-8160.
[24]Bush Names Asian Instability Spot，The China Post，November 14，1991，p.1.
[25]James A.Baker ，American in Asia：Emerging Architecture for A PacificCommunity ，F(xiàn)oreign Affairs ，Vol.70，No.5，（Winter 1991/92），pp.9-11and 15-17.
[26]參閱牛軍：“論克林頓政府第一任期對華政策的演變及其特點”，《美國研究》1998年第1期。
[27]美新署華盛頓1994年2月2日電。
[28]政策內容見“Adjustments to U.S.Policy toward Taiwan Explained，BackgroundBriefing，Department of States，September 7，1994，轉引自《美國對華政策與臺灣問題》，第729——730頁。
[29]《江澤民主席在白宮國宴上的講話》，1997年10月29日。
[30]新華社上海1998年6月30日電。
[31]Testimony before The Senate Foreign Relations Committee On S.(點擊此處閱讀下一頁)
693The TaiwanSecurity Enhancement Act by Stanley O.Roth ，August 13，1999，F(xiàn)oreign Policy Backgrounder，United States ，Information Service Embassy of the United States of America.
[32]中央社臺北1999年2月4日電。
[33]Stanley O.Roth ，Taiwan Relations Act at Twenty -and Beyond，March 24，1999，F(xiàn)oreign Policy Backgrounder ，United States Information Service Embassy ofthe United States of America.
[34]Susan L.Shirk ，The Taiwan Relations Act at Twenty，April 14，1999，http://pdq2.usia.gov/scripts/cqcgi.exe.
[35]此一觀點的代表人物是Joseph Nye，見新華社香港1998年1月11日電，
[36]此一主張的代表任務是Keen Leaberthal ，見1998年2月10日紐約《世界日報》。
37]這種看法在美國內是最有市場的，全面反映其觀點的是Nancy Turk在生存雜志上發(fā)表的《中國——臺灣：美國的爭論與選擇》，論點內國際戰(zhàn)略研究所雜志《生存》，1998年冬季號，引自《參考資料》，1998年12月23日
[38]新華社華盛頓1999年7月23日電關于美國參議院舉行兩岸關系聽證會的情況。
[39]中央社華盛頓1999年7月23日電，另見Richard C.Bush ，Taiwan and the Futureof US ——Taiwan Relations，September 25，1999，http://ait.org.tw/bush925.htm.
[40]該報告內容可見《參考資料》，1999年3月10日。
[41]Taiwan Security Enhancement Act（H.R.1838）。
[42]Testimony before The Senate Foreign Relations Committee On S.693The TaiwanSecurity Enhancement Act by Stanley O.Roth ，August 13，1999.
[43]本人于2000年6月15日在華盛頓與Douglas H.Paal，president in Asia PacificPolicy Center ，的談話，后者稱，美國方面認為臺灣現(xiàn)在不會是危機的根源，中國大陸對臺灣的對話要求不應持消極的態(tài)度。而且布什如果當選總統(tǒng)，將會改變“戰(zhàn)略模糊”為“戰(zhàn)略清楚”，意思是美國將告訴中國，如果中國使用武力進攻臺灣，美國將無條件地使用軍事力量介入，保衛(wèi)臺灣。同時也告訴臺灣，必須承擔責任，不能宣布獨立，不能刺激大陸。
香港中文大學中國研究服務中心
來源：http/www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp?id=3985
熱點文章閱讀