「內容提要」教育券在中國的實踐已有多年，相關的爭論也比較多，甚至有些大牌的學者不屑一顧地認為在美國的教育券實驗都失敗了，在中國自不必提及，本文在考察和研究的基礎上對相關問題作了初步的分析，并試圖傳遞一個理念，中國的教育改革應該基于自身的問題與實際，應該走適合自己的發(fā)展之路。

　　「關鍵詞」教育券/制度/現象/問題

　　自2001年浙江長興縣首先進行教育券實踐至今已經3年多了，到目前為止，據不完全統(tǒng)計又有湖北的監(jiān)利、山東的沾化、云南的大理、山西的左權等地也開展了相關的實驗，并已經有了一定的效果。然而，對教育券的實踐和理論探索并不是沒有異議的，其前前后后的爭論依然激烈而廣遠，引起了政府部門、教育界、各類研究機構、媒體、學生家長等的深度關注，也觸動了政府管理教育的傳統(tǒng)方式，更引發(fā)了民眾對教育選擇的種種思考，可見，教育券不僅是值得關注的教育實驗和改革實踐，其中也牽涉到許多相關的教育和管理問題。

　　對教育券的關注和相關的實驗，最初主要是受到國外的影響。1995年獲諾貝爾經濟學獎的美國貨幣經濟學派的代表人物米爾頓·福里德曼（Milton Friedman ）曾在其1955年所著的《資本主義和自由》（Capitalim and Freedom ）一書中最先明確提出教育券的概念，試圖以有價證券的形式直接補助給家長用于兒童教育的一定數額的錢，家長可用此代金券通過付學費的方式自由地為孩子選擇公立的和私立的學校。一方面可以將政府對國民教育的最基本投入更加公開化，將受教育的部分選擇權交給民眾；
同時，可以在公立學校之間及公私立學校之間展開競爭，促進學校持續(xù)有效的發(fā)展。

　　然而，直到上世紀的80年代之前，米爾頓·福里德曼的設想并沒有進入到教育實踐層面；
此后，在使用英語國家中進行的一系列教育改革都帶有明顯的教育去中心化（decentralisation）、市場化（marketisation ）和私有化（privatisation ）的傾向，其中最令人關注的是“擇校問題（school choice ）”，為了促進求學者的跨區(qū)跨界就學，在部分國家開始嘗試使用“教育代金券”，民眾可以持券擇校，體現了受教育者維護自己權利的選擇。在一定程度上打破了教育壟斷，體現了均衡、公平等最基本的教育原則和補償原則，較好地處理了教育平等中自由選擇和扶助弱勢的關系，在澳大利亞、肯尼亞、荷蘭、瑞典、新西蘭等國家，也都有相關的嘗試或實驗[1].當然，在這些國家的教育券實驗過程中，一般都目標明確，教育券的功能也相對單一，因此，效果也會因具體的地方情況而有明顯的差異，難以在更大的范圍內推廣。

　　一

　　教育券之所以能在中國能較快的拓展，一個主要原因是因為中國在教育資源方面存在著嚴重的不足，而有限教育資源在分配上又有許多不透明、不公平，以至眾多體制上的干擾[2].因此，一些地方教育主管部門希望作一些改革嘗試，試圖促進教育投入方面的全面改革。

　　另一個重要原因是，中國政府和民眾都曾有過使用有價證券的歷史和經驗，感覺有價證券是在資源短缺時對民眾最為公平的做法。就在20世紀50-70年代，民眾普遍使用的全國性的和地方的糧票、布票、油票、肉票、工業(yè)券，以至手表票、自行車票、縫紉機票、大衣柜票等等，都使物質匱乏年代的民眾直接感到了政府的努力和關懷，甚至至今還有人懷念當時的“票證年代”[3].甚至在今天，一些單位和商業(yè)機構仍然采用飯票、代金購物券、禮券、折扣優(yōu)惠券等來促進消費、體現福利，仍然有效地運用了代金券的多種功能。

　　教育券在中國，最初實驗的并不是條件最優(yōu)越的大城市，也不是經濟特別落后的地區(qū)，而是在經濟和社會改革，以及政府和民眾觀念都比較活躍的地區(qū)。起初，在2001年，筆者曾希望北京的海淀區(qū)率先利用北京市給予的“教育實驗區(qū)”的特殊政策，通過推行教育券實現義務教育的高水平普及，以及教育的均衡化、民主化、公平化、投入公開和大眾參與等。在當時筆者還明確提出：“在教育代金券具體推行的過程中，可以考慮根據我國地區(qū)間經濟文化發(fā)展極不平衡的特點，將代金券分為若干層次；
”“在各地區(qū)間建立教育補助代金券的承認和轉換機制”，考慮到了在教育券實施中的許多中國的實際問題。同年8月，北京的《現代教育報》將此設想刊登出來，[4]但依然沒有得到政府主管部門的積極反響。

　　二

　　在中國最先推行教育券的是浙江湖州的長興縣，該縣的教育券實踐始于2001年，正值各級政府和教育主管部門在教育投入和教育改革中缺少思路、缺少作為的大背景之下。據說2000年底長興縣的教育局長熊全龍在帶隊到美國加州考察教育時，在洛杉磯市附近的羅斯密學區(qū)，了解到當地正在發(fā)起一項在全州實施“教育券”制度的全民共決提議，在深入了解后熊局長有了一些改革的想法。而正在此時，長興縣也在尋求實現省“教育強縣”的途徑和思路，要將義務教育的入學率、鞏固率、普通高中和職業(yè)高中的比例，以及民辦教育的辦學積極性等都作為推進工作的重要方面。而借鑒和實施“教育券”正好可以從多方面推進這些目標的實現，整合或打破原有的地方教育發(fā)展模式，激活教育資源。

　　在調查研究和周密策劃之后，長興縣教育局提出了他們的設想，并在兩個月后得到了縣委縣政府以及浙江省教委的積極肯定和大力支持，隨之縣教育局便出臺了《關于使用“教育券”辦法的通知》。2001年9月，該縣就讀于民辦學校義務教育階段的新生和職業(yè)類學校的初中畢業(yè)生便分別領到了面額500元和300元的教育券，不僅促使民辦學校進入良性發(fā)展軌道，使其生源有了明顯增加；
也使普通高中和職業(yè)類高中的比例在短期內達到1：1，職業(yè)學校的招生人數從2000年的1403人增加到2002年的3306人。當年，該縣共向1800名發(fā)放了約65萬元的教育券，有限的和透明的教育投入受到了多方面的改革效果。

　　2002年長興縣繼續(xù)拓展教育券的其他用途，開始實行“貧困助學教育券”，對全縣361名貧困生每學期發(fā)放面值200元（小學）和300元（初中）的教育券，使貧困學生的雜費得以免除。在全國率先解決了義務教育中主要的經費問題和諸多相關問題。

　　2003年初，浙江省教育廳在長興召開了全省教育局長和全國專家的教育券問題研討會，及時通報了情況、總結了經驗。雖然人們認為在浙江全省推行教育券制度的條件還不成熟，但對長興教育券實踐的經驗確實充分肯定的。

　　2003年9月，長興縣根據自己的實踐經驗和探索感受，在提升義務教育水平的改革大潮中，在地方經濟和社會發(fā)展的促進下，在當地黨委和政府的持續(xù)支持下，又將教育券的發(fā)放推展到當地的兩所普通高中，為當地早日實現高中普及奠定了重要的基礎。這年，該縣共發(fā)放三類教育券592張，總計金額151萬元。[5]

　　三

　　進入到2004年，教育券的實驗在全國范圍內又有了不少充滿活力的增長點。年初，《南方周末》的記者就報道了湖北監(jiān)利的教育券實驗，認為，對比三年前浙江長行的教育券改革，無論是從深度還是廣度上，監(jiān)利人走得更遠，甚至可以說它打破了原有的整個基礎教育管理模式。早在2002年底，該縣就將教育的困境寫成報告向省市反映，隨即便出臺了有關文件，認為《關于基礎教育綜合改革的實施意見》的核心是“教育服務的市場化”，而“義務教育卡”制度則是撬動市場的關鍵。

　　根據監(jiān)利的設想和措施，2004年開始實施的教育卡，發(fā)放的對象是所有接受九年義務教育的學生，政府要把投入義務教育的經費均攤到每個學生，使學生自主擇校，同時避免了以往教育投入（主要是上級政府的轉移支付）過程中的截流和挪用現象。

　　與此制度相配套的還有教師醫(yī)療養(yǎng)老保險制度，使教師的學校所有和教育部門所有的束縛和教師職業(yè)的“鐵飯碗”特色被打破，促進了教師的流動和地位的提高。同時，教育主管部門還將學校教育的管理權移交到新組建的學校民主管理委員會，使之成為名副其實的獨立法人和辦學主體。而教育局則成為“行業(yè)主管部門”，地方人事、編制、財政、物價、勞動及社會保障部門對教育的限制也推出具體領域，退居更為宏觀的方面。[6]不可否認，在監(jiān)利的教育改革棋盤中，教育卡是重要的環(huán)節(jié)，將發(fā)揮教育體制改革方面的許多作用；
但是否真能將義務教育階段的教育“市場化”，其中的爭議會更加激烈。

　　根據《云南日報》載，大理白族自治州2004年秋季首推教育券制度，在確保正常辦學經費的同時，在公辦、民辦和職業(yè)高中首次推行教育券制度，鼓勵各類學校努力挖掘教育資源，真正形成政府和社會力量共同辦高中，提升辦學規(guī)模和質量的新體制。如此，該州有望在2010年實現高中教育發(fā)展的目標，并有望促成公私立學校教育協(xié)調發(fā)展的新格局。在教育券制度方面的主要做法是：公辦普通高中和職業(yè)高中以2003年招生計劃為基數，每增招一個學生每生每年由地方財政分別補助給學校600元和700元；
民辦普通高中和職業(yè)高中以當年在校生人數為基準，分別補助600元和700元，與公立學校額度相同。對民辦學校的補助由縣市政府以教育券的形式發(fā)給學生，以此抵減學費，學校從教育主管部門換回的經費主要用于改善辦學條件。根據該州的相關政策，他們還將對考核認定合格的公私立學校給予一次性補助200-300萬，相關市縣還應再給相應補助。對民營機構或個人出資建校的，政府允許其稅前列支，給予其鼓勵和支持。[7]在山東省，教育廳也規(guī)定，從2004年起在九年義務教育階段的中小學貧困生，可持教育券免費上學，并確定以該省的濱州市沾化縣作為先期實施的試點縣。其免費范圍包括義務教育階段的雜費、課本費和住宿費等，教育券由印制，每學期由教育行政部門發(fā)給貧困生。貧困生標準是：享受最低生活保障家庭的子女；
依法由社會福利機構監(jiān)護的未成年人；
革命烈士子女；
列入農村五保供養(yǎng)范圍的未成年人；
因受災、疾病等原因造成家庭經濟困難的學生等，其中少數民族學生優(yōu)先資助。試點所需資金由濱州市、沾化縣兩級財政籌集，省財政安排專項資金補助，并鼓勵社會企事業(yè)單位、社會團體和個人通過認購形式捐資。[8]在相關實驗中比較穩(wěn)健和目標人群比較明確和有限，主要突出解決義務教育中的難點問題，并有省市縣三級政府和社會提供保障。

　　在山西省的左權山區(qū)，教育券的實驗也開展起來。從2004年秋季開始，左權縣將向被撤并的山區(qū)中小學校（已由400所并為200所）的學生發(fā)放“AB教育券”，據此學生可免除書費、雜費，得到生活費補助。所謂“AB教育券”是指在并校之后，對寄宿生政府將發(fā)給A 券——補助書費、雜費160元和生活費100元；
對走讀學生政府則發(fā)給B 券——只發(fā)補助的書費、雜費160元。在擇校中，生活費仍然不足的還可以用糧菜折抵，[9]基本上與當地學生的實際需求情況相吻合，在政策把握上也符合當地的實際情況和水平。

　　據不完全統(tǒng)計，除上述地方外，還有一些地方不同程度地開展了教育券實驗，或正在進行相關的準備。在各地經濟和社會整體發(fā)展水平的差異基礎上，這些地方政府和教育主管部門都進行了積極的嘗試和探索，為相關的研究和實驗提供了豐富的經驗和案例。

　　四

　　從上述情況看，我國實施的各地各類教育券實驗，其設想和效果都遠遠超出了教育經費使用的具體問題和范圍，其著眼點也多在促進當地的教育整體改革和教育體制創(chuàng)新的問題上。顯而易見，這些嘗試多是只有教育創(chuàng)新意義和價值的，是新一輪教育改革更加務實、更注重體制問題的突出體現。從浙江的長興開始，對教育券的研究和爭論便此起彼伏，相關的理論研究和實證研究從多方面對教育券問題加以了全方位的審視。由此，相關的理論和經驗更需要認真地反思和回顧。

　　在中國現有的教育券研究中，北京師范大學比較教育研究所的曲恒昌教授及其學生在國外教育券理論和實驗研究方面，較早地作了許多基礎性的全面研究工作，曲教授指出：“我們不應該僅僅把‘教育券’看作是一種輔助貧困學生的做法，而應該放在當前整個世界范圍教育改革的大背景下看待這個問題�！薄斑M入90年代，人們嘗試用新的途徑來改革教育，這就是教育民營化，既教育的私營化�！�教育券’正是重建教育結構的一種重要途徑，是教育改革的一個突破口”。[10]曲教授的分析有兩點值得注意，第一，教育券實驗不應該是單一功能的；
第二，所謂的“民營化”不僅是指民間機構經營教育，也包括民間教育需求者對學校教育的選擇和評價。

　　一貫支持長興教育券改革的浙江大學的吳華教授和北京大學周其仁教授一直非常關心教育券的實驗，(點擊此處閱讀下一頁)

　　并從教育和教育以外的多個角度論證教育券實驗的積極作用和意義。其中周教授指出，在中國的教育投資體制中存在著許多問題，而“教育券提供了一種可能的出路。在教育券制度安排下，增加的財政性的教育經費，將轉為居民家庭的教育購買力，可以向包括民間教育在內的一切機構用于購買教育服務。這樣，政府追加更多的財政教育經費，可能刺激民間辦學投資的增加，有助于在全社會動員更多的資源投資于教育。”[11]，在他看來，教育券的實施將促進國家教育投入體制的改善，調動全社會的積極性，實現全社會對教育的關注和支持，為現實的教育經費不足的窘境提供一個“可能的出路”和選擇。

　　除此之外，還有不少學者認為，教育券的實驗具有多方面的積極意義。如周海云、趙洪斌、劉麗紅等人指出，教育券的實驗是對公共教育財政運作模式的制度性創(chuàng)新，對教育均衡發(fā)展戰(zhàn)略和布局調整有積極作用，體現了創(chuàng)新精神和開放意識，在現有體制難有作為的情況下，探索了有實際意義和效果的創(chuàng)新途徑。[12]對于長興教育券實驗，一般人開始都簡單地認為是學習國外的做法；
也有人強調這是長興自己的創(chuàng)造和在中國的文化歷史背景中具有土壤；
甚至有的專家指出，長興的實驗嚴格來說不算是“引進”福里德曼的理論，不過是將改革開放后消失多年的“代金券”重新用在了新時期的教育領域。[13]后者的議論雖有不屑之嫌，似乎是說教育券的實驗是用“舊瓶裝新酒”，但卻從一個側面明確了長興教育券的本土基礎和獨創(chuàng)價值，它決不是簡單的“舶來品”。

　　由此可見，對教育券實驗的關注和研究正在從教育實踐第一線拓展到理論研究界，包括教育研究、經濟研究、管理研究、體制研究等諸多領域和諸多層面，并在與相關實踐的結合中不斷豐富自身的內容。

　　五

　　尤其值得注意的是，在教育券問題的實驗和探討中，中央教育主管部門始終沒有表示明確的支持或反對。這使有些人產生了疑惑和不安，因為得不到上級主管部門的首肯，一些人甚至懷疑起自己的感覺和判斷。其實，教育主管部門的態(tài)度是正確的，教育券的實驗還沒有成熟到可以向全國推廣的程度，中國區(qū)域發(fā)展不平衡的現實也不可能僅用一種模式就可以包打天下。國家教育主管部門的態(tài)度已經為教育券的進一步實驗和探索留下了充裕的探索實驗的回旋空間，這也正是各地方教育行政部門應該珍惜而不是疑惑的地方，應該積極地探索適合本地特點的教育發(fā)展之路，而不是消極地等待上級的批示。

　　更值得欣慰的是，雖然在相當一段時間內對教育券實踐的研究評價幾乎一邊倒的肯定聲中，近來也有一些學者提出了反面意見，其中比較典型的是華中科技大學教科院的兩位碩士生吳曉莉和黃芳。她們認為從教育觀念、學校系統(tǒng)、政府監(jiān)管和資助、具體實施等角度看，教育券計劃都不適合目前我國的國情，在“大范圍推廣是不足取的。無論是從教育券計劃在美國實施的效果來看，還是就我國的教育現實來看，教育券尚存在許多亟待解決的問題”。其主要理由是：（一）教育券實驗者以“私營化”、“市場化”等為理論支撐，則不僅沖擊傳統(tǒng)的教育，制約教育的終極目標，還會造成社會和教育界價值迷失和民主迷失的不良后果，甚至會通過短期的民眾參與、選擇和表面的公平引發(fā)新的不公平；
（二）實施教育券不一定能促進現有學校的優(yōu)勝劣汰，反而會出現“經濟隔離”的教育現狀，使現有的學校系統(tǒng)面臨危險，因為相關的政策、機制和質量觀的改變等都難以到位；
（三）在政府財政投入狀況沒有大幅度變化的情況下，對教育券實驗能否成功制約較大，同時政府在投入和監(jiān)管中都會遇到困境，民眾的知情權依然有限影響其選擇的準確性，難以通過加大政府投入力度從根本上改變現狀；
（四）在具體實施中，由于學校質量評估制度尚不完善，民眾難以判斷，一些學校會出現危機，實施教育券需要很強的經濟支撐，過分倚重教育券會加大政府教育經費的支出，限制社會的投入。從現有實施效果看，并沒有證據證明教育券與教育質量之間有相關性。[14]有了這些反面的意見和研究，可以幫助我們的實踐者和研究者從線性的思維和感覺中跳出來，從更廣泛的聯系和領域更深刻地思考問題。盡管面對教育券的問題，不同觀點的爭鳴和對立依然有許多錯位和誤解，但其都同樣具有建設性的價值，以往對教育券的研究多滯留在宏觀的教育經濟、經費投入和管理、民眾參與和選擇、投入體制的改善等宏觀層面，而對學校發(fā)展、學校體制、教學質量、學校社會的融合等中觀和微觀的連帶問題的研究較為薄弱。為此，多元化、多角度的相關研究應該是關注教育券在不同地區(qū)實驗的重要參照。

　　六

　　筆者認為，中國現在進行的部分地區(qū)的教育券實驗是有價值的和有前景的，當然，這并不意味就可以在全國或一個地區(qū)普遍推廣。因為，教育券的問題不僅是充滿爭論的理論問題，也是極有差異的實踐問題。2003年初我曾就這一問題與浙江省教育廳的黃新茂廳長有過探討，即便是經濟較為發(fā)達的浙江省，也有明顯的地區(qū)經濟和社會發(fā)展的差異，為此，在浙江推行教育券的設想沒有形成。

　　盡管如此，筆者依然認為浙江長興的教育券實驗和方興未艾的其他地區(qū)的教育券實驗是在做著重要的貢獻，而且其中蘊涵的創(chuàng)新價值和創(chuàng)新精神與消極地等待全國性的統(tǒng)一政策的作為相比，無疑是更應該提倡的。

　　筆者雖然較早提倡在部分地區(qū)實施教育券制，但基本上是依據教育均衡、教育公平、教育民主等基本的和世界公認的教育理念。但自從長興真正實施了教育券制度，筆者的思想也被打開了。其實在教育券實施的過程中，在諸多因素的影響下，變化的可能性和影響的多元性是存在廣闊空間的。從一定意義上說，同樣是實施教育券，中國和外國、浙江和其他省市、不同的市縣和地區(qū)都會存在較大的差異，在甲地沒有成功的實驗在乙地可能會取得極大的成功，反之亦然。再有，教育券實驗不可能是在真空中進行，因此必然會與教育及社會的方方面面發(fā)生關系，并在磨合中不斷協(xié)調和完善。

　　2003年筆者在考察長興的教育券實驗之后提出了四方面的問題，包括：（一）教育投入需要落實，而民眾“看得見的福利”更能體現國家推進義務教育的努力；
（二）給民眾擇校的權力可以促進學校間的競爭，激發(fā)其內部活力；
（三）可以促進公私立學校平等競爭，同時促進教育的多元發(fā)展，為民眾提供多元化的教育服務；
（四）在現有教育體制的約束下，推行教育券應該明確（1）教育券的來源要有法律保證，是由何種稅收保證，還是多元的渠道保證？（2）必須注重地方差異和特點，因地制宜地開展實驗，促進管理體制創(chuàng)新，使制度為教育實際服務，而不是束縛實際工作者的手腳；
（3）地方實驗必須有地方黨和政府的整體協(xié)調與支持，轉變政府的職能，樹立服務意識，使有限的改革收到多方面的積極效果。[15]此后，筆者一直關注教育券實驗的持續(xù)效果，并對隨之出現的其他地區(qū)的實驗給予了更多的關注。既然我們費了幾十年的時間確立了“實踐是檢驗真理的標準”這樣一個基本的研究原則和做事原則，我們就應該前去探索，并在探索中不斷豐富和發(fā)展理論。

　　另外，筆者一直認為，教育券雖然不一定能在全國推開，成為一種普遍適用的模式，但在經濟條件好的地方和經濟條件差的地方同樣可以有效的運用。長興并不是全國最富裕的地方，但其模式可以說適用于那些經濟較發(fā)達的地方；
而大理、左權等經濟欠發(fā)達的地方則可摸索出相關的經驗。既然“代金券”的最初功用是解決資源短缺時分配的相對公平問題，那么，在鄉(xiāng)村和中西部的部分地區(qū)就有實施的必要和可能。筆者相信，教育代金券仍然只是一種階段性的教育投入形式，隨著經濟和社會的發(fā)展還將再次消失，但是，在現階段的中國，在現有教育投資體制不完善的情況下，仍不失為一種充滿活力的選擇。

　　在參照國外教育券問題上的價值取向和基本經驗之后，我們還可以更實際地考慮我國不同地區(qū)實施教育券制度可能帶來的教育發(fā)展的綜合性變化。從常理來看，實施教育券制度只是創(chuàng)造了一種地方教育發(fā)展的良好環(huán)境和基礎，還不能解決地方教育發(fā)展所面臨的所有問題和困難，如教育質量的問題、民眾教育選擇的實際問題、學校發(fā)展和競爭的問題、教育投入的多元化多渠道問題、地方社會和教育管理體制的問題、教育的客觀和公正的評價問題等，這些問題還需通過相應的政策法規(guī)、方式方法和渠道途徑配合加以解決。教育券只是地方教育整體發(fā)展體制中一種因地制宜的有效方法或教育投入制度，還必須與地方的財政制度、人事制度、稅務制度、經濟制度、社會保障制度等相配合和協(xié)調。因此，關于實施教育券制度的成敗不只取決于教育券制度本身，而更在于地方的整體發(fā)展思路是不是向著“學習型”社會的大方向走，是不是將“科教興國”作為地方整體發(fā)展的決策依據。教育券的實驗需要有這些基礎性的社會需求，同時，教育券制度的有效實施也會使地方教育和社會的發(fā)展建立在更加合理和穩(wěn)固的基礎之上。

　　我們不排除還會出現不同于教育券，甚至優(yōu)于教育券的其他教育投入制度的實驗和選擇，但正因為如此，我們要為方興未艾的地方教育券的實驗提供多方面的支持，因為這些積極的也許是尚不成熟的探索確實代表了中國教育改革的精神和方向。

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　　來源：《當代教育科學》2005年第7期

　　程方平，中央教育科學研究所學術委員會主任，教育與人力資源研究部研究員。

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