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        張樹軍:論監(jiān)督獨(dú)立

        發(fā)布時(shí)間:2020-06-04 來源: 短文摘抄 點(diǎn)擊:

          

          學(xué)者劉田玉在其《中西權(quán)力監(jiān)督模式的演化和特征》的文章中討論了歷史中兩種監(jiān)督模式的問題,對(duì)我們下面關(guān)于獨(dú)立監(jiān)督問題的研究很有啟發(fā)性。文中說到,綜觀權(quán)力監(jiān)督的歷史,基本的權(quán)力監(jiān)督模式可以分為兩類:一是縱向的監(jiān)督模式;
        二是橫向的監(jiān)督模式?v向的權(quán)力監(jiān)督模式傾向于將權(quán)力在縱向的上下級(jí)之間進(jìn)行分配,用上位權(quán)力監(jiān)督下位權(quán)力。這種監(jiān)督模式的特點(diǎn)是,對(duì)權(quán)力的監(jiān)督是一種單向度的上下級(jí)隸屬關(guān)系,即只能是上位權(quán)力對(duì)下位權(quán)力實(shí)行監(jiān)督;
        監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間不存在明確的職能分工,只有權(quán)力行使范圍的大;
        垂直縱向的權(quán)力層級(jí)呈現(xiàn)不斷增多的趨勢(shì)。橫向權(quán)力監(jiān)督模式將整體權(quán)力劃分為不同的權(quán)能,在若干個(gè)平行并列的主體之間進(jìn)行分配,各自行使一部分權(quán)能,相互監(jiān)督和制約。這種監(jiān)督模式的特點(diǎn)是:監(jiān)督是雙向的、互相的監(jiān)督,監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間存在一種相互制衡的監(jiān)督關(guān)系,權(quán)力監(jiān)督關(guān)系的各個(gè)主體之間的地位是平行并列的;
        監(jiān)督者與被監(jiān)督者的職權(quán)有明確的劃分,監(jiān)督者不能代行、更不能取消被監(jiān)督者的職權(quán);
        不需要更多高層級(jí)的監(jiān)督者來行使層層遞進(jìn)的監(jiān)督權(quán),不會(huì)產(chǎn)生一個(gè)不受任何監(jiān)督的“終極權(quán)力”?v向權(quán)力監(jiān)督模式的優(yōu)點(diǎn)是具有較高的權(quán)威和效率,在集權(quán)模式下,權(quán)力的行使暢通無阻,單向的“行政效率”是很高的。但是,如何保證“終極權(quán)力”的正當(dāng)性,防止終極權(quán)力的異化,是縱向權(quán)力監(jiān)督模式無法解決的難題。橫向監(jiān)督模式雖然在權(quán)威性和效率方面有所欠缺,但它的權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)是正義的,不太容易出現(xiàn)專制,對(duì)普通民眾來說它是安全的。這是近代憲政制度的“終極價(jià)值”!1】

          文章非常清楚地比較了歷史上的兩種監(jiān)督模式的特點(diǎn)和優(yōu)劣,文章作者最后傾向于橫向監(jiān)督模式的選擇。筆者以為,一切人治史,無論是個(gè)人還是少數(shù)人集團(tuán)掌握國(guó)家最高權(quán)力,權(quán)力之下有分工還是無分工,本質(zhì)都是君主制或者集權(quán)制,是上下監(jiān)督;
        一切法制史,無論是總統(tǒng)制、還是議行分離制,本質(zhì)都是實(shí)行憲政,權(quán)力相互制衡,是平等監(jiān)督。兩種國(guó)家體制都有監(jiān)督行為,前者是上級(jí)監(jiān)督下級(jí),靠權(quán)力,形式是縱向監(jiān)督,屬于人治化監(jiān)督,與社會(huì)脫離;
        后者是社會(huì)力量通過給予國(guó)家機(jī)關(guān)壓力或者借助于某一國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督,有法制,但是本質(zhì)上也是人治化監(jiān)督,與社會(huì)距離還是疏淡無力。那么,監(jiān)督何以有效?何以真正實(shí)現(xiàn)公正?就是說,我們還需要知道兩種監(jiān)督模式可否結(jié)合?如何結(jié)合形成一種新的科學(xué)有效的監(jiān)督模式?這是本文要重點(diǎn)要探討的問題。作者認(rèn)為,監(jiān)督權(quán)力同樣需要成為一種獨(dú)立公共權(quán)力,以保證高效和公正的統(tǒng)一,這樣既與民心相通,又符合法制要求,實(shí)現(xiàn)政治的法治化。

          

          一、四維國(guó)家權(quán)力說簡(jiǎn)介

          

          在法治社會(huì)沒有不法的政治問題,只有法治化政治。也就是使一切權(quán)力納入法制化軌道。所以,作者在《走向法治社會(huì)》中提出了四維國(guó)家權(quán)力說,指出監(jiān)督獨(dú)立問題,下面作簡(jiǎn)要介紹,以便于我們進(jìn)一步的研究。

          1、限制任何執(zhí)政者濫用國(guó)家權(quán)力

          人的愈自由、差異越小,權(quán)力隨權(quán)利的增大而減小,人的能量越大,則空間越平直。“權(quán)力—權(quán)利”是四維的彎曲的價(jià)值世界,也是社會(huì)不公正的根源。權(quán)力的相對(duì)性在于人權(quán)的實(shí)現(xiàn),即人(廣義的,包含任何獨(dú)立組織)自由度不同,與個(gè)體天賦由后天努力之積正相關(guān),即權(quán)利的不相同性,正是由于人的差異造成的。所以,要尊重人權(quán),必須限制任何執(zhí)政者濫用權(quán)力,以確保人的最大自由。

          2、權(quán)力分立離不開獨(dú)立的一維監(jiān)督權(quán)

          國(guó)家權(quán)力的三權(quán)分立制衡只是國(guó)家權(quán)力空間結(jié)構(gòu)的體現(xiàn),是不自足的,不完善的,沒有國(guó)家權(quán)力整體的外部監(jiān)督權(quán)力,仍然是一種絕對(duì)化權(quán)力(同一的國(guó)家權(quán)力),只有與時(shí)間性的獨(dú)立監(jiān)督權(quán)結(jié)合,形成四維國(guó)家權(quán)力,才是完整的權(quán)力系統(tǒng)。監(jiān)督權(quán)是區(qū)別于其他三維國(guó)家權(quán)力的社會(huì)化權(quán)力,需憲法保障,是準(zhǔn)國(guó)家權(quán)力(中性、民眾、社會(huì)化公共權(quán)力組織),使權(quán)力與權(quán)利統(tǒng)一、對(duì)等,相互轉(zhuǎn)化,從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的最大和諧。

          3、“四權(quán)合一”以最基本的社會(huì)公德為底線

          “四維權(quán)力”以最基本的社會(huì)公德為自由的邊界限制;
        “四維權(quán)力”使(社會(huì))民權(quán)、人權(quán)、國(guó)家權(quán)力相協(xié)調(diào),使權(quán)力服務(wù)于權(quán)利、回歸社會(huì)的本質(zhì),使人實(shí)現(xiàn)真實(shí)的自治,恢復(fù)本我的自由,從社會(huì)、國(guó)家的壓迫中解放出來,使監(jiān)督權(quán)力與民眾意志合一;
        “四維權(quán)力是憲法實(shí)施的具體化方式之一,是分權(quán)與集權(quán)的統(tǒng)一,是對(duì)法制化國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督民主化、社會(huì)化,是實(shí)現(xiàn)真實(shí)的民主的一種有效途徑,是國(guó)家走向社會(huì)化的一條道路!2】

          

          二、監(jiān)督獨(dú)立的含義

          

          孟德斯鳩提出了立法、行政、司法三權(quán)分立,以權(quán)力制約權(quán)力的主張;
        他認(rèn)為,“制約”和“均衡”是為了防止權(quán)力的濫用!耙磺杏袡(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn)! “要防止濫用權(quán)力,就必須以權(quán)力約束權(quán)力! 【3】所謂“以權(quán)力制約權(quán)力”,就是立法、行政、司法這三種權(quán)力互相分立,互相制約,保持平衡。國(guó)家權(quán)力法制化,這是三權(quán)分立的最積極的成果。在權(quán)力運(yùn)作過程中,依法辦事是最高原則,國(guó)家權(quán)力只對(duì)法律負(fù)責(zé),執(zhí)法者和機(jī)關(guān)可以不受任何權(quán)力者的干涉,不受任何外在力量的不法干涉,獨(dú)立公正執(zhí)法。執(zhí)法者競(jìng)選產(chǎn)生,法官終身制、司法權(quán)威等制度有效保障了國(guó)家權(quán)力的法制化運(yùn)作。但是,民意與權(quán)力在現(xiàn)實(shí)中可能發(fā)生脫節(jié),或者執(zhí)政者逢迎民意獲得執(zhí)政權(quán)力,可能導(dǎo)致多數(shù)人壓迫少數(shù)人,可能導(dǎo)致權(quán)力的專制,侵害人權(quán),在西方一些國(guó)家有憲法法院,但不是獨(dú)立監(jiān)督機(jī)關(guān),仍然屬于司法機(jī)關(guān)。另外,分權(quán)制下的各國(guó)家權(quán)力之間的空隙和權(quán)力機(jī)關(guān)消極不作為等現(xiàn)象不受監(jiān)督,導(dǎo)致各國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之間只能制衡不相互越;
        集權(quán)制下的監(jiān)督?jīng)]有制衡能力,越權(quán)、權(quán)大于法、最高權(quán)力不受制約、專制是常有現(xiàn)象。所以,必須克服這兩種監(jiān)督模式的弊端,吸取二者的優(yōu)勢(shì)。這就需要建立獨(dú)立監(jiān)督權(quán)力機(jī)關(guān),形成獨(dú)立監(jiān)督權(quán)這種新的權(quán)力組織。

          1、【內(nèi)容】國(guó)家權(quán)力分為四大權(quán)力系統(tǒng),立法權(quán)、司法權(quán)、執(zhí)法權(quán)和監(jiān)督權(quán),其中監(jiān)督權(quán)是獨(dú)立的一種準(zhǔn)國(guó)家權(quán)力,具有國(guó)家權(quán)力的形式,本質(zhì)上是社會(huì)權(quán)力,即在國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利之間的中介性公共權(quán)力。就是監(jiān)督機(jī)關(guān)作為一種準(zhǔn)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),獨(dú)立于其他三大權(quán)力機(jī)關(guān),在相對(duì)方的啟動(dòng)下,對(duì)民眾社會(huì)負(fù)責(zé),依照憲法對(duì)三大機(jī)關(guān)之一或者各權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行合法性監(jiān)督,作出終局裁判。

          2、【性質(zhì)】獨(dú)立監(jiān)督機(jī)關(guān)是使民意達(dá)于民心的中樞機(jī)制;
        是法律性權(quán)力與民主性權(quán)利的平衡制度;
        是調(diào)諧性機(jī)關(guān);
        是制約權(quán)力濫用或者不作為的重要體制;
        是準(zhǔn)國(guó)家權(quán)力;
        是社會(huì)性中介性在中立組織。

          3、【解析】

          ﹝1﹞四維權(quán)力是公共權(quán)力,即立法權(quán)-司法權(quán)-執(zhí)法權(quán)是三維國(guó)家權(quán)力,法制化;
        監(jiān)督是一維社會(huì)權(quán)力(準(zhǔn)國(guó)家權(quán)力),合法化。公民權(quán)利二維性,即一維是個(gè)體權(quán)利—人權(quán),二維是集體權(quán)利—民權(quán)。實(shí)現(xiàn)權(quán)力-權(quán)利平衡的獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制:通過民意調(diào)節(jié),啟動(dòng)監(jiān)督權(quán)力,圍繞民心價(jià)值(相對(duì)穩(wěn)定)波動(dòng),實(shí)現(xiàn)國(guó)家、社會(huì)、公民之間利益的平衡。

          ﹝2﹞掌握國(guó)家權(quán)力者在執(zhí)法過程中,只對(duì)律法負(fù)責(zé)。掌握準(zhǔn)國(guó)家權(quán)力的執(zhí)法者只對(duì)民眾社會(huì)負(fù)責(zé)。民意是個(gè)體化或者集體化的意志體現(xiàn),民心是全社會(huì)的道德底線,是根本的目的。法治化就是要實(shí)現(xiàn)這些價(jià)值的制度性、程序性平衡,減小差錯(cuò),使全社會(huì)和諧、和平。這就是獨(dú)立監(jiān)督權(quán)的職能。

          ﹝3﹞監(jiān)督權(quán)本質(zhì)上屬于民主制度的法制化方式。監(jiān)督主體是公民(自然人和法人),不是政治意義上的人民。監(jiān)督機(jī)關(guān)依照憲法進(jìn)行監(jiān)督。三維國(guó)家權(quán)力只能依據(jù)既定律法行為,通常應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法辦事。司法造法是輔助性的,在無適宜律法規(guī)定時(shí)解決消極反面問題,依律法辦事是主體。司法造法是通過法律解釋權(quán),擴(kuò)大律法適用范圍,一般不生成新的律法規(guī)則。監(jiān)督機(jī)關(guān)造法是其主體職能,依律法辦事是輔助性的,直接依據(jù)憲法原則,一般律法無規(guī)定或者規(guī)定不適宜,真正的依法(憲法)辦事,解決積極正面問題。監(jiān)督造法是發(fā)現(xiàn)、依據(jù)判例生成新的律法規(guī)則。

          

          三、監(jiān)督獨(dú)立的特征

          

          獨(dú)立監(jiān)督權(quán)吸取集權(quán)制的懲罰機(jī)制,制止不作為,侵權(quán),吸取分權(quán)制的預(yù)防機(jī)制,制止越權(quán)、瀆職,獨(dú)立公正,既尊重民意,又保障了國(guó)家權(quán)力的正常運(yùn)作,實(shí)現(xiàn)民主法制化和法制民主化的合一。

          1、全面性

          縱向監(jiān)督是集權(quán)制,重懲罰,結(jié)果滯后,人治,現(xiàn)象化、情感化、歷史性;
        橫向監(jiān)督是分權(quán)制,重程序,防范為先,法制,形式化、理性化,理想化;
        獨(dú)力監(jiān)督是相對(duì)分權(quán)制。監(jiān)督,糾錯(cuò),恢復(fù),懲罰性;
        罷免、人事審查制,司法審查制,程序介入,制衡性。獨(dú)立監(jiān)督體現(xiàn)了法治,是本質(zhì)化、科學(xué)化、現(xiàn)實(shí)性,全面性,監(jiān)督與制衡結(jié)合,預(yù)防與懲罰結(jié)合的科學(xué)監(jiān)督模式。

          2、整體性

          縱向監(jiān)督實(shí)質(zhì)是內(nèi)部監(jiān)督,懲罰性;
        橫向監(jiān)督實(shí)質(zhì)是外部監(jiān)督,預(yù)防性;
        獨(dú)立監(jiān)督實(shí)質(zhì)是綜合監(jiān)督,即內(nèi)部制度性監(jiān)督:司法審查;
        外部程序性監(jiān)督:過程制衡。既進(jìn)行實(shí)質(zhì)性監(jiān)督,發(fā)揮預(yù)防功能,又進(jìn)行形式性監(jiān)督,發(fā)揮懲罰功能,是一種整體性監(jiān)督。

          3、靈活性

          獨(dú)立監(jiān)督不是可以干涉國(guó)家權(quán)力正常運(yùn)作,而是依法操作,對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行合法性監(jiān)督,對(duì)公民合法權(quán)利(廣義)進(jìn)行保護(hù)。它在性質(zhì)上與三維國(guó)家權(quán)力有別,是國(guó)權(quán)與民權(quán)的協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)。本質(zhì)上是落實(shí)憲法原則,具有相對(duì)較大的靈活性,依據(jù)判例而不是律法操作,是實(shí)踐性造法。這就體現(xiàn)了法治精神,既不拘泥于僵硬的律法,也不茍同于非理性的民意,達(dá)到監(jiān)督科學(xué)化。

          4、權(quán)威性

          監(jiān)督權(quán)力通過憲法法院行使,因?yàn)閼椃ǖ淖罡邫?quán)威性決定了監(jiān)督權(quán)力的最高權(quán)威性。當(dāng)然,這不是法律權(quán)力的最高地位。不是社會(huì)集權(quán)制或者國(guó)家集權(quán)制的變種。不要混淆。

          

          四、監(jiān)督獨(dú)立的運(yùn)作機(jī)制

          

          1、基本原則

          民心是天道人心,不變性,載入憲法。人權(quán)是神圣不可侵犯的,載入憲法。上有天理民心,下有人權(quán)底線,維護(hù)權(quán)利,制約權(quán)力,實(shí)現(xiàn)平衡。以順應(yīng)民心為宗旨,調(diào)整國(guó)家、社會(huì)與公民之間利益的沖突,實(shí)現(xiàn)社會(huì)的大和諧,世界的大和平。因此,監(jiān)督獨(dú)立要堅(jiān)持以下基本原則:

          ﹝1﹞民心至上原則。

          監(jiān)督權(quán)力是被動(dòng)行為,只有通過相對(duì)人起訴才能啟動(dòng),只有符合憲法精神,堅(jiān)決順應(yīng)民心,保證權(quán)力正確運(yùn)行,保障人權(quán)(廣義,下同),才是有效的。

          ﹝2﹞有告必理原則。

          不能以任何理由不受理憲法性控訴案件。平等對(duì)待一切起訴人。

          ﹝3﹞及時(shí)裁判原則。

          依照法定程序,及時(shí)裁判,遵守實(shí)效。

          ﹝4﹞監(jiān)督公權(quán)原則。

          依據(jù)法律規(guī)定,監(jiān)督國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),全面履行職責(zé),處罰越權(quán)、侵權(quán)、瀆職行為。

          ﹝5﹞保障人權(quán)(民權(quán),下同)原則。

          保障基本人權(quán)不受任何權(quán)力的壓迫、侵害,是最基本的職責(zé)。憲法法院享有最高解釋權(quán)、裁判權(quán)。

          2、權(quán)力體制

          建立四維國(guó)家權(quán)力體制。設(shè)立獨(dú)立監(jiān)督機(jī)關(guān)體系,即憲法法院(屬于監(jiān)督機(jī)關(guān),不是司法機(jī)關(guān))。改變集權(quán)制,改變?nèi)龣?quán)分立制,使國(guó)家權(quán)力真正回歸社會(huì)。

          3、法律制度

          ﹝1﹞一級(jí)終審制。

          憲法法院裁判具有終局效力,一審終審,實(shí)現(xiàn)高效和體現(xiàn)監(jiān)督最高權(quán)威。

          ﹝2﹞監(jiān)督者競(jìng)選產(chǎn)生。

          監(jiān)督者必須通過直接、全民競(jìng)選產(chǎn)生,這是監(jiān)督人員來源必須公正的需要。

          ﹝3﹞監(jiān)督者終身制。

          監(jiān)督工作是專業(yè)化工作,監(jiān)督者是法律人精英,必須德才兼?zhèn)洹?/p>

          ﹝4﹞監(jiān)督者無薪制。

          監(jiān)督者是非國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)人員,有合法收入、固定職業(yè),監(jiān)督工作非職業(yè)化,屬于精神財(cái)富,是法律人的一種最高榮譽(yù)。

          ﹝5﹞時(shí)效制。

          按照法定時(shí)效及時(shí)結(jié)束裁判,監(jiān)督者不嚴(yán)格遵守時(shí)效將追究法律責(zé)任,并且終身免除裁判人員監(jiān)督職位。

          ﹝6﹞中立制。

          在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和公民(廣義)之間態(tài)度中立,無價(jià)值傾向。

          ﹝7﹞獨(dú)立制。

          監(jiān)督機(jī)關(guān)形式上必須完全獨(dú)立于其它國(guó)家機(jī)關(guān),不受任何其他不法因素的干涉,即不受任何其他機(jī)關(guān)權(quán)力以及組織、團(tuán)體和個(gè)人等力量的制約,獨(dú)立裁判。

          4、法定程序

          監(jiān)督程序法律化,個(gè)人、集體或者國(guó)家機(jī)關(guān)起訴至憲法法院,憲法法院依法受理,中止?fàn)幾h事件,公開審理,及時(shí)裁判。

          5、監(jiān)督方法

          民意(包含權(quán)力機(jī)關(guān))啟動(dòng),程序法定,內(nèi)容合憲,法制化監(jiān)督,獨(dú)立憲法法院行使這種職權(quán)。

          

          五、監(jiān)督獨(dú)立的實(shí)踐意義

          

          1、獨(dú)立監(jiān)督可以避免國(guó)家權(quán)力專橫,避免法制專橫,調(diào)諧國(guó)家與公民(廣義)之間的緊張,保持社會(huì)整體最大和諧,促進(jìn)世界和平。

          2、獨(dú)立監(jiān)督可以將民意與法律最大程度的協(xié)調(diào),在法治原則內(nèi)科學(xué)司法,有最高解釋權(quán),自由裁量權(quán),以保障人權(quán)(廣義,下同),維護(hù)國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)穩(wěn)定,保持國(guó)家權(quán)力與人權(quán)之間的最佳平衡。

          3、國(guó)際社會(huì)根據(jù)同樣的原理,也需要在國(guó)際社會(huì)權(quán)力機(jī)關(guān)體系中保持監(jiān)督獨(dú)立,建立獨(dú)立監(jiān)督機(jī)關(guān)(國(guó)際憲法法院),以權(quán)威、公正、高效地解決國(guó)家或者地區(qū)之間的憲法性沖突。

          

          注釋

          【1】張樹軍著,《走向法治社會(huì)》,中國(guó)文史出版社,2006年第一版。

          【2】劉田玉著,《中西權(quán)力監(jiān)督模式的演化和特征——兼評(píng)我國(guó)人大個(gè)案監(jiān)督的有限合理性》,天益網(wǎng) ,2007年。

          【3】[法]孟德斯鳩著,張雁深譯,《論法的精神》,下卷,商務(wù)印書館,1963年第一版,P184。

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