“國家與社會關(guān)系”與“黨政關(guān)系”是我國政治學(xué)研究中廣為人們運(yùn)用的兩對概念。在這篇文章中，筆者所要思考的是這樣一個(gè)問題：這兩對概念或范疇所揭示的社會-政治現(xiàn)象之間是否存在某種內(nèi)在的聯(lián)系，以及這種聯(lián)系對于我們思考和運(yùn)用這兩對范疇具有什么意義？就此一主題而論，文章具有較強(qiáng)的理論色彩。不過筆者討論的進(jìn)路是具體的，確切點(diǎn)說，這一討論基于改革開放以來鄉(xiāng)村政治的背景。文章首先反思鄉(xiāng)村研究中國家與社會關(guān)系范式的運(yùn)用脈絡(luò)，其次圍繞村民自治實(shí)踐中出現(xiàn)的兩委“一肩挑”現(xiàn)象，解析黨政關(guān)系與國家-社會關(guān)系的交織（注：本文的觀點(diǎn)最先發(fā)表在拙著《當(dāng)代中國農(nóng)村“兩委關(guān)系”的微觀解析和宏觀透視》（北京：中央文獻(xiàn)出版社2004年）一書。2004年5月曾作為會議論文提交在復(fù)旦大學(xué)召開的“中國政治與政黨發(fā)展”研討會。此次在雜志上發(fā)表，筆者作了一些技術(shù)處理。）。

　　一、鄉(xiāng)村研究中國家與社會關(guān)系范式的既有反思

　　改革開放以來，隨著全能主義政治的消退，“國家與社會”關(guān)系逐漸成為國內(nèi)學(xué)界普遍采用的一個(gè)分析術(shù)語（注：這一范疇首先是通過市民社會的討論而引入學(xué)界的。上個(gè)世紀(jì)九十年代初，《中國社會科學(xué)季刊》（香港）的一系列專題文章在大陸學(xué)界開啟了這一學(xué)術(shù)話語。從理論上說，市民社會是國家與社會關(guān)系范疇的一種特定型式，關(guān)于它是否適用于分析中國社會存在一定的爭論。不僅如此，有的學(xué)者對國家與社會二分法是否適合于中國也提出相應(yīng)的疑問。對此，學(xué)者們給出了不同的回答。盡管如此，隨著自由主義著作在國內(nèi)的大量引介和影響日隆，國家與社會關(guān)系的分析范疇越來越為人們普遍接受。楊念群：《近代中國研究中的“市民社會”--方法及限度》，二十一世紀(jì)，（香港）1995年第12期。黃宗智的“國家與社會之間的第三領(lǐng)域”，載于甘陽主編、哈貝瑪斯等著《社會主義：后冷戰(zhàn)時(shí)代的思索》。牛津大學(xué)出版社1995年版；
梁治平：《清代習(xí)慣法：社會與國家》（導(dǎo)論部分），中國政法大學(xué)出版社1996年版；
黃宗智主編：《中國研究的范式問題討論》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版。）。在鄉(xiāng)村政治（尤其是村民自治）的研究中，無論是理論文章，還是經(jīng)驗(yàn)研究，它幾乎成為一個(gè)主導(dǎo)性的研究范式。

　　運(yùn)用國家與社會關(guān)系范式分析鄉(xiāng)村政治時(shí)，所謂“國家”更多地是指作為國家代理人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。在普通農(nóng)民眼中，國家是與“官”聯(lián)系在一起的，而他們在日常生活中大量接觸到的“官”便是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。而“社會”則指村莊和村民，在概念上與國家相對分。是故，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的關(guān)系被視為國家與社會的關(guān)系，“鄉(xiāng)政村治”這一術(shù)語典型地代表了這一分析思路（注：“鄉(xiāng)政村治”這一術(shù)語是張厚安教授對實(shí)行村民自治后鄉(xiāng)村關(guān)系的一種概括。所謂“鄉(xiāng)政”是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)為一級政府組織，屬于國家的范疇；
而“村治”指村莊實(shí)行村民自治，是群眾自治性組織，屬于社會的范疇�？梢姡�“鄉(xiāng)政村治”是從組織性質(zhì)和法律關(guān)系的角度來觀察鄉(xiāng)村關(guān)系的。鄉(xiāng)村之間的實(shí)際關(guān)系遠(yuǎn)比這一術(shù)語豐富和復(fù)雜得多。）。在此，國家與社會的區(qū)分是根據(jù)政府（行政）組織的邊界來確定的。這一做法自然有一定的理據(jù)，尤其是對于一個(gè)曾經(jīng)歷了高度政治化的社會來說，“鄉(xiāng)政村治”格局的確立具有非常重要的意義。但另一方面，這一區(qū)分只反映了復(fù)雜事像的一個(gè)方面，如果忽視其他面向，顯然有過分簡單化之嫌。筆者以為，至少有兩點(diǎn)值得注意：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在扮演上級政府的代理人角色之外，還具有自身的特定利益。當(dāng)這種特定利益沒有得到很好的滿足或有效約束之時(shí)，就有可能出現(xiàn)各種搭便車和越軌行為。各種形式的土政策雖然以政府的名義出臺，但其實(shí)可能是完全違背中央政府的法律和政策。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊發(fā)生的矛盾若要運(yùn)用國家與社會關(guān)系的范疇來分析，一定要非常謹(jǐn)慎。因?yàn)榇藭r(shí)代表國家利益的中央政府往往與農(nóng)民站在一起，在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的問題上，我們就經(jīng)常能遇到類似的事例。可見，政府并不總是以整體方式來行動的，相反它很可能解裂為許多的行動者，因此在運(yùn)用“國家”的帽子時(shí)，應(yīng)當(dāng)有所謹(jǐn)慎[1]。其二，雖然在組織性質(zhì)上，村莊不屬于政府系列，但由于村莊的特殊性質(zhì)，它具有一定的行政管理功能�！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》對此亦作了明文的規(guī)定。村干部在履行行政管理職能時(shí)，同樣扮演了國家代理人的角色，即使他們的身份并非國家干部。這樣村干部與村民之間的矛盾有時(shí)也可以用國家與社會關(guān)系的范疇來分析。這意味著從方法論角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間的組織邊界并非國家與社會關(guān)系的天然邊界[2](p213)。誠如徐勇所說，“由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于國家在農(nóng)村的基層政權(quán)，其管理的事務(wù)體現(xiàn)著各級政府的意志，通常被稱為政務(wù)，即政府下派的任務(wù)。在村一級實(shí)行村民自治，自治的范圍主要是涉及本村村民利益的事務(wù)，通常稱之為村務(wù)，即社區(qū)自身的事務(wù)。由于村隸屬于鄉(xiāng)，由鄉(xiāng)所管理的政務(wù)必然會延伸到村。這樣，在村的范圍同時(shí)存在著政務(wù)和村務(wù)”[3](p212)。因此，國家與社會關(guān)系分析范式不能僅僅停留在組織結(jié)構(gòu)的層面，我們還必須從利益代表和功能履行這兩個(gè)角度來把握這一范疇的含義。

　　如果我們的認(rèn)識僅停留在此，顯然是不夠的。當(dāng)我們運(yùn)用國家與社會關(guān)系范式來分析當(dāng)代中國農(nóng)村的鄉(xiāng)村關(guān)系時(shí)，還必須解決的一個(gè)問題是如何看待作為“國家代理人”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府？在黨政不分的體制中，討論國家與社會關(guān)系而忽視政黨組織的角色與作用是缺乏現(xiàn)實(shí)性的。問題是如何從學(xué)理層面來解析黨、國家、社會三者之間的復(fù)雜關(guān)系？說得更具體一些，我們是否應(yīng)該將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委包括進(jìn)廣義的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府范圍之內(nèi)（在宏觀層面，這一問題的表述是：是否可以將執(zhí)政黨作為國家的有機(jī)組成部分）？（注：政黨與國家的關(guān)系具有不同的類型，對此，有學(xué)者區(qū)分道：“一般而言，在歷史上執(zhí)政黨對國家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)曾經(jīng)有過三種方式：一是執(zhí)政黨位居政府之上，由執(zhí)政黨作出決策，而政府成了直接執(zhí)行黨的決策的工具；
二是執(zhí)政黨根本不通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)，而直接行使管理國家及一切社會事務(wù)的職能，即所謂"黨國"政治；
三是執(zhí)政黨通過國家政權(quán)行使對國家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)，即通過國家代議機(jī)關(guān)制憲、修憲及其他立法活動，以及通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)對法令的貫徹實(shí)施來實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)。”張志明：《從民主新路到依法治國》，江西高校出版社2000年版。）

　　在這一問題上，我們需要一種辨證的研究視角。一方面，必須認(rèn)識到中國共產(chǎn)黨在中國政治體制中的特殊地位以及相應(yīng)的黨政關(guān)系結(jié)構(gòu)。一如胡偉所說，“中國共產(chǎn)黨……是當(dāng)代中國政府過程的中樞。中共組織實(shí)際上已把國家機(jī)關(guān)的權(quán)力統(tǒng)一于自身，而且掌握著軍事力量，決定著利益表達(dá)、綜合、決策和執(zhí)行的全過程。無論從其結(jié)構(gòu)上看還是功能上看，它已經(jīng)不同于世界政治現(xiàn)象中的一般政黨的意義，事實(shí)上構(gòu)成了一種社會公共權(quán)力，相當(dāng)于國家組織而又超越了國家組織。只是，中共并未完全取代國家組織，而是使國家組織的存在更加有助于自身功能的發(fā)揮。這既有社會主義國家的一般特征，也有中國自己的特點(diǎn)�！盵4](p98)

　　另一方面，盡管中共組織與國家機(jī)器之間存在著緊密的聯(lián)系，但兩者不是一回事。在最近發(fā)表的一篇論文中，林尚立從功能角度將國家等值于廣義的政府概念（包括立法、行政和司法三部分），認(rèn)為“在中國，把黨這樣一個(gè)特殊的政治力量納入國家這個(gè)范疇是不合適的。政黨是現(xiàn)代政治的主角，但是政黨并不因此成為政治制度的組成部分。政黨只有作為政治制度的實(shí)際操作者--執(zhí)政黨，才擁有實(shí)際的政治力量，而這種政治力量也只能借助于政治制度即國家才能實(shí)現(xiàn)。在這樣的情形下，政黨（執(zhí)政黨）自然可以歸入國家這個(gè)范疇。中國共產(chǎn)黨是社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，既是執(zhí)政的力量，也是領(lǐng)導(dǎo)的力量，作為執(zhí)政的力量，是政治制度的實(shí)際操作者，作為領(lǐng)導(dǎo)的力量，可以不依賴政治制度，即國家制度，而擁有實(shí)際的政治力量。所以在中國，黨的權(quán)力與國家權(quán)力之間雖有部分重疊，但兩者之間還是相對獨(dú)立的�！盵5](p153-154)

　　由此，我們得到了一個(gè)硬幣的兩個(gè)圖面：一方面，作為執(zhí)政黨，中共占據(jù)著國家機(jī)構(gòu)的核心地位，而且政黨的高層組織事實(shí)上是作為廣義國家機(jī)器的組成部分而運(yùn)作（因此黨中央國務(wù)院經(jīng)常聯(lián)合發(fā)文）�！坝捎凇�…黨和政府在人員組織上是一體的，所以，體制內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)和體制外領(lǐng)導(dǎo)在許多方面是互通的。在這種領(lǐng)導(dǎo)方式下，黨和政府關(guān)系具有很強(qiáng)的內(nèi)在統(tǒng)一性，黨是決策核心，政府是政策執(zhí)行主體。黨對國家領(lǐng)導(dǎo)所形成的黨和國家的這種關(guān)系，決定了國家全面主導(dǎo)社會是在黨對國家全面領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的。同時(shí)，黨對國家的全面領(lǐng)導(dǎo)為國家主導(dǎo)社會提供了豐富的組織資源和體制資源，因?yàn)�，在黨全面領(lǐng)導(dǎo)國家的條件下，政府內(nèi)的許多關(guān)系，如中央與地方關(guān)系、政府與社會團(tuán)體關(guān)系，都同時(shí)具有黨內(nèi)組織關(guān)系的性質(zhì)，而黨內(nèi)的組織關(guān)系是強(qiáng)調(diào)組織間的領(lǐng)導(dǎo)與服從關(guān)系的。”[5](p167)另一方面，中共黨組織又具有自身的相對獨(dú)立性，在政府系統(tǒng)之外存在著廣大的黨員以及滲透于整個(gè)社會的黨的基層組織。中共組織的這一特性，很大程度上決定了國家與社會范式的局限性。對此，林尚立指出，“……在國家與社會關(guān)系中，作為中國社會領(lǐng)導(dǎo)核心的中國共產(chǎn)黨具有決定性的作用。我們可以把黨作為政治力量歸結(jié)到國家的范疇，并由此來分析國家與社會關(guān)系，但是問題在于黨作為一種組織力量，與社會有著密切的關(guān)系。這就意味著中國社會的權(quán)力關(guān)系與一般國家（包括西方國家）有很大差別。這種差別決定了我們不能像研究其他國家那樣，直接用國家與社會的二分法來研究中國問題，要充分考慮到黨作為一種特殊的政治力量在國家生活、社會生活以及國家與社會關(guān)系中的重要作用。”[3](p152-153)

　　這一觀點(diǎn)對于中國政治的研究具有重大的方法論意義。它提醒我們，不能孤立地運(yùn)用國家與社會關(guān)系范疇來分析當(dāng)下的中國政治現(xiàn)實(shí)，而必須考慮政黨的因素（注：筆者寫下這句話也是對自身研究反思的一個(gè)小結(jié)。在“國家與社會關(guān)系視野下的村民自治”一文中，我曾使用“單結(jié)構(gòu)雙功能”這樣的術(shù)語來描述村委會的組織性質(zhì)與承擔(dān)功能之間的關(guān)系。所謂“單結(jié)構(gòu)”是指村委會的性質(zhì)是群眾性自治組織，所謂“雙功能”是指作為一種自治組織，它既要承擔(dān)自治功能又要承擔(dān)行政功能。這樣的敘述在方法論上顯然無視村黨支部這一最為重要的組織之存在，故注定是片面的、不切合現(xiàn)實(shí)的。今天看來，除了其他因素外，導(dǎo)致這種認(rèn)識偏差的方法論原因是沒有處理好黨與國家的聯(lián)系，沒有關(guān)注這一問題的復(fù)雜性。景躍進(jìn)：《國家與社會關(guān)系視野下的村民自治--讀徐勇教授的〈中國農(nóng)村村民自治〉》，（香港）中國書評1998年5月12日。）。由此，國家與社會二分法被政黨、國家和社會三角關(guān)系所豐富。

　　二、黨政關(guān)系與國家-社會關(guān)系的交織：兩委關(guān)系的實(shí)踐

　　不過，筆者在這篇文章中試圖要說明的是另一意義上的黨、國家和社會關(guān)系--即使在考察國家體制內(nèi)的政黨活動時(shí)，也有必要將黨組織的角色加以特別的處理。我們以村民自治中兩委“一肩挑”為例來說明這一點(diǎn)。

　　從邏輯上說，兩委關(guān)系體現(xiàn)的是一種特殊類型的黨政關(guān)系（注：楊光斌指出，“中國共產(chǎn)黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)地位，具體表現(xiàn)為它對國家各個(gè)方面的政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)。在領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)形式上，黨的組織存在于廣泛的政治生活中，不論是構(gòu)成政治權(quán)力中樞的中央政治機(jī)關(guān)，還是基層的鄉(xiāng)村管理機(jī)構(gòu)、街道辦事處和企事業(yè)單位及群眾團(tuán)體，都有黨的組織。在這一背景下，形成了當(dāng)代中國政治關(guān)系中最根本的"黨政關(guān)系"，也就是我們習(xí)慣上所說的"黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制"中的"國家"……。因此，在中國，很多政治關(guān)系和重要政治現(xiàn)象，都在一定程度上包含著"黨政關(guān)系"的內(nèi)容。即使那些不直接關(guān)系到"黨"或"政"的政治活動，最后也會或多或少地反映出"黨政關(guān)系"的內(nèi)容來�！睏罟獗螅骸吨袊�政府與政治導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社2003年版。），鄉(xiāng)村關(guān)系體現(xiàn)的是國家與社會關(guān)系，兩者屬于不同的分析范疇。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，這兩個(gè)范疇以及它們所描述的經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象之間存在著內(nèi)在的聯(lián)系。在黨政合一體制（西方稱之為PARTY-STATE）下，政黨組織被高度科層制化了(bureaucratization)。在政府的每一層次都有居于權(quán)力核心地位的黨的機(jī)構(gòu)。由此導(dǎo)致的一個(gè)結(jié)構(gòu)性后果是，黨政關(guān)系與國家社會關(guān)系以一種特殊的方式連接在一起，亦即國家與社會關(guān)系中滲透著黨與國家（政府）的關(guān)系以及黨與社會的關(guān)系（注：嚴(yán)格地說，“黨國關(guān)系”與“黨政關(guān)系”不是同一個(gè)概念，但在本文論述的脈絡(luò)內(nèi)，“忽視”這一區(qū)分不會導(dǎo)致大的問題。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　對此筆者將有專文進(jìn)行討論。）。在基層政治中，這種聯(lián)系表現(xiàn)為：黨組織的角色既存在于縱向的鄉(xiāng)村關(guān)系之中--鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村莊黨支部之間的上下級關(guān)系，也存在于橫向的兩委關(guān)系以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的黨委與政府的關(guān)系。黨組織作為一個(gè)中介將村莊的兩委關(guān)系與鄉(xiāng)村的國家-社會關(guān)系聯(lián)結(jié)了起來。

　　在全能主義政治時(shí)期，黨政不分與國家-社會不分是同一個(gè)硬幣的兩個(gè)方面。實(shí)行村民自治顯然是對公社體制的一種解構(gòu)，國家與社會的邊界由模糊開始變得清晰起來，但這一過程主要是通過社會要素的成長實(shí)現(xiàn)的，而在黨政合一體制方面并沒有大的根本性變化。因此，黨政關(guān)系與國家與社會關(guān)系之間的聯(lián)系依然是制度性的，而且存在著相當(dāng)程度的重疊／交織。在村莊政治層面，“村支部不僅僅是對村莊公共生活進(jìn)行政治領(lǐng)導(dǎo)，即實(shí)現(xiàn)政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，更重要的是扮演了國家行政機(jī)構(gòu)的角色，行使的是國家行政權(quán)力。因?yàn)閹缀跛�有上級下達(dá)的任務(wù)，即"政務(wù)"，如計(jì)劃生育、征兵、征購糧入庫、收繳稅費(fèi)等都是由村支部組織實(shí)施的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村里每年簽定目標(biāo)責(zé)任書的第一責(zé)任人往往都是村支書。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下鄉(xiāng)布置或檢查工作也是直接與村黨支部書記打交道。”“從某種意義上講，"兩委"關(guān)系的實(shí)質(zhì)是國家行政權(quán)力與村民自治權(quán)力的關(guān)系，是政務(wù)與村務(wù)的關(guān)系，是國家和農(nóng)民的關(guān)系。"兩委"沖突的實(shí)質(zhì)就是行政權(quán)與自治權(quán)的沖突，政務(wù)與村務(wù)的沖突和國家與農(nóng)民緊張關(guān)系的外顯�！盵6]

　　事實(shí)上，在面臨村民自治的沖擊時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正是利用這一關(guān)聯(lián)機(jī)制，通過（甚至強(qiáng)化）對村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，來彌補(bǔ)由于實(shí)行村民自治而出現(xiàn)的失控可能�！耙患缣簟鼻『贸蔀檫@樣一種制度安排的中介。它成為不同制度安排的連接點(diǎn)和交匯區(qū)，因此，也注定要成為一個(gè)矛盾沖突的場域。

　　我們可以通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的行為描述來把握／理解這一點(diǎn)。在某種意義上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是從自身的利益角度來看待村民自治的，其利益關(guān)注集中體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，來自人事安排方面的挑戰(zhàn)。村干部的傳統(tǒng)產(chǎn)生方式主要體現(xiàn)了鄉(xiāng)干部的意愿，因此任何新的人事制度變動，都意味著是對既成安排方式的一個(gè)挑戰(zhàn)。在干群關(guān)系緊張的村莊里，村民自治很可能意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)喜歡的村干部下臺，而村民喜歡的“刺頭”上臺。第二，與人事問題緊密相關(guān)的是行政管理任務(wù)的落實(shí)問題。在壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)最迫切需要的是聽話和負(fù)責(zé)的村干部。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模和管理幅度的制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部無法親自對村莊進(jìn)行日常管理，以及親自完成國家的行政任務(wù)，村干部對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來說是自己的一條腿。而且實(shí)行家庭承包制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政成本日漸增長，遇到的問題和困難越來越大，在這種情況下鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更加需要村干部的支持與配合。但村民選舉上來的村干部會如何看待鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的行政任務(wù)？是否聽話？很大程度上是未知數(shù)，這給鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作帶來了一種不確定性。第三，鄉(xiāng)村于部在公務(wù)與私交中結(jié)成的利益連帶關(guān)系，這種利害關(guān)系雖然不能拿到桌面上來，卻是實(shí)實(shí)在在起作用的政治變量（注：在村委會直選之初，新當(dāng)選的村主任挾民意而查帳，往往引發(fā)激烈的沖突。在大多數(shù)情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以不同的方式和程度卷入這一沖突，從而凸顯了鄉(xiāng)村干部之間的這種利害關(guān)系。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的換屆和村莊班子的變化，這種利害鈕結(jié)漸趨淡化。由此導(dǎo)致的一個(gè)結(jié)果是，鄉(xiāng)村干部之間的討價(jià)還價(jià)或博弈越來越具有功利色彩。）。

　　因此無論從哪個(gè)角度考慮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一般都不會由衷地支持村民自治。相反在更多的情況下，村民自治被看作一個(gè)外來的危險(xiǎn)變量，是對“鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)復(fù)合體”的一種顛覆和挑戰(zhàn)（注：所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都不喜歡村民自治這當(dāng)然是一個(gè)非常武斷的說法，筆者在最初的幾年中幾乎沒有遇見內(nèi)心支持村民自治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，但在2003年秋夏之交的兩次走訪中，遇見了幾位開明之士。何包鋼與郎友興在浙江的研究也發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對于村委會選舉的態(tài)度發(fā)生了微妙的變化。盡管如此，作為制度層面的分析，只要基本結(jié)構(gòu)與宏觀環(huán)境不發(fā)生大的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的基本行為模式也不會發(fā)生根本性的變化。何包鋼、郎友興：《尋找民主與權(quán)威的平衡》，華中師范大學(xué)出版社2002年版。）。它可能導(dǎo)致既有權(quán)威結(jié)構(gòu)和利益格局的雙重解體。前者意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部人事權(quán)的失控，以及由于這種失控而導(dǎo)致的行政管理的瘸腿；
后者意味著非正式關(guān)系網(wǎng)以及在這一網(wǎng)絡(luò)上發(fā)展出來的利益格局有可能受到?jīng)_擊。

　　基于上述理由，在兩委關(guān)系的矛盾與沖突中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是一個(gè)獨(dú)立的仲裁者，相反是這場游戲中傾向于與村支書結(jié)盟的一個(gè)玩家。由此可以理解為什么在各地兩委矛盾的報(bào)道中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一般都站在村黨支部書記的一邊。對此，何增科分析道：“實(shí)行村委會直選后，村委會干部特別是村委會主任的村莊當(dāng)家人角色意識和維護(hù)村民利益的保護(hù)人角色意識明顯增強(qiáng)，而國家代理人角色意識和贏利型經(jīng)紀(jì)人角色意識顯著淡化。而支委會特別是支部書記則更多地扮演著上級政府"代理人"和"盈利型經(jīng)紀(jì)人角色"，村干部雙重角色的矛盾和沖突外化為村兩委特別是書記和主任的矛盾和沖突。此外，在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府打交道的過程中，村委會在完成上級任務(wù)和維護(hù)村民利益有矛盾時(shí)，往往站在維護(hù)村民利益一邊，對上級布置的工作任務(wù)合意的就執(zhí)行，不合意的就推掉，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)甚感頭痛。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在這種情況下，更多地依靠村黨支部來完成各種工作任務(wù)，同時(shí)在兩委爭執(zhí)時(shí)有意無意地站在黨支部一邊�！盵7](p76)

　　從黨政關(guān)系與國家-社會關(guān)系的交織視角來分析兩委矛盾，包含著雙重意義：一方面，在兩委沖突的背景下，村黨支部是如何訴諸于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部支持的，以此來維護(hù)自身的權(quán)威；
另一方面，在村民自治的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了完成行政任務(wù)以及滿足政績沖動，是如何依賴于村黨支部的。在這一雙重動力機(jī)制的作用下，一肩挑的做法受到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的普遍歡迎--它有利于降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政成本。一肩挑不但從結(jié)構(gòu)上解決了兩委沖突的組織基礎(chǔ)，而且通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，可以有效地消解來自村民自治的挑戰(zhàn)和潛在威脅。

　　圖1和圖2表示實(shí)行“一肩挑”前后，鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)復(fù)合體的變化。

　　圖1　“一肩挑”之前的鄉(xiāng)村組織結(jié)構(gòu)

　　圖2　“一肩挑”之后的鄉(xiāng)村組織結(jié)構(gòu)

　　圖1和圖2的對比顯示，在實(shí)行“一肩挑”的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的關(guān)系被簡化了，法律文本規(guī)定的鄉(xiāng)政府與村委會之間的指導(dǎo)關(guān)系以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村支部的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系在理論上還可以區(qū)分，但在實(shí)踐中卻難以辨識（注：項(xiàng)繼權(quán)在村莊調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村關(guān)系的實(shí)際情形遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和指導(dǎo)關(guān)系的范疇。他指出，“"鄉(xiāng)政"對"村治"的影響既有制度化的組織渠道，也有非制度化的人情往來；
既有政治上、政策上的支持，也有行政上的參與和協(xié)助。這顯然并不能簡單地歸為一種"指導(dǎo)關(guān)系"或"領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系"”。項(xiàng)繼權(quán)：《集體經(jīng)濟(jì)背景下的鄉(xiāng)村治理》，華中師范大學(xué)出版社2002年版。）。國家法律與中央文件對兩委職能的模糊界定恰好為這種關(guān)系替代提供了最好的屏障。

　　在這一“鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)復(fù)合體”中，村黨支部成為一管非常重要的黏合劑，其功能狀況直接影響到鄉(xiāng)村復(fù)合體的有效運(yùn)作。事實(shí)上，為了便于控制，在實(shí)行“一肩挑”的地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開會常常以各村黨支部書記會議的名義來召集，從技術(shù)操作的角度來淡化村民自治的影響，強(qiáng)化（黨組織內(nèi)部）下級服從上級的領(lǐng)導(dǎo)意識和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，并利用這一點(diǎn)來貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意志（注：在沒有實(shí)現(xiàn)一肩挑的村莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也有自己的控制辦法。例如，由包村干部決定村莊事務(wù)、對村主任實(shí)施架空法（鄉(xiāng)鎮(zhèn)開會不通知他）、任命村莊助理，執(zhí)掌實(shí)際權(quán)力、村財(cái)鄉(xiāng)管等等，類似的土辦法可謂五花八門。）。

　　而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，前提時(shí)必須保證村黨支部書記順利地當(dāng)選為村主任。在不少地方，“一肩挑”再次刺激了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“管選”的動機(jī)。例如，對候選人資格的限定越來越嚴(yán)格，將實(shí)現(xiàn)“一肩挑”的比例作為一種行政任務(wù)來下達(dá)（注：許多地方在村委會選舉時(shí)，將實(shí)行“一肩挑”作為硬性指標(biāo)來加以落實(shí)。有的地方要求70%，有的地方甚至要求高達(dá)90%！在南方某省，以政府文件的方式要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制候選人的提名權(quán)。），在選舉過程中強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)等等，從而將海選或直選產(chǎn)生的民主政治的活力和生氣再次堵塞在瓶子里面，可以觀賞，但不能實(shí)用。

　　三、小結(jié)

　　從制度設(shè)計(jì)來看，“一肩挑”結(jié)合了雙重關(guān)系：它既包含了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的“行政”關(guān)系，又反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村支部的黨組織關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍歡迎“一肩挑”制度安排的奧秘在于：在黨政不分的體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊黨組織之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，來淡化甚或取代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。這一事實(shí)表明，在既有政治體制的背景下，黨、國家與社會三者之間的關(guān)系必須加以通盤的考慮，而黨政關(guān)系和國家-社會關(guān)系的聯(lián)結(jié)是考察這一問題的一個(gè)具體進(jìn)路。

　　來源：華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)

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