新中國戶籍制度是在計劃經(jīng)濟條件下建立起來的，在歷史上曾支持了中國工業(yè)化的最初起步，但也為此付出了高昂的社會成本。國家通過這一制度的實施，最大程度地掌握了社會資源，在“一窮二白”的小農(nóng)經(jīng)濟基礎(chǔ)上，迅速完成了工業(yè)化起步的特殊歷史階段；
同時，這一制度也使人口流動長期處于凝固狀態(tài)，抑制了社會有機的活力。這一制度實行城鄉(xiāng)人口的二元管理，控制了城市人口的膨脹，具有保護城市的功能，但同時也造成了城市化進程的遲滯，并造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低下，農(nóng)村人口貧困化，城鄉(xiāng)差距拉大，以及“戶籍崇拜”等一系列問題。改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立，現(xiàn)行戶籍制度的弊端開始全面顯現(xiàn)出來，有悖于現(xiàn)代化發(fā)展的一般規(guī)律和社會主義的平等原則，已成為嚴(yán)重影響中國現(xiàn)代化進程的一項制度性障礙。當(dāng)前，國家正以前所未有的廣度和深度，大力推動戶籍制度的改革，拆除城鄉(xiāng)戶籍藩籬，這是促進中國社會全面發(fā)展的必然要求。

　　一、國家工業(yè)化戰(zhàn)略和新中國戶籍制度安排的歷史緣由

　　戶籍制度是一項基本的國家行政制度。傳統(tǒng)戶籍制度是與土地直接聯(lián)系的，以家庭為本位的人口管理方式。現(xiàn)代戶籍制度是國家依法收集、確認(rèn)、登記公民出生、死亡、親屬關(guān)系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，以保障公民在就業(yè)、教育、社會福利等方面的權(quán)益，以個人為本位的人口管理方式。

　　建立保障公民權(quán)利的現(xiàn)代戶籍制度，是從傳統(tǒng)社會到現(xiàn)代社會的制度文明的重要標(biāo)志�！豆餐�綱領(lǐng)》和1954年第一部憲法都明文規(guī)定：中華人民共和國公民有居住、遷徙的自由權(quán)。1958年以后，新中國最終將限制人口自由遷徙的功能納入戶籍管理，則是國家實施計劃經(jīng)濟和優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略帶來的制度效應(yīng)，是在短缺經(jīng)濟下的被動選擇。

　　新中國成立后，即把戶政建設(shè)工作作為建設(shè)新國家的一項基礎(chǔ)性工作。新中國戶籍制度的建立過程是按照先城市、后農(nóng)村的順序逐步建立起來的。新中國確立的戶籍工作的基本原則是：“保證人民居住遷徙之自由”，“發(fā)現(xiàn)、控制反動分子”，以鞏固革命秩序。建立戶籍制度的工作是圍繞鞏固新政權(quán)進行的，主要任務(wù)是維護社會的治安管理，防范反革命分子和其他危害社會分子的破壞活動。1950年8月12日，公安系統(tǒng)在內(nèi)部頒發(fā)了《特種人口管理暫行辦法（草案）》，正式開始了對重點人口的管理工作，這是新中國戶籍制度開始的起點。1951年7月16日，根據(jù)政務(wù)院總理周恩來“首先把眼睛向下，搞戶口調(diào)查”的指示，公安部制定并頒布了《城市戶口管理暫行條例》，這是建國以后最早的一個戶籍法規(guī)，基本統(tǒng)一了全國城市的戶口登記制度。

　　農(nóng)村的戶口工作從1951年開始試建，先從集鎮(zhèn)開始，逐步推廣。1953年，在第一次全國人口普查的基礎(chǔ)上，大部分農(nóng)村建立起了簡易的戶口登記制度。1954年12月20日，內(nèi)務(wù)部、公安部、國家統(tǒng)計局聯(lián)合發(fā)出《通知》，要求普遍建立農(nóng)村的戶口登記制度。

　　新中國初創(chuàng)的戶籍制度，對于支持鎮(zhèn)反運動，建立革命秩序，維護社會治安發(fā)揮了重大作用。隨著經(jīng)濟恢復(fù)時期的結(jié)束，國家需要為即將開始的大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)提供準(zhǔn)確的人口資料，加快了建設(shè)全國統(tǒng)一的戶籍制度的步伐。

　　1955年6月9日，國務(wù)院頒布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，開始在全國城鄉(xiāng)全面建立統(tǒng)一的戶口登記制度。1956年1月13日，國務(wù)院決定將內(nèi)務(wù)部主管的農(nóng)村戶口登記工作移交公安部門，從而使全國戶口工作實現(xiàn)了統(tǒng)一的管理。同年3月，全國第一次戶口工作會議召開，初步確定了戶口遷徙審批和憑證落戶制度，調(diào)整了戶籍管理工作的任務(wù)，明確了戶籍管理的三項基本功能：證明公民身分，統(tǒng)計人口資料，發(fā)現(xiàn)和防范反革命和各種犯罪分子的活動。戶籍工作服務(wù)于國家建設(shè)的作用進一步加強。

　　在新中國的戶籍制度逐漸完備的同時，對人口遷移的限制性管理也開始嚴(yán)格起來。建國初期，人口在城鄉(xiāng)之間可以自由流動，基本上不受什么限制，農(nóng)民可以向城市自由流動，大約1500萬農(nóng)村人口遷入城市。1952年，市鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋壤��?949年的10.6％，上升到12.5％。1953年，國家開始執(zhí)行“一五”計劃，實行優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化戰(zhàn)略，隨即出現(xiàn)了新中國第一次人口遷移的高潮。從1954到1956年，遷移人數(shù)每年遞增，3年間高達7700多萬。有組織的計劃性遷移和大量的自發(fā)性遷徙并存。

　　伴隨大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)出現(xiàn)的人口頻繁遷移，有著復(fù)雜的國際國內(nèi)因素。新中國所處的相對封閉的國際環(huán)境，使國家工業(yè)化起動主要來自內(nèi)部積累，農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)，為國家工業(yè)化提供原始積累。重工業(yè)資金投入大，而吸納勞動力的能力較弱。隨著重工業(yè)優(yōu)先的工業(yè)化戰(zhàn)略開始起動，城市糧食供應(yīng)出現(xiàn)嚴(yán)重緊缺，國家由此實行了農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度。農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的實行，驟然拉大了工農(nóng)業(yè)剪刀差，形成了農(nóng)村人口涌入城市強烈的利益驅(qū)動。大量農(nóng)村勞動力進入工業(yè)領(lǐng)域，使城市的人口負荷量驟然增大，城市資源短缺的情況更加嚴(yán)重起來。國家為減輕城市壓力，支持工業(yè)化戰(zhàn)略的實施，開始將控制人口流動的功能引入戶籍管理，并從戶口管理、糧油供應(yīng)、勞動用工和社會保障等方面對農(nóng)民盲目流入城市進行控制。

　　1955年8月，國務(wù)院發(fā)布關(guān)于農(nóng)村糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷和市鎮(zhèn)糧食供應(yīng)兩個暫行辦法，戶口與糧食直接聯(lián)系起來了。3個月后，國務(wù)院又頒布了《關(guān)于城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，將“農(nóng)業(yè)人口”與“非農(nóng)業(yè)人口”作為人口統(tǒng)計指標(biāo)。按“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)業(yè)戶口”進行劃分與管理的二元戶籍管理體制開始形成。1956年，農(nóng)業(yè)合作化運動進入高潮。在農(nóng)業(yè)合作化急躁冒進造成農(nóng)村恐慌的同時，統(tǒng)購統(tǒng)銷又購了過頭糧，加上部分地區(qū)發(fā)生嚴(yán)重災(zāi)情，導(dǎo)致農(nóng)民大批外流，對城市形成巨大沖擊，在全國范圍內(nèi)出現(xiàn)了嚴(yán)重的“盲流”問題。1957年，全國職工人數(shù)達到2450.6萬人，城市人口增至9949萬人，占總?cè)丝诒戎卦鲋?5.93％。在政府的財政壓力急劇加大的情況下，中共中央、國務(wù)院連續(xù)發(fā)布指示，勸止農(nóng)民盲目外流，禁止工礦企業(yè)私自招用農(nóng)村勞動力，緊縮城市人口。要求公安機關(guān)嚴(yán)格戶口管理，嚴(yán)禁糧食部門供應(yīng)非城鎮(zhèn)戶口人員的糧食，遣返自行流入城市和工礦企業(yè)的農(nóng)民。在城市人口壓力劇增，勸止“盲流”難以奏效的情況下，促使國家出臺相應(yīng)的法規(guī)，將限制人口自由遷徙的功能納入了戶籍管理制度。

　　1958年1月，《中華人民共和國戶口登記條例》頒布�！稐l例》以法律形式規(guī)范了全國的戶口登記制度，是新中國城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度正式成立的標(biāo)志�！稐l例》明確規(guī)定了遷移審批制度和憑證落戶制度，對戶口遷移作了約束性規(guī)定。原則上，農(nóng)民向城市、小城市向大城市的人口遷移都受到嚴(yán)格限制。由此，新中國的戶籍制度最終引入了嚴(yán)格限制農(nóng)村人口向城市流動的功能，形成了城市和農(nóng)村的二元戶籍管理方式。

　　這一制度安排的要求，就是“既不能讓城市勞動力盲目增加，也不能讓農(nóng)村勞動力盲目外流”。從根本上講，它是衍生于國家重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的強積累模式。中國工業(yè)化的資本原始積累方式，是通過“統(tǒng)購統(tǒng)銷”政策，利用工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品之間的“剪刀差”來實現(xiàn)的。國家為保證工業(yè)化戰(zhàn)略的實施，在城市，以社會高福利制度，保持城市居民低工資的充分就業(yè)；
在農(nóng)村，則以將農(nóng)民束縛在土地上的方式，來保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相對穩(wěn)定。與計劃經(jīng)濟模式相適應(yīng)的城鄉(xiāng)分隔的戶口遷徙政策和一戶一簿的戶口管理方式就應(yīng)運而生了。但是，在把農(nóng)民束縛在土地上的同時，也使工業(yè)化和城市化分割開來了。

　　為了突破人多地少，農(nóng)村生產(chǎn)力落后，城市容納力不足的發(fā)展瓶頸，中共中央提出了“兩條腿走路”的方針。毛澤東發(fā)動“大躍進”和人民公社化運動，就包含著促進城鄉(xiāng)共同發(fā)展，就地轉(zhuǎn)化農(nóng)民的意愿。1958年11月，毛澤東提出15年建設(shè)的任務(wù)：“經(jīng)過人民公社這種社會組織形式，高速度地發(fā)展社會生產(chǎn)力，促進全國工業(yè)化、公社工業(yè)化、農(nóng)業(yè)工廠化。”

　　“大躍進”的發(fā)動，使城鄉(xiāng)勞動力頓感緊缺。國家勞動權(quán)限下放，各建設(shè)單位紛紛爭奪勞動力，大量農(nóng)村青壯勞力轉(zhuǎn)為“吃商品糧”的工人，城市人口再度膨脹起來。1958年1年間，全國職工人數(shù)增長了85％。全民所有制單位職工猛增到4532萬人，比1957年增加了2000多萬。這就大大超過農(nóng)業(yè)的承擔(dān)能力，并嚴(yán)重沖擊了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。同時，人民公社化運動的開展，使政府可以通過公社體制，直接介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活的全過程，限定農(nóng)村基本生產(chǎn)資料即土地和勞動力的使用方式。從此，戶籍管理制度開始與人民公社體制相互融合，成為維持城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的兩個最主要的基本制度。

　　“大躍進”期間，國家雖三令五申，制止農(nóng)村勞動力外流，但在“五風(fēng)”嚴(yán)重泛濫的情況下，農(nóng)村人口外流仍是屢禁不止�！按筌S進”造成了城鄉(xiāng)糧食嚴(yán)重匱乏的嚴(yán)峻局面，國家不得不采取緊急調(diào)整措施，大量精簡職工，緊縮城鎮(zhèn)人口，城鎮(zhèn)居民的糧油及大多數(shù)日常生活消費品都以戶口為依據(jù)憑票供應(yīng)。

　　從1961年開始，在兩年半的時間，全國共精簡職工1940萬人，減少城鎮(zhèn)人口2600萬人。在精簡過程中，公安部門嚴(yán)格執(zhí)行戶口遷移審批制度，強化了戶籍制度中限制人口自由流動的功能。1963年后，國家以是否吃國家“商品糧”作為劃分戶口性質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)，“非農(nóng)業(yè)戶口”和“農(nóng)業(yè)戶口”戶口分立，實行“農(nóng)”與“非農(nóng)”二元戶籍管理方式。1964年8月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定（草案）》，該文件比較集中地體現(xiàn)了處理戶口遷移的基本精神，明確規(guī)定：“從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)，從鎮(zhèn)遷往城市的，要嚴(yán)加限制，從小城市遷往大城市，從其他城市遷往北京、上海兩市的，要適當(dāng)限制。”此規(guī)定堵住了農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)的大門，標(biāo)志著新中國戶口遷移制度的最后確立。

　　在國民經(jīng)濟調(diào)整時期，國家還先后制定了一系列與戶籍制度相配套的、在利益指向上向城市傾斜的成文與非成文的輔助性制度，戶籍因素向社會生活的各個領(lǐng)域全面滲透。生活消費品和生產(chǎn)資料的供給，教育、就業(yè)、住房、勞保和其他社會福利的提供，都以戶口性質(zhì)為依據(jù)。戶口的登記注冊功能向利益分配功能異化，成為阻擋農(nóng)村人口進入城市的又一藩籬。同時，為了保證全國人民有飯吃，中央還提出了人民公社的社隊一般不辦企業(yè)的限制性政策規(guī)定。農(nóng)民被限制在農(nóng)村里，單純從事糧食種植業(yè)。城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)的戶籍管理制度由此得到固化。

　　這樣，以戶籍制度為中心，附著了住宅制度、糧食供給制度、副食品和燃料供給制度、生產(chǎn)資料供給制度、就業(yè)制度、醫(yī)療制度、養(yǎng)老保險制度、勞動保護制度、婚姻生育制度等十幾項制度，構(gòu)成了維護中國特有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度壁壘。城市居民可以享受較高的生活福利和行政性硬性劃給的就業(yè)機會，農(nóng)民則被束縛在土地上，實際上沒有得到與城市居民同等的國民待遇，從而演化為兩種不同的身分制度，形成不平等的兩個社會集團。它和農(nóng)村人民公社體制與城市單位體制互為表里，行政性管理功能日益強化，成為強有力的社會控制手段，不僅限制了農(nóng)村人口向城市的流動，也限制了城市間的流動。

　　“文化大革命”中，戶籍制度承襲既往的框架，附著的限制性功能更加強化。

　　在工業(yè)化的起動時期，需要農(nóng)業(yè)提供積累，戶籍制度的出臺確實有著計劃經(jīng)濟管理上的便利。中國龐大的人口基數(shù)和較高的人口自然增長率，加上重工業(yè)對勞動力的排斥、農(nóng)業(yè)剩余產(chǎn)品有限以及城市本身的容納力有限等因素，使得控制人口向城市自由遷移具有了現(xiàn)實的必要性。通過限制人口流動，以犧牲農(nóng)民利益來使農(nóng)村服務(wù)于城市。農(nóng)村不僅要為城市提供資金積累，也要在其他方面為城市“解難脫困”。比如，把一些認(rèn)為政治上不可靠的人從城市趕到農(nóng)村以維護城市的安全，以政治運動的形式將城鎮(zhèn)居民和知識青年遷徙到農(nóng)村以解決城市就業(yè)不足的問題等等。作為對這種現(xiàn)實性的認(rèn)可，1975年的憲法正式取消了公民遷徙自由的條款。

　　總之，當(dāng)代戶籍制度形成于國家工業(yè)化戰(zhàn)略的實施，固化于國家工業(yè)化戰(zhàn)略的受挫。它不僅是計劃體制下短缺經(jīng)濟的產(chǎn)物，而且是把生產(chǎn)和消費對立起來的片面工業(yè)化思維的產(chǎn)物。反映在國家發(fā)展戰(zhàn)略上，則是應(yīng)對人口壓力巨大而資源匱乏，地域經(jīng)濟極大不平衡國情的一種制度選擇。所產(chǎn)生的負面制度效應(yīng)是，客觀上割裂了城市化與工業(yè)化過程，使中國的城鎮(zhèn)化一直滯后于工業(yè)化。1949年至1978年間，中國長達30年的建設(shè)，工業(yè)總產(chǎn)值增長了近30倍，市鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋壤��?0％增至12.9％，城市化率只提高了8個百分點，即城市人口增加了1個億，農(nóng)村人口增加了3個億。全國80％的人口分散在廣大農(nóng)村，成為排斥在工業(yè)化進程之外的相對貧窮人口。(點擊此處閱讀下一頁)

　　由于國家在政策上習(xí)慣性地向農(nóng)村、向土地轉(zhuǎn)移人口壓力，使本來就人地關(guān)系緊張的農(nóng)村更感窘迫。占全國人口絕大多數(shù)的農(nóng)村人口停留在半自給自足的狀態(tài)下搞飯吃，不能進入市場，成為中國現(xiàn)代化長期的隱痛。

　　二、國家現(xiàn)代化戰(zhàn)略的重新啟動與戶籍制度的調(diào)整和初步改革

　　“文化大革命”結(jié)束后，中國的現(xiàn)代化開始重新起動。在工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略還沒有發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的情況下，為了穩(wěn)定城鄉(xiāng)社會，國家繼續(xù)執(zhí)行了嚴(yán)格控制農(nóng)村人口進入城鎮(zhèn)的政策。

　　1977年11月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》，要求幾年內(nèi)把市鎮(zhèn)無戶口的人員基本動員回農(nóng)村�！兑�(guī)定》強調(diào)“嚴(yán)格控制市、鎮(zhèn)人口，是黨在社會主義時期的一項重要政策”，第一次正式提出嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。在政策操作上，實行控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)的方法，“每年批準(zhǔn)從農(nóng)村遷入市鎮(zhèn)和轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的職工家屬人數(shù)，不得超過非農(nóng)業(yè)人口數(shù)的千分之一點五”。

　　1978年，全國知識青年大返城。一千多萬落戶農(nóng)村、邊疆的知識青年蜂擁回城，使城市頓感到沉重的就業(yè)壓力。這是對以往反城市化政策的一次強烈的社會反彈，表明過去的政策再也不能繼續(xù)下去了。按當(dāng)時的政策，知青與當(dāng)?shù)厝私Y(jié)婚生子的不得調(diào)回原城市，出現(xiàn)了許多因回城而釀成的婚姻悲劇。

　　改革開放以后，國家的發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生了根本的改變。為了適應(yīng)“全黨工作重心轉(zhuǎn)到經(jīng)濟建設(shè)上來”的需要，必須改變過去“畫地為牢”的做法，使人才得到合理流動，解決職工切身利益最大的“兩地分居”等問題。為此，國家出臺了一些政策，對戶籍制度進行了一些局部性的調(diào)整，人員調(diào)動和“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的政策有所放寬。

　　一、行業(yè)內(nèi)部的人員配置的調(diào)整。從1979年開始，繼鐵路、民航、兵器工業(yè)、核工業(yè)等部門之后，國家允許交通、郵電、水利、電子、電力、石油、化工、船舶、航空、航天等部門及下屬各管理局，在所轄區(qū)域內(nèi)跨省、市調(diào)動技術(shù)人員和管理骨干，以滿足建設(shè)需要。

　　二、解決雙職工的“兩地分居”。1980年1月21日，中央組織部、民政部、公安部、國家勞動總局聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于逐步解決職工夫妻長期兩地分居問題的通知》，要求各級黨委政府，采取多種措施，有計劃有步驟地解決這個問題。調(diào)動的原則是大城市就中小城市，內(nèi)地就邊疆，一、二線地區(qū)就三線地區(qū)。有關(guān)部門還通過增加城市投親遷入指標(biāo)，鼓勵回鄉(xiāng)團聚，支持“兩地對調(diào)”甚至“三方對調(diào)”等措施，來解決長期分居的問題。同時，還分期分批解決了部分專業(yè)技術(shù)干部的農(nóng)村家屬戶口遷往城鎮(zhèn)的問題。

　　三、對煤礦井下工等一些特殊的艱苦的行業(yè)，實行“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的鼓勵政策。

　　四、在特定地區(qū)實行特殊的遷移政策。從1979年起，國家先后允許經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)等特定地區(qū)，在遷移調(diào)控方面實行特殊政策，如可在大中城市招聘人員并遷入戶口；
可不遷入戶口調(diào)用、借用、聘用員工；
允許暫住人口正式就業(yè)等等。這些政策有力地支持了經(jīng)濟特區(qū)的起步騰飛。

　　五、為了規(guī)范人口遷徙，國家統(tǒng)一規(guī)定了遷徙證制度。從1980年7月1日起，在全國范圍內(nèi)實行統(tǒng)一的戶口準(zhǔn)遷證，即使用統(tǒng)一格式的《準(zhǔn)予遷入證明》（簡稱準(zhǔn)遷證）。“準(zhǔn)遷證使用的范圍，從農(nóng)村遷往市、鎮(zhèn)（含礦區(qū)、林區(qū)），從鎮(zhèn)遷往市，從小市遷往大市，從其他市遷往北京、上海、天津三市的干部、職工、軍人的家屬和其他人員，以及從一般農(nóng)村遷往市郊、鎮(zhèn)郊農(nóng)村或國營農(nóng)場、蔬菜隊、經(jīng)濟作物區(qū)的人員，一律憑準(zhǔn)遷證辦理落戶手續(xù)�！�

　　進入80年代以后，隨著以市場經(jīng)濟為取向的體制改革的逐步開展，中國的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。在農(nóng)村，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制興起，人民公社體制瓦解，統(tǒng)購統(tǒng)銷制度廢除，使農(nóng)村生產(chǎn)力得到解放，打破了多年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)徘徊不前的局面。糧食生產(chǎn)的豐裕，使長期潛在的農(nóng)村勞動力過剩的問題顯露出來了。國家對農(nóng)民進城務(wù)工、經(jīng)商的政策放寬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，大量農(nóng)民剩余勞動力進城謀生，推動了農(nóng)村人口的非農(nóng)化趨勢和城鎮(zhèn)化的發(fā)展。在城市，為解決城市嚴(yán)重的就業(yè)問題，政府開始放開了對城市的經(jīng)營政策。在國家的政策鼓勵下，個體、民營、集體企業(yè)迅速發(fā)展起來。特別是在城市改革之后，國有企事業(yè)單位普遍進行了打破“大鍋飯”、“鐵飯碗”的改制，動搖了把人們生老病死集于一身的單位體制。在城市中形成了國營、集體、民營、個體和外資等多種經(jīng)濟成分共同發(fā)展的格局。同時，對勞動就業(yè)、住房、醫(yī)療保險、退休養(yǎng)老制度的逐步改革，使城市背后的各種附加利益在不斷弱化。這些因素松動了城鄉(xiāng)二元對立的社會結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)人口流動日益頻繁。80年代后期，大量剩余勞動力從種植業(yè)中脫離出來，開始出現(xiàn)從農(nóng)村到城市務(wù)工經(jīng)商的“民工潮”�！懊窆こ薄钡囊�(guī)模一年比一年大，這是社會進步帶來的新問題，說明現(xiàn)行戶籍制度的存在根據(jù)已經(jīng)發(fā)生了根本性的動搖。

　　隨著單純工業(yè)化路線的改變，國家在80年代明確了重新起動城市化的發(fā)展戰(zhàn)略。1982年，國家制定了“嚴(yán)格控制大城市，適當(dāng)發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)化方針。這是當(dāng)時受制于中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的一種戰(zhàn)略選擇，也有著和過去城市政策銜接的延續(xù)性。80年代城鎮(zhèn)化的發(fā)展推行“離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城”的模式，實行農(nóng)村剩余勞動力就地轉(zhuǎn)移的制度，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，以避免一些第三世界國家出現(xiàn)的城市過度繁榮、農(nóng)村長期凋敝的問題。為了促進城市化的發(fā)展，國家在行政區(qū)劃上進行了“市改”，建起了一批地級市和縣級市。城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)和布局有所改善，輻射力和帶動力增強。

　　隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，我國城鎮(zhèn)化進程加快，人才流動和人口流動速率日益加快，規(guī)模越來越大，對城鄉(xiāng)分隔的戶口遷徙政策和一戶一簿的戶口管理方式提出了嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。為了適應(yīng)新的發(fā)展要求，戶籍制度開始松動，并提出了一些相應(yīng)的改革舉措，主要有以下幾點。

　　一、鼓勵科技人員合理流動。從1983年起，國家鼓勵科技人員從相對富裕閑置的地區(qū)、部門和單位流向相對缺乏而急需的地區(qū)、部門和單位。針對一些單位在人才問題上畫地為牢的做法，中央特別規(guī)定：對用非所學(xué)、用非所長或在本單位不能發(fā)揮作用的科技人員，應(yīng)按照合理的流向，由所在單位或上級主管部門調(diào)整，允許本人按有關(guān)規(guī)定應(yīng)聘，到可以發(fā)揮他們專長的單位去工作，所在單位應(yīng)予支持。此舉打破了人才歸屬某一單位、區(qū)域或省際所有的傳統(tǒng)模式，為人才的合理流動創(chuàng)造了更為寬松的條件。

　　二、在特定地區(qū)實行特殊的遷移政策。從1979年起，國家先后允許經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)等特定地區(qū)，在遷移調(diào)控方面實行特殊政策，如可在大中城市招聘人員并遷入戶口；
可不遷入戶口調(diào)用、借用、聘用員工；
允許暫住人口正式就業(yè)等。這些改革措施，在這些地區(qū)形成了投親移民、人才移民、技術(shù)移民、投資移民等多種人口流動的模式，有效滿足了這些改革開放前沿地區(qū)的建設(shè)和發(fā)展的需要。為這些地區(qū)打破城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)體系創(chuàng)造了有利的條件，促進了城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和發(fā)展。

　　三、調(diào)整“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策，實行“自帶口糧戶口”。1984年，中共中央發(fā)布了一號文件，允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自帶口糧在城鎮(zhèn)落戶。這是“文化大革命”后對戶籍制度一次較大的改革，意味著在計劃經(jīng)濟長期構(gòu)建起來的城鄉(xiāng)壁壘上打開了一個口子。在集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬，在集鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務(wù)工，準(zhǔn)落常住戶口，口糧自理。

　　隨著“農(nóng)轉(zhuǎn)非”對象逐漸擴大，控制指標(biāo)有所調(diào)整，控制辦法得到改變，一些地方開始實行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)戶口制度。為區(qū)別于當(dāng)?shù)鼐用裾�式的城�?zhèn)戶口，這些地方有效的戶口一般都蓋藍印，因而又稱“藍印戶口”。

　　四、改變戶口管理制度，實行身份證制度。1985年7月，公安部頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，決定對流動人口實行《暫住證》、《寄住證》制度，允許暫住人口在城鎮(zhèn)居留，這些規(guī)定對《中華人民共和國戶口登記》中關(guān)于超過三個月以上的暫住人口要辦理遷移手續(xù)或動員其返回常住地的條款，做了實質(zhì)性的變動。

　　1985年9月，全國人大常委會頒布實施《中華人民共和國居民身份證條例》，規(guī)定凡16歲以上的中華人民共和國公民，均須申領(lǐng)居民身份證。身份證制度的實行，使由以戶為主的管理模式開始向以人為主的管理模式轉(zhuǎn)化，為人口的證件化管理打下了基礎(chǔ)。

　　這些初步的改革措施，使人才和人口能夠在較大范圍流動起來，打開了農(nóng)民進城就業(yè)的政策口子，促進了城鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展，支持了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。城鎮(zhèn)的發(fā)展速度很快，有力地松動了板結(jié)已久的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

　　這些對戶籍制度的初步改革措施，還是在計劃經(jīng)濟體制的框架下進行的，沒有打破行政體制的約束，有些是不得不采取的一種策略手段，有些只是對特定人群和在特定地區(qū)實施的，有很大的局限性。由于政出多門，戶籍管理出現(xiàn)了一定程度的混亂，人戶分離的情況沒有得到實際的解決。隨著人口大量流動，許多地方出現(xiàn)了嚴(yán)重的人戶分離現(xiàn)象。農(nóng)村流動人口的戶籍所在地的政府部門想管管不著，流入地區(qū)的政府部門想管管不好，帶來了治安、計劃生育等一系列的社會問題。同時，各地在實施“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過程中以收取城鎮(zhèn)增容費等項目變相出賣戶口，乃至競相效仿，出現(xiàn)了全國性的公開買賣戶口的現(xiàn)象。1988年10月，國務(wù)院發(fā)出通知，對一些地方政府公開標(biāo)價出賣城鎮(zhèn)戶口進行制止。另外，城鎮(zhèn)的人口承受能力，還受制于國家財力所能提供的商品糧、醫(yī)療保健、就業(yè)、住房、退休保障等方面限制。這些都是與市場經(jīng)濟的要求相背離的。

　　鑒于上述問題，特別是出于治理整頓糧食生產(chǎn)幾年徘徊不前的需要，國家再度強調(diào)嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。1989年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過快增長的通知》，要求：“各地區(qū)要把‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’人數(shù)嚴(yán)格控制在計劃指標(biāo)之內(nèi)，不得突破，突破的要在下年度計劃指標(biāo)中相應(yīng)扣減。”遵照這一指示，各地普遍加強了對“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的控制。同時，一些大城市對外來人口進行了清理，大批農(nóng)民工重新還鄉(xiāng)。

　　三、社會主義市場經(jīng)濟體制的建立與戶籍制度的改革和制度創(chuàng)新

　　進入90年代以后，特別是確立了市場經(jīng)濟體制的改革目標(biāo)以來，中國出現(xiàn)了向工業(yè)社會快速轉(zhuǎn)型的趨勢，城市化步驟加快，人口流動的規(guī)模空前增大。附著在戶籍制度上的其他各項制度已逐漸失去其原有功能，制度的負效應(yīng)全面顯現(xiàn)。

　　隨著市場經(jīng)濟體制的逐步完善，計劃經(jīng)濟體制下的“大鍋飯”、“鐵飯碗”被打破，戶籍制度特殊的利益附加功能逐步弱化并日漸恢復(fù)正常。隨著社會利益結(jié)構(gòu)的市場化程度增大，大量高學(xué)歷或有一技之長的專業(yè)人士也都加入到流動大軍中來了。1992年全國流動人口已接近一億，流動的主體是農(nóng)民。大量的流動人口的出現(xiàn)，沖破了“離土不離鄉(xiāng)”的限制，人口的合理流動已成為一股不可阻擋的潮流，對50年代延續(xù)下來的戶籍制度形成了強烈的沖擊。戶籍改革的步驟加快。

　　一、繼續(xù)放寬“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策。1992年8月，公安部發(fā)出通知，決定在小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)實行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)戶口制度，以解決要求進入城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民過多與全國統(tǒng)一的計劃進城指標(biāo)過少之間的矛盾。

　　二、改革戶口登記制度。1994年以后，國家取消了戶口按照商品糧為標(biāo)準(zhǔn)劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的“二元結(jié)構(gòu)”，以居住地和職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口，建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式為基礎(chǔ)的登記制度。改革的總體思路是逐步實現(xiàn)證件化管理。1996年7月1日，新常住人口登記表和居民戶口簿正式啟用。新的戶口簿將“戶別”的填寫重新規(guī)范為“家庭戶”和“集體戶”，取消了“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”兩個戶口類型，使戶口登記能夠如實地反映公民的居住和身分狀況。為逐步實現(xiàn)以地域劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口、以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口做了必要的準(zhǔn)備。2000年5月，國家正式取消了糧油遷徙證制度，糧食供應(yīng)關(guān)系和戶籍遷移脫離。

　　三、1997年6月，國務(wù)院批準(zhǔn)了公安部《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案》和《關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》，按照這一新的政策，在小城鎮(zhèn)已有合法穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)，或已有穩(wěn)定生活來源，并且在有了合法固定的住所后，居住已滿兩年的農(nóng)村戶口人員，可以辦理城鎮(zhèn)常住戶口。經(jīng)批準(zhǔn)在小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，享有與當(dāng)?shù)卦�有居民同等的待遇�?/p>

　　這項制度試點兩年多來，已在全國382個試點城鎮(zhèn)建立了新的戶口遷移政策，已落戶的人口達54萬多人。這一政策的意義，是對小城鎮(zhèn)中那些事實上已經(jīng)落戶的外來家庭的承認(rèn)。同時也將一部分農(nóng)村流動人口從大中城市分流吸引到小城鎮(zhèn)。(點擊此處閱讀下一頁)

　　四、放寬公民的遷徙限制。在小城鎮(zhèn)戶籍改革試點開始半年后，1998年7月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》。該文件出臺的新政策達4項之多，其中包括實行嬰兒落戶隨父隨母自愿政策，放寬解決夫妻分居問題的戶口政策，解決已退休老人返回原工作單位所在地或原籍投靠配偶、子女時的戶口政策，以及城市投資者和直系親屬在該城市落戶政策。但該文件同時特別強調(diào)，北京、上海等全國特大城市、大城市將在制定具體政策時加以嚴(yán)格控制。

　　1999年7月，人事部、公安部再次下發(fā)通知，要求在解決“特殊人才”的夫妻兩地分居問題時，不受年齡、分居時間和戶口指標(biāo)的限制及時解決，同時強調(diào)特大城市仍需在嚴(yán)格控制的基礎(chǔ)上緩解。這幾項戶籍改革方案把社會性移民放在最優(yōu)先考慮的位置，體現(xiàn)了關(guān)照人權(quán)人情的基本原則。這標(biāo)志著我國今后的戶籍管理將與國際逐步接軌。

　　五、“藍印戶口”的范圍推廣到上海等一批大城市。90年代以來，各地政府在吸引錢（投資）和才（人才）的流動方面，出臺了許多措施，對投資移民、技術(shù)移民的居住、遷徙，實行寬松、優(yōu)惠的政策。上海、深圳、廣州、廈門、海南等一些改革開放的前沿城市，也比較早地實行了“藍印戶口”。以上海市1994年2月施行《上海市藍印戶口管理暫行規(guī)定》為例，在上海投資人民幣100萬元（或美元20萬元）及以上、或購買一定面積的商品房、或在上海有固定住所及合法穩(wěn)定工作者均可申請上海市藍印戶口，持藍印戶口一定期限后可轉(zhuǎn)為常住戶口。其他地區(qū)的規(guī)定大同小異。這說明，人的身分限制逐漸被市場因素取代，資產(chǎn)、技術(shù)、住房和正常穩(wěn)定的收入，已成為戶口遷徙的主體要件。其政策實質(zhì)是可以用錢來填平城鄉(xiāng)鴻溝了（技術(shù)也是一種能創(chuàng)造錢的資本）。

　　以上的戶籍改革措施，都是圍繞著建立市場經(jīng)濟體制而進行的漸進改革，其方向是人口的公平、有序、自由流動，促進勞動力市場的發(fā)展，對我國經(jīng)濟增長起了巨大作用。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，改革開放20年，勞動力轉(zhuǎn)移對我國經(jīng)濟增長的貢獻率為15％至20％。而且隨著經(jīng)濟總體規(guī)模的擴大，我國就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換還有相當(dāng)大的空間。目前我國農(nóng)村約有1.5億的剩余勞動力，隨時準(zhǔn)備轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)率較高的第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的部門。勞動力的流動促進了城市化進程。1978年到2000年，城市數(shù)量由193個增加到663個，建制鎮(zhèn)由2173個增加到20312個，市鎮(zhèn)總?cè)丝谟?.7億人增加到4.56億，占全國總?cè)丝诘谋戎赜?7.9％提高到36.1％。

　　戶籍改革的最根本的問題是保障公民遷徙和居住的自由。我國戶籍制度的形成與沿革，是與現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略緊密聯(lián)系的。由于戶籍制度是一項具有綜合性質(zhì)的制度，改革必須以經(jīng)濟社會體制的轉(zhuǎn)型為前提，以市場經(jīng)濟的發(fā)展為基礎(chǔ)，在推進城市化的進程中逐步剝離其他各項附加制度，漸次消除戶口的物質(zhì)化因素，恢復(fù)其本來的人口統(tǒng)計管理功能。這是一個在逐漸彌合二元社會結(jié)構(gòu)差別中分步漸進完成的過程。

　　2001年3月30日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，明確規(guī)定：全國所有的鎮(zhèn)和縣級市市區(qū)，取消“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)，不再實行計劃指標(biāo)管理。凡在當(dāng)?shù)赜泻戏ü潭ǖ淖∷�、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源的外來人口，均可辦理城鎮(zhèn)常住戶口。這標(biāo)志著我國戶籍管理制度改革邁出了實質(zhì)性的一步。

　　當(dāng)前，全國建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度的工作正在積極穩(wěn)步地進行，改革城鄉(xiāng)分割體制方面已有重大進展。小城鎮(zhèn)戶籍制度改革已經(jīng)全面推開，基本到位。大中城市的戶籍制度改革也相繼采取了大的動作，有了一些實質(zhì)性的突破，并由此推動了城市就業(yè)、就學(xué)、勞動力與社會保障等諸多方面的改革。這對于解決“三農(nóng)”問題，全面推進小康社會建設(shè)具有積極的制度創(chuàng)新的效益。

　　「作者單位：中共中央黨校中共黨史教研部」

　�。ㄕ�自《中共黨史研究》2003年第3期）

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