摘要：
構建責任政府， 一個有效的途徑就是建立健全行政問責制。行政問責制的逐步完善，是建設法治社會的必然要求，這對于推進我國社會主義民主政治建設進程， 推動政治文明的發(fā)展和進步， 都有著極其重要的現實意義。

　　關鍵詞：
行政問責制；

問題；

對策

　　我國從2003年開始的一系列“問責風暴”事件， 標志著我國行政問責制的初步建立，這從實踐的角度詮釋了“權為民所用， 情為民所系， 利為民所謀”的深刻內涵。十一五規(guī)劃的出臺， 確立了我國要建立責任政府的長期目標， 這也就給行政問責制的發(fā)展和完善提供了良好的政策空間。實踐也證明，行政問責制對于規(guī)范政府治理、提高行政效能具有重大作用�？梢灶A見， 強調對政府公共行政責任的認定和追究并使之制度化， 建立健全行政問責制， 構建可問責政府， 是未來政府治理的主要努力方向之一， “可問責”將是指導我國政府轉型的新理念之一。

　　一、基本概念的界定

　　1、行政責任

　　行政責任是與行政機關相聯(lián)系的。形勢國家行政權的組織機構就是行政機關， 他同其他國家機關如立法機關、司法機關等相區(qū)別。自憲法誕生以來，行政機關通常與“責任”聯(lián)系在一起。美國行政倫理學教授特里·庫伯從主觀主責任和客觀責任的角度對行政責任作出非常深入的研究。他認為， 客觀責任是由于社會對行政職位的考慮而產生的，也就是說， 行政人員一旦接受了某一職位， 就等于接受了某種期望和約束。從這個角度來說， 公共行政體系的科層制就是“正式的責任結構和工具”。因此， 行政者必須承擔行政責任。但是關于行政責任的概念，不同的專家、學者從不同的角度出發(fā)進行闡述， 各有不同的說法。筆者認為， 行政責任就是行政機關及其公務員因其公權地位和公職身份而在公共管理活動中對授權者、法律法規(guī)和社會價值等負有基于行政權力而產生的政治、法律、道義責任和崗位責任，而這種責任實質上體現在行政機關及其公務員是否能夠積極地對社會的需求做出回應， 并采取積極的措施， 公正、有效率地實現其需求和利益。當行政機關及其公務員回應并滿足了民眾的正當需求和利益時，便是負責任的。根據行政責任的內容， 可以把行政責任劃分為以下幾種類型：
一是政治責任；

二是崗位責任；

三是道義責任；

四是法律責任。

　　2、行政問責制

　　行政問責制是政府實現其行政責任的一種自律或自我控制， 即行政自律機制�，F代政府發(fā)展的一個共同特征便是其內部控制機制比較發(fā)達比較完備。[ 1 ]這種內部的控制機制是維護政府體系賴以存在和發(fā)展的最低條件之一， 它貫穿于政府行政活動的全過程。應該說， 行政問責制是一種與我國國情相適應的政府行政自律機制。它將在實現政府行政責任方面起到積極而有效的作用。行政問責制的實質在于防止和阻止行政官員“濫用或誤用公共權力”的失職行為，這是對行政責任的科學界定。為官就要做事。做什么事？ 怎樣做事？ 我們比較習慣的思維方式是“做好事， 做更多的事”。這顯然是一種帶有濃厚的理想主義色彩的價值追求。表面看，由此而形成的行政責任似乎無比的大， 而際上這種行政責任往往會因為大得無人能夠承擔變得事實上很小， 也會因為模糊不清而變得實際上極不確定， 還會因為太神圣而變得華而不實、形同虛設。行政問責制是另一種思維方式，它的回答是“做該做的事， 不要做壞事”， 這種價值追求看起來定位低， 但卻是科學的。從職位分類制度來看， 它本質就在于要求處于不同層次、不同崗位上的行政員“做應該做的事，不做壞事”， 只要這樣， 整個行政統(tǒng)就能發(fā)揮它的整體功能， 完成其組織任務。其次， 活動行為的可控性來看“做好事， 做更多的事”。從管理學的角度來看， 既乏可控性，也沒有可操作性。而“做應該做的事， 不做壞事”則可控性和可操性都很強。我們當然要追求卓越但我們也只能理性地選擇這樣一種制度安排：
先堅守住“做應該做的事， 不做壞事”的底線，再向“做好事， 做更多的好事”遞進。

　　行政問責制的內涵概括為以下幾個方面：
(1)行政問責的主體，即“由誰問”。廣義的行政問責主體， 不僅有同體的問責主體， 即行政機關的上級部門或領導和其他專門的審計、監(jiān)察部門， 而且有異體的問責主體， 包括人大、各民主黨派、司法機關、新聞媒體、公眾等。( 2) 行政問責的客體，即“向誰問”。行政問責的客體是各級行政機關及其公務員， 但主要是負有直接或間接領導責任的領導者。(3) 行政問責的范圍， 即“問什么”。從管理不善、政績平平到用人失察乃至決策失誤， 包括對行政活動正常運行， 以及行政效能、行政效率、行政質量、政府形象等造成重大負面影響或可能造成潛在負面影響的行為等都屬于問責的范圍之內。( 4 ) 行政問責的程序， 即“如何問”。問責中“問”的過程包括質詢、彈劾、罷免等程序要求。(5) 行政問責的責任體系。這一體系包括政治責任、崗位責任、道義責任和法律責任。( 6) 行政問責的后果。問責的后果是行政機關及其公務員承擔相應的責任。承擔責任的主要方式有：
公開道歉、責令作出書面檢查；

通報批評、公開譴責、誡勉；

引咎辭職、撤職、免職、責令辭職；
給予行政處分等。權力與責任相一致的原則是公共管理活動中必須堅持的一條基本原則。責任和權力必須是對等的、平衡的， 即一個行政組織所承擔的責任越大， 其擁有的行政權力則應越大，如果有責無權，或行政權力過小， 行政人員的積極性、主動性和創(chuàng)造性就會受到束縛， 也不可能承擔起應有的責任；
反之， 只有權力而沒有責任， 就會造成濫用權力，以權謀私，瞎指揮， 產生官僚主義等現象， 給國家行政管理帶來損害。建立行政問責制， 就是要做到權責統(tǒng)一：
有什么樣的權力， 就承擔什么樣的責任， 并通過“問責”的“制度化”來保證這個“權責對等”的實現。

　　二、我國行政問責制存在的問題

　　我國的行政問責制畢竟才剛剛起步， 雖然取得了有目共睹的成效， 但仍然存在許多問題， 這些問題主要表現在五個方面。

　　1、行政問責制的信息壁壘過高

　　在我國， 大部分的信息資源都掌握在政府手里， 政府信息不透明， 信息不公開， 公眾缺乏知情權， 行政問責就無從談起。[ 2 ]與信息公開緊密聯(lián)系的是新聞媒體的獨立報道權， 因為被公開的信息只有通過媒的報道才能為公眾所知曉并使用。而現實情況是，一些地方的領導習慣于報喜不報憂， 對負面信息總是以維護安定團結、注意影響等為借口竭力掩蓋， 禁止報道， 甚至違法動用行政權力千方百計地阻撓新聞媒體對不利于官員仕途的事實真相進行報道，使新聞媒體的輿論監(jiān)督作用受到很大的限制。這些都極不利于行政問責制的發(fā)展。

　　2、行政問責制的制度缺位

　　我國目前實施的行政問責帶有大量的人治色彩， 仍然是“運動性的問責”、“政策性的問責”、“人治式的問責”，而不是嚴格的責任追究制度體系， 更沒有形成良好的制度慣例和傳統(tǒng)。[ 3 ]雖然行政問責制適用的法規(guī)、條例比較多，既有黨的條例， 也有政府的法規(guī)；

既有中央出臺的， 也有地方政府制訂的， 但這些規(guī)定大多是粗線條的， 缺乏可操作性。比如， 問什么事的責， 問哪個官員的責，由誰來問責，以什么程序問責等一系列問題， 均未明晰化。這種缺乏法律保障和制度支撐的行政問責， 最終可能導致問責流于形式。

　　3、行政問責制的法律、法規(guī)尚不完善

　　一方面， 目前行政問責制適用的法規(guī)、條例比較多， 散見于各種政策文件中；

另一方面， 有些法律法規(guī)存在著缺乏操作性，導致實際執(zhí)行難的問題。這是我國在立法或規(guī)章制度制定方面的一個通病， “條條”制定出來了， 但是一旦要運用到實際中去的時候， 卻不知道如何使用， 界定不明確， 規(guī)定模糊、籠統(tǒng)。有些單位的行政問責制對行政失察、失職的行為或追究事項的規(guī)定過于籠統(tǒng)，導致在實際工作中難以執(zhí)行。責任不明確也是構成操作難， 阻礙行政問責制發(fā)展的一大障礙。

　　4、行政問責制缺乏行政倫理建設

　　一是一部分政府官員的責任意識淡薄， 只知道自己手中有多大的權力， 卻不知道這些權力的運用所產生的后果和應承擔的責任；
二是雖然知道要承擔責任， 但受傳統(tǒng)習慣思維的影響而產生一種認識上的誤區(qū)， 以為只有自己作為當事人出問題， 直接犯有重大錯誤或過失時才應承擔責任， 而對部下出現的重大錯誤或過失所應承擔的間接責任和后果則不能接受；
三是有些官員過于強調個人的良好主觀動機而不論其工作成效， 對因工作不力和不作為造成的不良后果不愿承擔責任， 缺乏責任與權力對等的意識等；

四是在出了問題后對自己應該承擔的責任千方百計地推托。因此，要完善行政問責制， 必須大力加強行政倫理建設。

　　5、行政問責制缺乏異體問責

　　問責主體分為同體問責和異體問責。同體問責是指執(zhí)政黨內部對其黨員領導干部的問責， 或者行政系統(tǒng)對其行政官員的問責。至于執(zhí)政黨對于政府及其領導的問責，在性質上仍然屬于同體問責， 因為各級政府領導主要是由執(zhí)政黨推薦產生的。所謂異體問責的主要內容是指涉憲主體之間的問責制，其中包括人大代表對政府的問責制；

民主黨派對執(zhí)政黨的問責制；
民主黨派對政府的問責制；

新聞媒體對執(zhí)政黨和政府的問責制；

法院對執(zhí)政黨組織和政府的問責制。就目前問責實踐來看， 我國問責主體更多的是同體問責， 因此， 在我國現行問責實踐中，問責主體更多的是同體問責， 這其實是一種利益相關者的責任追究機制， 既然是利益相關者， 那么問責也就會僅僅淪為形式。當前我國缺乏的是異體問責。比如需要進一步建立不信任投票制、彈劾制以及主要責任人引咎辭職制度等，增強人大監(jiān)督的問責手段和力度， 加強媒體的輿論監(jiān)督等， 但目前看， 這方面仍然比較薄弱， 需要進一步完善。

　　三、完善我國行政問責制的對策建議

　　十一五規(guī)劃指出， 我國要按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調的要求， 建立決策科學、權責對等、分工合理、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。建立健全行政問責制，構建一個可問責的政府， 不僅是行政管理體制改革的內在要求， 而且對于建設法治政府， 服務政府都有積極意義。行政問責制的加強和完善可以優(yōu)化政府的治理水平。相應于前文所述，行政問責制的完善應該從五個方面著手。

　　1、政務信息公開化， 加強媒體的輿論監(jiān)督“陽光是最好的防腐劑”， 透明可杜絕腐敗滋生的溫床。行政問責制的最大特點就是行政公開。行政公開是現代公共行政發(fā)展的一個新趨勢，也是現代政府及其公務員的基本義務， 其含義是指除涉及國家機密、商業(yè)秘密、個人隱私外， 政務信息應當向公民和社會公開， 而且政府向公眾提供的信息應當是真實的， 而不是企圖誤導人的政治假象。實行“陽光問責”，一方面要盡快制定政府信息公開的法律、法規(guī)， 促進透明政府的建立， 使人民能夠及時發(fā)現政府及其公務員的失職行為， 將政府切實置于人民的監(jiān)督、控制之下。當前， 我們應該借鑒西方先進國家在此方面的理念、原則、技術及經驗，同時結合我國國情， 將我們現有的零散規(guī)定予以整合， 制定一部統(tǒng)一的《政府信息公開法》。另一方面要規(guī)范行政公開的內容與形式。行政公開的內容主要包括公開行政決策、公開行政法規(guī)、公開行政標準、公開行政程序、公開行政執(zhí)行及行政結果、公開責任主體等。行政公開的具體形式多樣，可以通過廣播、電視、報刊等新聞媒體來公開政務， 也可以通過政報、綜合年鑒、專項年鑒等出版物每年公開一次政務活動， 或通過文件、通報、簡報、專欄、布告、會議等途徑來公開，還可以通過互聯(lián)網和計算機信息儲存查閱網絡來公開。

　　加強媒體的輿論監(jiān)督。在當今時代， 單個的公民或者組織處于信息上的劣勢， 不可能占據信息資源， 輿論監(jiān)督實際關系著信息公開的來源問題，在政府掌握信息的前提下， 新聞渠道如果不夠暢通的話， 公民的信息知情權就得不到保障， 也根本談不上問責制。因此， 強調媒體的輿論監(jiān)督是建立完善問責制的必要條件。

　　2、問責運作制度化

　　問責制是責任制和責任追究制的中間環(huán)節(jié)， 是授權與監(jiān)權的功能性載體。必須建立健全各種責任制度及可操作性強的失職、失責追究制度，才能保證問責制建立在有法可依的基礎上， 并能在實施責任追究時， 在各個方面和環(huán)節(jié)上都能順藤摸瓜， 找到具體的責任主體， 使每一位行政官員都明確自己崗位的職責，克服傳統(tǒng)的機構臃腫、人浮于事、職責不清、職責不明，(點擊此處閱讀下一頁)

　　 出現問題無人負責、無法追究的現象。因此， 問責機制的建立必須解決如下幾個問題：
第一， 要建立一套普遍、公開、細致的問責事由標準；
第二， 要明確黨政之間、正副職之間、不同層級之間的責任及其問責方式；

第三， 要按照授權范圍及民主憲政的要求明確問責主體；

第四，要規(guī)定問責程序， 以法制化的程序來保證問責制度的有序進行，如提案、立案、調查、申辯、審議、決定、復議、申訴等， 違反程序的問責是無效的。

　　3、完善問責的法律法規(guī)體系

　　首先， 要加快相關立法， 填補實行行政問責制可能遇到的法律空白， 確保有法可依。其次， 要統(tǒng)一從中央到地方所制定的各項法律、法規(guī)、條例等的效力、適用范圍，理順相互關系， 發(fā)揮各自獨特的作用。再次， 在立法的具體要求上， 有關法律、法規(guī)、條例等， 必須對行政責任的范圍、承擔主體、責任判斷、責任方式、期限、程度、賠償等問題進行明確的和具備可操作性的規(guī)定，切忌籠統(tǒng)、模糊。

　　4、加強行政倫理建設

　　在謀取行政責任的過程中， 法律和外部控制機制是非常重要的， 責任的落實離不開法治， 然而，法律和外部控制機制，其作用是有限的。法律制度無論多么龐大、嚴密都不可能把所有行政行為都固定在一成不變的模式中， 總會給行政主體留下一定的自由空間， 這個空間有可能成為行政主體以權謀私、濫用職權的機會。外部控制和制裁只能觸及外部行為，它難以控制生活的隱秘部分， 因為不可能時刻監(jiān)督行政管理者， 即使理論上是可能的， 但監(jiān)督的成本太昂貴。外部控制和法律控制給行政主體提供的是個底線， 它至多只能守住已獲得的成果，但卻不能鼓勵高尚的公共官員的出現，無法創(chuàng)造或強化一種更好的公共管理秩序。促進負責任的行動， 要求有義務和責任意識， 沒有道德的公共管理是不可能持久的。因此， 加強行政倫理建設是非常重要的。盡管倫理和道德并不能完全解決公共管理領域的許多問題，但它可以提供單靠外部控制所不能得到的東西：
即內在取向的改變， 改變人的心態(tài)乃至心靈， 以及由一種錯誤的行為向一種新的行為方面的轉變。[ 4 ]

　　5、強化異體問責力度

　　要建立科學完善的問責制度， 必須加強異體問責力度。

　　 (1) 明確人大監(jiān)督的權力。人大是異體問責中最重要的問責主體。隨著依法治國的力度不斷加大， 需要進一步建立不信任投票制、彈劾制以及責任人引咎辭職制度等，增強人大監(jiān)督的問責手段和力度。完善行政問責制， 要強化異體問責， 充分發(fā)揮行政體制外部的問責主體(特別是立法機關)的監(jiān)督、問責作用， 對行政機關形成有效的外部壓力。在各類問責主體中， 人大及其常委會是最重要的體制外問責主體。人大及其常委會要充分運用其監(jiān)督權力，行使各項監(jiān)督職權對行政機關進行問責。

　　(2) 要充分調動全體公民監(jiān)督的積極性。公民個人、社會團體等其他異體問責主體的作用也同樣不可忽視。隨著民主意識的增長和新公共管理理念的盛行，公眾參與成為行政發(fā)展的必然。就行政問責而言， 我們應該建立一種公眾導向的問責模式。[ 5 ]比如在我國的經濟發(fā)展、企業(yè)安全生產領域，僅僅靠行政機關的監(jiān)督檢查是不夠的，還必須充分發(fā)揮企業(yè)內部人員的力量， 只有他們最熟悉內情，鼓勵他們對于經濟活動中企業(yè)的違法情況進行監(jiān)督， 多管齊下， 才有可能真正有效遏止安全事故的發(fā)生。這樣，才能真正達到問責的目的。

　　參考文獻：

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　　[ 3 ] 張創(chuàng)新， 趙蕾. 從“新制”到“良制”：我國行政問責的制度化[ J ]. 中國人民大學學報， 2005， (1) ：
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　　[ 4 ] 任德成， 費廣勝. 行政問責制的理論分析[ J ]. 山東科技大學學報， 2006， (3) ：
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　　[ 5 ] 周斌. 行政問責制：權責對等的制度性保障[ J ]. 湖北社會科學， 2005， (2) ：
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　　來源：福州黨校學報

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