董建華先生擔(dān)任香港“特首”當(dāng)那幾年，我曾得到一個赴香港考察的機(jī)會，期間聽立法會議員李麗華女士談香港的預(yù)算法制和程序，有啟發(fā)。

　　大概是1999年的事，那年，董特首想開征一筆新稅，�？钣脕砀脑煜愀鄣摹芭飸魠^(qū)”。我曾乘車路過一座立交橋，見過著名的“棚戶區(qū)”。橋下，一間連著一間，都是木板釘成的房子，影響觀瞻不說，一旦失火，火燒連營，后果極其嚴(yán)重。據(jù)說香港歷史上有幾次大火就燃于棚戶區(qū)。像這樣的棚戶區(qū)，當(dāng)時香港還有幾處，的確需要改造，現(xiàn)在不知還有沒有了。

　　城區(qū)改造需要大筆投資，錢從何來？政府自己是沒有一分錢的，錢是香港納稅人一分一分以稅收形式交來的，怎么使用由香港納稅人選出的立法會決定，而立法會通過的年度預(yù)算是法律，計(jì)劃上所列的每一分錢都有專門用途，任何人都沒有變更的權(quán)力。看來，特首要做別的什么事，只能靠另謀財(cái)路——開征新稅了。

　　征稅這樣的事若是放在大陸很簡單，政府自己就有權(quán)決定，發(fā)個“紅頭文件”一切就妥了，但在香港不行。香港由來已久的分權(quán)的政治與財(cái)政體制決定了，征稅的權(quán)力不在政府，而是在議會的手里。立法會通過了，特首能征稅；
立法會沒通過，就不能征。特首所能做的，只是向立法會提交一份關(guān)于征稅的議案。

　　稅收從法理上說就是對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的合法剝奪，因此開征新稅在任何國家都是大事，社會各界對此事自然非常重視，特別是納稅人，紛紛通過自己選出的議員表達(dá)意愿。按照法定程序，立法會要經(jīng)過調(diào)查、聽證、辯論、修改等一系列復(fù)雜程序，才能最后投票。哪個階層的香港人不滿意了，興許就一群人舉著牌子，在立法會或港府門前“轉(zhuǎn)一圈”（游行）。但這一切都是常態(tài)，不會有人大驚小怪，香港警察的職責(zé)也只是維持秩序，決不會也沒有權(quán)力阻止。

　　民主看上去確實(shí)有點(diǎn)麻煩，做起事來效率總是顯得不那么高，哪兒像集權(quán)體制下，首長就能拍板定奪，“集中力量辦大事”？

　　終于等到投票那一天了，結(jié)果是沒通過，議案被退回到特首的手中。接下來還有機(jī)會，董建華根據(jù)各界的意見把議案做了一番修正，第二次提交給立法會。然后各種程序又不厭其煩地重來一遍，折騰了多日，又到了投票的日子。那天包括特首本人在內(nèi)，大家都大眼瞪小眼等著看結(jié)果。很有意思，還是沒通過！

　　這時候，特首有兩個選擇：一是放棄計(jì)劃不征了，大家平安無事，一切按照原來的軌道運(yùn)行；
第二，解散立法會，法律規(guī)定特首有這個權(quán)力。然而，新立法會的組成仍然要由所有的香港人一票一票地選舉出來，試想，如果特首自己找一幫“哥們兒”組建新立法會，豈不成了專制獨(dú)裁了嗎？

　　依照香港法律，新立法會成立后第一件事，就是審議當(dāng)初特首提交兩次未獲通過的稅收議案。這可能前立法會的解散就是由于這份征稅議案的原因吧。此時的特首就是“后悔”想抽回議案也來不及了，因?yàn)樗�已�?jīng)啟動了某種政治程序，程序沒有走完是停不下來的。于是第三遍審議又一步一步地進(jìn)行，調(diào)查、聽證、辯論、修改……。而此時的特首什么也做不了，只能在一旁靜靜地等候結(jié)果。第三次投票，如果議案獲得多數(shù)通過，特首就可以如愿征稅，問題在于議案通不過怎么辦？特首就地辭職！

　　董特首還是聰明的，反復(fù)權(quán)衡的結(jié)果，最后還是放棄了開征新稅的企圖，沒有解散立法會，從而避免了香港政壇上的一場危機(jī)。我們討論此問題的關(guān)鍵之處就在于此——權(quán)力制約、預(yù)算民主，是現(xiàn)代民主法治社會須臾不可離開的制度安排。在所有財(cái)政稅收的事項(xiàng)上，行政首長沒有專斷的權(quán)力，必須聽命于別人，得到別人的授權(quán)。在利益問題上，該放棄的時候不能不放棄，也不敢不放棄。

　　大陸一直流傳著一種說法，香港人真夠“多事”，殖民地時期一百多年沒有民主，“回歸”以后卻鬧個不休。實(shí)際上，香港雖然到現(xiàn)在還沒有還實(shí)現(xiàn)行政長官直選，但在財(cái)政預(yù)算這樣的最核心的政治法律問題上，早就實(shí)行權(quán)力制約的體制結(jié)構(gòu)了，其表現(xiàn)就是任何人，即使是最高行政長官，也不能繞過立法會自行決定稅收事項(xiàng)。

　　麥迪遜說：“國會掌管錢包的權(quán)力實(shí)際上可以被看作是憲法賦予人民代表的最完整、最有效的武器，使人民能夠?yàn)槠湓┣�獲得補(bǔ)償，執(zhí)行公正和有效的措施�！泵褚鈾C(jī)構(gòu)從它誕生那天起就是代表民意掌管國王錢袋子的機(jī)構(gòu)。英國早期的議會被人們稱為“預(yù)算議會”或“稅收議會”，近代財(cái)政制度的基本規(guī)則也由此確立：沒有民意代表的同意，政府不能隨便征收一分錢。其中的道理是，國王可以擁有刀劍，但錢袋子卻牢牢地掌握在議會手里。

　　把刀劍和錢袋交到不同的人手里，總比讓一個人同時掌握兩者要可靠得多。這樣的制度安排，可以使執(zhí)有刀劍的人明白，自己是靠著別人出錢養(yǎng)活著的，因此必須約束自己，尊重給自己提供費(fèi)用的人，自己手里的刀劍是用來服務(wù)于納稅人的，而不是在納稅人的頭上揮舞。

　　在財(cái)政預(yù)算問題上，我國與香港和西方社會的制度應(yīng)無本質(zhì)的不同，即實(shí)行稅收與預(yù)算的外部政治控制，代議機(jī)構(gòu)與政府權(quán)力的分立與制衡。稅種、稅目、稅率的確定與實(shí)際征收、公共預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行與監(jiān)督，所有這些國家職能的實(shí)施都要分開進(jìn)行，政府的一切財(cái)政稅收活動都要做到公開、透明。人民代表大會的主要職責(zé)就是代表全國人民緊緊地控制住國家的錢袋子，不讓掌握最強(qiáng)大政治經(jīng)濟(jì)資源的政府為所欲為，只有這樣，才能防止官員濫用權(quán)力，杜絕浪費(fèi)與腐敗，提高政府向社會提供公共服務(wù)的效能。

　　可是目前在我國，在個人所得稅、銀行存款利息稅、物業(yè)稅以及遺產(chǎn)稅等等這些人們最為關(guān)注的問題上，社會上已經(jīng)議論紛紛，甚至怨聲載道了，而自稱代表人民利益的人大代表們卻能做到始終一言不發(fā)，沉默不語，無所作為，更沒有在稅收、預(yù)算的問題上形成對政府的實(shí)質(zhì)上的制約和監(jiān)督機(jī)制，這對于一個聲稱“以人為本”、逐漸步入民主法治社會的國家來說，無論如何是一種不正常的現(xiàn)象。

　　因此，我的看法是，未來中國政治改革的著力點(diǎn)，應(yīng)是依照憲法，逐步樹立人民代表大會的政治權(quán)威，行使法律賦予的立法與監(jiān)督的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)對財(cái)政預(yù)算的外部政治控制，替億萬國人管好錢袋子。

　　我們自認(rèn)為比較了解香港，實(shí)際上，如果不親自到香港看一看，我們對這個已“回歸”十年之久的地方太不熟悉了，特別是它最基本的體制和制度，基本上一無所知。出于了解真相的渴望，返回深圳時，本人竟顧不上沉重，搬回來厚厚三大本香港預(yù)算計(jì)劃書，還有一大堆文件資料，就這，也不過是香港政府當(dāng)年預(yù)算計(jì)劃的很小一部分而已。

　　這么多年過去，現(xiàn)在想來還是感到內(nèi)心不平。同是中國人，香港人早就做到的事，我們大陸為什么做不到？或是根本不想做？憑什么他們能對掌握權(quán)力者說不而我們就不能像他們一樣自由選擇、自主投票？中國人難道是政治的看客而不是國家的主人么？

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