摘要：政治局集體學(xué)習(xí)為服務(wù)型政府建設(shè)定調(diào)、鼓勁，二中全會為行政管理體制改革提出指導(dǎo)性意見和時間表，政府工作報(bào)告系統(tǒng)梳理服務(wù)型政府建設(shè)的實(shí)績與缺憾，政府工作報(bào)告首次在增加對涉及民生的財(cái)政投入同時，開始加大對民生領(lǐng)域改革的財(cái)力投入，政府建設(shè)提速。以政府管理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)方式的轉(zhuǎn)變來推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，以行政管理體制改革來帶動推動全面改革，高層推進(jìn)改革的意圖清晰。政府建設(shè)在完成了一系列觀念性、基礎(chǔ)性建設(shè)，轉(zhuǎn)入實(shí)體性建設(shè)階段后，又面臨眾多實(shí)踐性、體制性的新挑戰(zhàn)。

　　關(guān)鍵詞：政府建設(shè) 服務(wù)型政府 新挑戰(zhàn)

　　黨的十七大對政府建設(shè)提出一個總體性的改革目標(biāo)，即“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，也描繪了通過改革希望達(dá)到的行政管理體制新目標(biāo)、政府職能轉(zhuǎn)變新狀態(tài)、政府機(jī)構(gòu)新規(guī)模。

　　貫徹十七大精神必須繼續(xù)解放思想。除了要有推進(jìn)全面改革的意愿、勇氣和信念，還要有適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會變化，有步驟而又不停頓地改革和去除上層建筑中不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的體制和環(huán)節(jié)的科學(xué)精神�？梢哉f，黨中央系統(tǒng)研究服務(wù)型政府建設(shè)的一般規(guī)律，科學(xué)擬定行政管理體制改革的總目標(biāo)和實(shí)施操作原則，討論形成“統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)、積極穩(wěn)妥、分步實(shí)施”行政體制改革總要求，為政府建設(shè)提速提供了科學(xué)指導(dǎo)和持續(xù)動力。

　　一、十七大后政府建設(shè)提速

　　黨的十六大以來，以實(shí)行科學(xué)民主決策、推進(jìn)依法行政、加強(qiáng)行政監(jiān)督為政府工作的三項(xiàng)基本原則，政府自身建設(shè)和改革達(dá)到了三方面效果：一是政府工作重心開始轉(zhuǎn)變。以全面履行政府職能為重心，以推行政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)政府由計(jì)劃管制型到服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。二是政府工作機(jī)制與民生難題的對接更加密切。政府財(cái)政增加了社會發(fā)展事業(yè)的投入，政府加強(qiáng)了涉及群眾生產(chǎn)生活環(huán)境、公共安全、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等民生問題改革的調(diào)研，政府各部門、社會各階層對民生領(lǐng)域的體制改革的各種意見得以掌握，深化民生改革的意愿進(jìn)一步加強(qiáng)。三是政府法治化、透明化建設(shè)框架初步建立，政府內(nèi)部監(jiān)督與社會監(jiān)督相結(jié)合的政府行為約束機(jī)制初顯端倪，政府與社會公眾參與相結(jié)合的社會治理新關(guān)系初步建立。

　　五年來圍繞政府職能轉(zhuǎn)變，政府管理的服務(wù)型理念、政府管理的公共性理念、政府與民眾合作管理的社會治理理念逐步融入各級政府官員的頭腦，企業(yè)和各類社會組織通過各種渠道和方式，積極參與政府決策和社會管理的態(tài)勢日漸清晰。五年來以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹匦牡恼�府改革，在�?zhí)政文化層面，為形成與完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的政府管理體制，奠定了廣泛的思想理論和社會輿論基礎(chǔ)。由中央政府推動、蘊(yùn)涵于政府職能轉(zhuǎn)變的諸方面基礎(chǔ)工作的政府行政文化的這種觀念啟蒙，對進(jìn)一步深化政府改革，對在2020年前建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制，具有重要作用。

　　2008年2月23日，胡錦濤總書記在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時，就推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)發(fā)表講話，就政府工作深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，全面提高為人民服務(wù)能力和水平發(fā)表了系統(tǒng)性意見。他對五年來服務(wù)型政府建設(shè)的探索思路予以肯定，并立足于全面建設(shè)小康社會的長遠(yuǎn)需要，指出了未來服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)是建立基本公共服務(wù)體系。因?yàn)�，從�?zhí)政黨建設(shè)的長遠(yuǎn)需要來看，只有將政府的公共服務(wù)“做實(shí)”，才談得上為社會公眾參與社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供基本條件，才談得上讓社會公眾分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果，才談得上更好地在發(fā)展中執(zhí)好政、用好權(quán)、保持先進(jìn)性。執(zhí)政黨有充足的理由格外看重政府建設(shè)中的這項(xiàng)建設(shè)。

　　緊接著，25日至27日，中央十七屆二中全會通過了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》。這個文件指出，深化行政管理體制改革，要貫徹精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，要做到權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力，并提出到２０２０年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的總目標(biāo)。這可以看作是吹響了以行政體制改革為突破口，有步驟實(shí)施包含政治體制改革在內(nèi)的全面改革的號角。

　　3月5日開始召開的十一屆人大一次會議，又討論溫家寶總理作的政府工作報(bào)告，通過《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》。政府工作報(bào)告首次在增加對涉及民生的財(cái)政投入同時，開始加大對民生領(lǐng)域改革的財(cái)力投入。大部制改革拉開服務(wù)型政府建設(shè)進(jìn)程中新型機(jī)構(gòu)改革和政府功能建設(shè)序幕。

　　年初，政治局集體學(xué)習(xí)為服務(wù)型政府建設(shè)定調(diào)、鼓勁，二中全會為行政管理體制改革提出指導(dǎo)性意見和時間表，政府工作報(bào)告系統(tǒng)梳理服務(wù)型政府建設(shè)的實(shí)績與缺憾，中央高層以服務(wù)型政府建設(shè)來回應(yīng)完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，以政府管理經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)方式的轉(zhuǎn)變來推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，以行政管理體制改革來帶動推動全面改革的決心和態(tài)勢，一目了然。

　　二、服務(wù)型政府建設(shè)逐漸從基礎(chǔ)性工作階段轉(zhuǎn)入實(shí)體性建設(shè)階段

　　推進(jìn)新一輪思想解放，就必須在十七大提出的加快行政管理體制改革，加大機(jī)構(gòu)整合力度，建設(shè)服務(wù)型政府方面取得突破。自黨的十六大后開創(chuàng)政治局集體學(xué)習(xí)傳統(tǒng)以來，政治局首次以政府建設(shè)和行政體制改革作為專題學(xué)習(xí)的內(nèi)容，胡錦濤總書記也是首次就政府工作發(fā)表系統(tǒng)的講話。這個講話，再加上隨后的二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，對新一屆政府全面履行政府職能，推動建立權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制，也必將產(chǎn)生重要的指導(dǎo)和推動作用。

　　胡錦濤總書記在政治局集體學(xué)習(xí)時的講話，肯定了過去五年以全面履行政府職能為主線的服務(wù)型政府建設(shè)的基本思路，肯定了服務(wù)型政府建設(shè)在基本理念、基本法規(guī)、基礎(chǔ)工作方面的努力，但是又突出強(qiáng)調(diào)了公共服務(wù)體系建設(shè)的重要性和緊迫性，即“圍繞逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，創(chuàng)新公共服務(wù)體制，改進(jìn)公共服務(wù)方式，加強(qiáng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系�！�

　　從關(guān)于公共服務(wù)職能的理論探討和實(shí)踐摸索，進(jìn)一步跨越到加強(qiáng)公共服務(wù)體系的建設(shè)，塑造和增強(qiáng)政府的公共服務(wù)能力，是服務(wù)型政府建設(shè)展開的必然邏輯。胡錦濤總書記就是在這個政府建設(shè)的關(guān)鍵時點(diǎn)，以集體學(xué)習(xí)后講話的形式發(fā)表的。

　　胡錦濤總書記在政治局第四次集體學(xué)習(xí)講話，對基本公共服務(wù)體系的建設(shè)構(gòu)想包含三個層次：（1）公共服務(wù)體系建設(shè)建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，應(yīng)依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和水平，逐步建設(shè)。公共服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)思想是惠及全民和公平公正，但建設(shè)步驟要把握水平適度、可持續(xù)發(fā)展的原則。（2）基本公共服務(wù)均等化，是公共服務(wù)體系建設(shè)的長遠(yuǎn)目標(biāo)，也是服務(wù)型政府建設(shè)的重要價(jià)值追求，但也需要逐步實(shí)現(xiàn)。應(yīng)圍繞逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，協(xié)調(diào)處理好公共服務(wù)的覆蓋面、保障和供給水平、政府財(cái)政能力三者間關(guān)系。（3）公共服務(wù)體系建設(shè)的關(guān)鍵是創(chuàng)新公共服務(wù)體制，改進(jìn)公共服務(wù)方式，形成公共服務(wù)供給的社會和市場參與機(jī)制。通過公共財(cái)政、社會組織、企業(yè)與家庭的合作，發(fā)揮和體現(xiàn)財(cái)政資金的公益性價(jià)值，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效益。

　　閱讀新華社通稿，還可以發(fā)現(xiàn)胡錦濤總書記在政治局第四次集體學(xué)習(xí)講話的講話，指出了服務(wù)型政府建設(shè)必須逐步轉(zhuǎn)入新階段。政府建設(shè)提速應(yīng)表現(xiàn)在公共服務(wù)職能的理性認(rèn)識與公共服務(wù)體系的實(shí)踐構(gòu)建的協(xié)同推進(jìn)上。若僅僅停留于政府職能的自我宣示和自我清理這類基礎(chǔ)性工作，缺乏包含公共服務(wù)體制、公共服務(wù)方式、公共設(shè)施在內(nèi)的基本公共服務(wù)體系建設(shè)這類體制性、實(shí)體性建設(shè)，服務(wù)型政府仍然難以與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相配套。

　　2004年初，溫總理在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀研究班的講話，曾對政府的公共服務(wù)職能有個界定：“就是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件”（簡稱“三公共一公眾”）。黨的十七大報(bào)告又提出“全體人民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的要求。但這僅僅是社會轉(zhuǎn)型公眾對政府公共服務(wù)需求的一個概略性描述。教、勞、病、老、住這些社會需求，對應(yīng)著公共教育體系、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)體系、公共文化體系、就業(yè)服務(wù)體系、社會保障體系、公共安全和應(yīng)急管理體系、保障性住房供給與管理體系等建設(shè)，這些民生問題必須通過進(jìn)一步深化財(cái)政和社會體制改革，通過公共服務(wù)體系建設(shè)來滿足。

　　但是，現(xiàn)有的政府規(guī)模、現(xiàn)存的中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)對應(yīng)關(guān)系、現(xiàn)存的預(yù)算討論和管理狀況、部門利益和地方利益背后的經(jīng)濟(jì)動力，都逼迫著進(jìn)一步按照服務(wù)型政府建設(shè)的長期目標(biāo)和基本公共服務(wù)體系建設(shè)運(yùn)行框架，進(jìn)行改革。

　　可以說，政治局學(xué)習(xí)提出服務(wù)型政府建設(shè)長遠(yuǎn)目標(biāo)是基本公共服務(wù)體系建設(shè)，隨后召開的黨的十七屆二中全會的重點(diǎn)則選擇為行政管理體制改革和國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，就使得當(dāng)前的機(jī)構(gòu)改革必要性與“后機(jī)構(gòu)改革時代”的政府建設(shè)的復(fù)雜性愈發(fā)突出，政府建設(shè)的整體、系統(tǒng)部署和分階段推進(jìn)，也就上了“快車道”。在此意義上，這次在小范圍內(nèi)探索實(shí)行的職能有機(jī)統(tǒng)一的大部委制，才僅僅拉開建立與基本公共服務(wù)體系相配套的國務(wù)院機(jī)構(gòu)格局的序幕。

　　三、溫總報(bào)告展現(xiàn)新階段政府建設(shè)難點(diǎn)和政府改革重點(diǎn)

　　溫總理報(bào)告以全面履行政府職能為線索，回顧過去工作，分析面臨困難，提出宏觀經(jīng)濟(jì)政策主張，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，加大社會建設(shè)投入，加強(qiáng)政府建設(shè)。與過去五年的政府工作報(bào)告明顯的不同，本次報(bào)告突出了對政府宏觀調(diào)控環(huán)境變化的分析，突出了運(yùn)用財(cái)政政策、貨幣政策、政府管制政策的政策組合，對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)生活深層矛盾的綜合調(diào)理；
在提高民生投入保障水平同時，突出了“財(cái)政超收”向民生改革的傾斜，體現(xiàn)了中央政府以改革促民生，以深化民生領(lǐng)域改革推動民生問題逐步解決的新思路。

　　我們通讀溫總理報(bào)告，并將之放到2020年前這么一個更長的政府建設(shè)區(qū)間，可以體味到，政府建設(shè)在完成了一系列觀念性、基礎(chǔ)性建設(shè)后，又不得不面臨眾多實(shí)踐性、體制性的新挑戰(zhàn)。

　　國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境復(fù)雜性和我國經(jīng)濟(jì)增長強(qiáng)大慣性，對政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)能力的挑戰(zhàn)。一方面，國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化不確定因素和潛在風(fēng)險(xiǎn)增加。全球經(jīng)濟(jì)失衡加劇、增速放緩，國際競爭更加激烈；
美國次級抵押貸款危機(jī)影響蔓延，美元持續(xù)貶值，國際金融市場風(fēng)險(xiǎn)增大；
國際市場糧食價(jià)格上漲，石油等初級產(chǎn)品價(jià)格高位運(yùn)行。另一方面，國內(nèi)固定資產(chǎn)投資增長過快、貨幣信貸投放過多、外貿(mào)順差過大，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制機(jī)制障礙還相當(dāng)突出。國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響與國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長慣性相互交織，使宏觀經(jīng)濟(jì)政策的運(yùn)用更加復(fù)雜，財(cái)政政策和貨幣政策工具的選擇及其操作力度，更加精細(xì)。實(shí)行消費(fèi)、投資、出口協(xié)調(diào)拉動經(jīng)濟(jì)增長，增強(qiáng)消費(fèi)內(nèi)需的政策，協(xié)調(diào)把握控制流動性過剩政策、人民幣匯率的逐步市場化政策、利率等貨幣工具政策，都需要綜合分析國際環(huán)境和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢的相互影響。提高宏觀調(diào)控熨平經(jīng)濟(jì)波動，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的能力，成為提高政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)能力的長期課題。

　　民生領(lǐng)域歷史投入不足、財(cái)政實(shí)力有限、改革方案優(yōu)選過程復(fù)雜，對建立基本公共服務(wù)體系，增強(qiáng)政府公共服務(wù)能力的挑戰(zhàn)。經(jīng)過連續(xù)幾年對民生領(lǐng)域的全面投入和進(jìn)行相應(yīng)的局部改革，勞動就業(yè)、社會保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、收入分配、住房、產(chǎn)品質(zhì)量安全、安全生產(chǎn)、社會治安等民生問題雖逐步緩解，政府對各領(lǐng)域改革的主要制肘因素和環(huán)節(jié)，社會各階層對民生領(lǐng)域體制改革的不同期望和意見也逐漸清晰。但是，在這些領(lǐng)域進(jìn)行全方位改革，以及在某項(xiàng)民生改革系統(tǒng)內(nèi)部，形成整體性改革操作方案，既受到財(cái)政能力的制約，也受到政府機(jī)構(gòu)間不同利益的干擾，還存在如何選擇與中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段相適應(yīng)的保障體制、供給體制、監(jiān)管體制的不同意見�，F(xiàn)實(shí)選擇，只能是在改革共識和框架基本清晰基礎(chǔ)上，通過逐步加大財(cái)政超收中用于社會建設(shè)和民生改革的資金比重，按照先明確政府在各民生領(lǐng)域責(zé)任及其體現(xiàn)形式、先投入基本公共服務(wù)環(huán)節(jié)、先投入達(dá)成共識環(huán)節(jié)的原則，分步驟、逐步做實(shí)民生改革中最關(guān)鍵、最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，構(gòu)建起與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)的基本公共服務(wù)體系，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，提高政府的公共服務(wù)能力�？偫韴�(bào)告確立的安排財(cái)政超收的使用原則，明確提出“集中財(cái)力辦關(guān)系民生和制度性建設(shè)方面的事”，“增加農(nóng)林水、教育、文化和科技方面的支出；
增加社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、司法保障和廉租住房建設(shè)的支出；
增加節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)的支出；
解決農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)和國有糧食企業(yè)財(cái)務(wù)掛賬等歷史遺留問題的支出”，正體現(xiàn)了不僅僅停留在增加民生領(lǐng)域的數(shù)量投入，而是努力實(shí)現(xiàn)提高社會事業(yè)水平與“花錢買民生改革機(jī)制”，從社會建設(shè)的長期需要，務(wù)實(shí)推進(jìn)民生改革的改革創(chuàng)新精神。

　　行政權(quán)力過分集中、缺乏制約與政府機(jī)構(gòu)職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)并存，對增強(qiáng)政府執(zhí)行力、提高政府績效的挑戰(zhàn)。行政權(quán)力過分集中、缺乏制約，是多種社會矛盾在政府機(jī)構(gòu)環(huán)節(jié)的綜合表現(xiàn)。政府機(jī)構(gòu)部門利益尾大不掉的現(xiàn)狀，促使整合和改革政府機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)力中決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)。今年的報(bào)告提到在政府自覺接受人大的監(jiān)督，主動接受人民政協(xié)的民主監(jiān)督，多種形式征求社會群眾意見方面的成績，還提出了強(qiáng)化政府層級監(jiān)督，推行行政問責(zé)制度和政府績效制度，提高政府工作透明度的新的監(jiān)督思路。去年的政府工作報(bào)告，只是提出各級政府及其工作人員“都要接受新聞輿論和社會公眾監(jiān)督”，今年進(jìn)一步提出了“創(chuàng)造條件讓人民更有效地監(jiān)督政府”的新要求。“創(chuàng)造條件”，給公眾拓展聯(lián)想空間。“更有效地監(jiān)督”，除了包含群眾監(jiān)督政府方式多樣、程序簡單外，主要應(yīng)包括監(jiān)督結(jié)果公布的規(guī)范化、監(jiān)督結(jié)果處理與官員問責(zé)追究的法治化、單一的事項(xiàng)監(jiān)督與推進(jìn)相應(yīng)體制改革的深度關(guān)聯(lián)化。

　　科學(xué)發(fā)展觀包含的一系列發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享的思想和方針，只有轉(zhuǎn)化成為政府政策，融入政務(wù)流程，體現(xiàn)到公務(wù)員行為中，才能真正將執(zhí)政黨“以人為本”的執(zhí)政理念體現(xiàn)好。十七大提出繼續(xù)解放思想，堅(jiān)持改革開放，對政府工作思路和政府改革進(jìn)度的影響，通過本屆政府工作報(bào)告對政府建設(shè)新問題的分析、對政府改革重點(diǎn)和重心的新選擇、對加強(qiáng)政府監(jiān)督的新覺醒，可見一斑。我們期待十七大后至2020年前，政府建設(shè)的科學(xué)化、政府改革務(wù)實(shí)化、政府運(yùn)行的公共利益化能成為趨勢，期待行政管理體制能從制度建設(shè)上推進(jìn)人民滿意的政府的建設(shè)。

　�。ㄔ撐牟糠謨�(nèi)容刊發(fā)于2008年3月下的《南風(fēng)窗》）

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