一

　　現(xiàn)代化進(jìn)程中的土地問(wèn)題，有兩大要點(diǎn)。第一個(gè)要點(diǎn)，土地總是屬于農(nóng)民的，不論是過(guò)去的個(gè)體農(nóng)民，后來(lái)的合作化農(nóng)民，還是集體化農(nóng)民，或者在30年前開(kāi)始的土地承包制農(nóng)民，土地總是屬于世世代代居住、生活、勞作于其上的農(nóng)民的。這一點(diǎn)是歷史決定的。

　　第二個(gè)要點(diǎn)，僅靠農(nóng)民用農(nóng)業(yè)的辦法利用農(nóng)地，或者僅在生產(chǎn)率不同的農(nóng)民之間交換土地權(quán)益，不能實(shí)現(xiàn)土地的最高收益。這是因?yàn)�，工業(yè)化、城市化帶來(lái)的積聚和集中，大大提升了土地的價(jià)值，這部分增加的土地價(jià)值，與農(nóng)民的農(nóng)業(yè)活動(dòng)以外的工商業(yè)和城市經(jīng)濟(jì)相關(guān)聯(lián)。

　　這兩個(gè)要點(diǎn)常常是矛盾的。可觀察到的現(xiàn)象是，為了實(shí)現(xiàn)土地的最高價(jià)值，非農(nóng)民的利益集團(tuán)常常以各種方式侵犯農(nóng)民的土地權(quán)利。反過(guò)來(lái)，為了保護(hù)農(nóng)民作為土地主人的權(quán)利，禁止或限制土地的非農(nóng)業(yè)利用、禁止或限制非農(nóng)民通過(guò)交易獲得土地，又無(wú)從實(shí)現(xiàn)土地的最高價(jià)值。妥善處理這個(gè)矛盾，是現(xiàn)代化背景條件下完善土地制度的關(guān)鍵。我的看法，尋求這兩大要點(diǎn)之間的平衡，是土地制度和政策的一個(gè)基本出發(fā)點(diǎn)。

　　二

　　我國(guó)現(xiàn)行的土地制度，就處在矛盾之中。我把我們的土地制度畫(huà)成三個(gè)圈。第一個(gè)圈是農(nóng)用地，自30年前發(fā)生農(nóng)地承包到戶的改革之后，農(nóng)用地的所有權(quán)歸農(nóng)民集體，使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)都?xì)w了農(nóng)戶，長(zhǎng)期不變。這個(gè)圓圈內(nèi)當(dāng)然還有問(wèn)題，比如還是會(huì)發(fā)生侵犯農(nóng)戶承包權(quán)的事情，所以還要穩(wěn)定、鞏固、完善，但是從制度層面看，這個(gè)圈圈基本不需要太大變動(dòng)了。

　　另外一個(gè)圓圈，是非農(nóng)業(yè)利用的城市土地。根據(jù)1978年以后的我國(guó)憲法，城市土地全部屬于國(guó)家所有，是國(guó)有土地。原來(lái)的國(guó)有土地，由政府無(wú)償分配給國(guó)有機(jī)構(gòu)利用，在法律上禁止買賣，也禁止租賃。1987年之后，為了適應(yīng)改革開(kāi)放的實(shí)際需要，國(guó)有土地引入批租辦法，也就是政府把40年～70年的國(guó)有土地使用權(quán)，在土地市場(chǎng)上拍賣給工廠、商業(yè)機(jī)構(gòu)，并經(jīng)由土地開(kāi)發(fā)允許居民私人購(gòu)買、持有土地使用權(quán)證。這個(gè)改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，提高了城市國(guó)有土地的價(jià)值，也使中國(guó)的城市化有了完全不同于改革前的面貌。

　　第三個(gè)圓圈，在上面兩個(gè)圈圈之間，就是隨著工業(yè)和城市規(guī)模的擴(kuò)大，原先屬于農(nóng)民集體的農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地，要轉(zhuǎn)成工業(yè)和城市利用。這個(gè)圈圈現(xiàn)在是土地制度矛盾的焦點(diǎn)，因?yàn)樯婕巴恋貜霓r(nóng)民所有轉(zhuǎn)為國(guó)家所有。根據(jù)現(xiàn)行法律，原本用于農(nóng)業(yè)的土地轉(zhuǎn)為城市和工業(yè)所用的時(shí)候，只能通過(guò)征地來(lái)完成。這個(gè)征地制度不是基于資源權(quán)利的自愿交易，而是用國(guó)家權(quán)力強(qiáng)制完成征用。征多少地，補(bǔ)多少錢(qián)，怎么補(bǔ)，都由政府單方面決定。這是過(guò)去國(guó)家工業(yè)化時(shí)代留下的一個(gè)制度遺產(chǎn)。在這套制度下，一旦完成征地，世世代代農(nóng)民的土地就轉(zhuǎn)為永久性的國(guó)有土地，然后在進(jìn)入第三個(gè)圈圈，可由政府在一級(jí)市場(chǎng)上進(jìn)行拍賣。

　　這套制度，源于早期的國(guó)家工業(yè)化，為了把資源轉(zhuǎn)到工業(yè)化，像過(guò)去多年以低價(jià)拿農(nóng)民糧食和農(nóng)產(chǎn)品一樣，低價(jià)拿農(nóng)民的土地來(lái)加快國(guó)家工業(yè)化的積累。這個(gè)源頭不是市場(chǎng)化改革以后才出現(xiàn)的，不過(guò)由于上述第三個(gè)圈圈的變化，政府可以把低價(jià)征得的農(nóng)地高價(jià)拍賣出來(lái)，矛盾和沖突就顯眼了。

　　新的挑戰(zhàn)就在這個(gè)地方。當(dāng)城市化加速的時(shí)候，繼續(xù)維持的征地制度允許政府以較低的征地補(bǔ)償“拿地”，又由于城市土地的批租制度，允許政府高價(jià)賣出土地使用權(quán)。這個(gè)過(guò)程，高價(jià)拍地大大提升了土地的價(jià)值，增加了城市化基礎(chǔ)實(shí)施的積累，但低價(jià)征地也嚴(yán)重侵害農(nóng)民的利益，積累了城鄉(xiāng)之間、城市利益集團(tuán)與農(nóng)民之間的矛盾和緊張。

　　三

　　在這個(gè)大圓圈之內(nèi)，還有一個(gè)小圈圈，就是農(nóng)地轉(zhuǎn)為農(nóng)民自用的農(nóng)村建設(shè)用地。這個(gè)小圈圈的體制特征，是農(nóng)民之間在集體范圍內(nèi)以福利方式分配土地。譬如人口增加，成立新的家庭，要增加宅基地；
農(nóng)民辦企業(yè)，或村莊公共設(shè)施也要占用土地。農(nóng)村建設(shè)用地的面積不少，全國(guó)約2.5億畝，占全部建設(shè)用地的一半。

　　因?yàn)槭歉＠�性的獲取和分配，所以我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地不具有可交易性。不少專家認(rèn)為這種不可交易性對(duì)農(nóng)村穩(wěn)定非常重要。但我們也要看到，恰恰是這種不可交易性妨礙著農(nóng)村建設(shè)用地的有效利用，特別是在大量農(nóng)民離鄉(xiāng)進(jìn)城的條件下，問(wèn)題就顯得更為突出。

　　一般推斷，城市化大大增加了人口在空間上的集中與積聚，所以會(huì)更集約地利用土地。但是，迄今為止中國(guó)的城市化似乎還是一個(gè)反例，即城市化導(dǎo)致農(nóng)地大量減少，從而引起各方的擔(dān)心。這種“反�，F(xiàn)象”，看來(lái)與一件事情相關(guān)——在城市面積不斷擴(kuò)大的同時(shí)，農(nóng)村建設(shè)用地不但沒(méi)有縮小，反而也有所擴(kuò)大。城鄉(xiāng)建設(shè)用地兩頭擠壓，耕地面積就成為緊迫問(wèn)題了。因此，要探索協(xié)調(diào)各方利益、使土地資源得到更充分利用的現(xiàn)實(shí)途徑。

　　四

　　光靠農(nóng)民以農(nóng)業(yè)的方式利用土地、否認(rèn)城市化提升土地價(jià)值，就無(wú)從實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化過(guò)程種土地資源的最高價(jià)值。但是另一面，土地世世代代都是農(nóng)民的，又決定了決不能靠剝奪農(nóng)民權(quán)利的辦法來(lái)實(shí)現(xiàn)土地的最高價(jià)值。這個(gè)平衡點(diǎn)的確非常不好找，特別由于過(guò)去國(guó)家工業(yè)化的傳統(tǒng)，政府在資源配置中擁有過(guò)大的權(quán)力，這個(gè)傳統(tǒng)正在演變?yōu)槟撤N我想稱之為“國(guó)家城市化”的趨勢(shì)，就是政府運(yùn)用合法強(qiáng)制力，通過(guò)征地制度來(lái)實(shí)現(xiàn)土地增值，而農(nóng)民在這個(gè)過(guò)程中分享的收益很少，地位非常被動(dòng)，引起不滿，甚至導(dǎo)致矛盾的激化。

　　這個(gè)兩難的問(wèn)題早就困擾著中國(guó)。發(fā)生了不少?zèng)_突性事件，引起中央政府的警覺(jué)，在某個(gè)時(shí)期不得不叫停農(nóng)地轉(zhuǎn)用，或增加行政、法律的控制和規(guī)范。同時(shí)，我們也看到各地在現(xiàn)實(shí)約束條件下，進(jìn)行了一系列制度變革的探索，主線看來(lái)就是啟動(dòng)農(nóng)村建設(shè)用地直接進(jìn)入一級(jí)土地市場(chǎng)，收縮國(guó)家征地范圍，通過(guò)強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓權(quán)，讓農(nóng)民更積極主動(dòng)地分享高速城市化中土地增值的利益。

　　我自己觀察過(guò)的案例，包括江蘇昆山，浙江長(zhǎng)興，四川成都的邛崍，北京郊區(qū)，以及最近看過(guò)的天津的華明鎮(zhèn)和小站，具體辦法各式各樣，其中的經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題也形形色色，但比較共同的一點(diǎn)，就是開(kāi)始離開(kāi)了傳統(tǒng)國(guó)家工業(yè)化的征地模式——所有農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途，單一地由國(guó)家征用，由國(guó)家單方面決定征地的面積、補(bǔ)償?shù)臄?shù)額和補(bǔ)償?shù)霓k法，多少增加了農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)性、交易性。所有這些案例都有繼續(xù)觀察和研究的必要。比如，農(nóng)民擁有的農(nóng)村建設(shè)用地本來(lái)是永久的，他們有永久的使用、收益和轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，但現(xiàn)行我國(guó)城市建設(shè)用地卻是按不同的類別，分別擁有不同的年期。這樣，當(dāng)農(nóng)民永久的建設(shè)用地轉(zhuǎn)為工業(yè)、城市用途的時(shí)候，如何轉(zhuǎn)為有年期的權(quán)益，在我看來(lái)是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的“咬合”問(wèn)題。更為復(fù)雜的是，當(dāng)農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)為城市工商業(yè)所用時(shí)，相關(guān)利益的各方，包括承包農(nóng)戶、農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、地方政府和中央政府，以及受委托擔(dān)任土地整理、置換和開(kāi)發(fā)的公司，究竟怎樣求得利益的平衡和制約，更需要多樣的試驗(yàn)、觀察和客觀的評(píng)價(jià)和總結(jié)。

　　總之，中國(guó)土地問(wèn)題的三個(gè)圈圈的問(wèn)題，不可能靠我們關(guān)起門(mén)來(lái)就想得出解決辦法，還是要從改革開(kāi)放30年的經(jīng)驗(yàn)里吸取力量，在實(shí)踐、政策、法律和理論之間形成一個(gè)良性的互動(dòng)。最基礎(chǔ)的還是從實(shí)際出發(fā)，無(wú)論多么麻煩的問(wèn)題，允許試、允許闖、允許不同的意見(jiàn)。同時(shí)，也絕不刮風(fēng)，把點(diǎn)上還沒(méi)有試明白的事情一下子就推到面上去。土地問(wèn)題具有高度的復(fù)雜性，應(yīng)該充分發(fā)揮重慶、成都、天津這些改革試驗(yàn)區(qū)的作用，在政治比較強(qiáng)、執(zhí)行力比較強(qiáng)的地方率先進(jìn)行試驗(yàn)，看看能不能把集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)、城鄉(xiāng)同地同權(quán)這一套，真正做得通。在各地實(shí)驗(yàn)基礎(chǔ)上，逐步形成地方的政策、地方的法規(guī)，然后再可能是全國(guó)的政策和全國(guó)的法規(guī)，經(jīng)過(guò)持續(xù)的努力，在現(xiàn)代化條件下土地問(wèn)題兩個(gè)常常容易彼此矛盾的要點(diǎn)之間，求得一個(gè)中國(guó)式的平衡，推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

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