〔摘要〕　加強權(quán)力監(jiān)督和制約是政治體制改革的一個重要內(nèi)容。改革開放30年來，隨著中國政治發(fā)展和政治體制改革的逐步深入，我國在權(quán)力監(jiān)督方面發(fā)生了一系列重要的變化和進展，具體包括：分散權(quán)力以制約權(quán)力；
專門監(jiān)督以約束權(quán)力；
倡導(dǎo)法治以制約權(quán)力；
道德內(nèi)約以約束權(quán)力；
政務(wù)公開以制約權(quán)力；
輿論監(jiān)督以制約權(quán)力；
以信息技術(shù)制約權(quán)力；
保障權(quán)利以制約權(quán)力；
以民間力量制約權(quán)力。這些變化和進展為進一步加強權(quán)力監(jiān)督奠定了良好的基礎(chǔ)。

　　〔關(guān)鍵詞〕　改革開放；
權(quán)力監(jiān)督；
監(jiān)督手段；
約束權(quán)力；
制約權(quán)力

　　關(guān)于權(quán)力的定義眾說紛紜，《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》對權(quán)力的定義較有代表性，“‘權(quán)力’基本上是指一個行為者或機構(gòu)影響其他行為者或機構(gòu)的態(tài)度和行為的能力�！薄�1〕權(quán)力監(jiān)督中所研究的權(quán)力是指政治權(quán)力。“政治權(quán)力是一種公共權(quán)力，它是在特定的力量對比關(guān)系中，政治權(quán)力主體為了實現(xiàn)和維護自身的利益而擁有的對政治權(quán)力客體的制約能力。”〔2〕政治權(quán)力的擴張性、自利性和腐蝕性等特征使得對政治權(quán)力的監(jiān)督和制約成為必要�！�3〕只有受到有效監(jiān)督和制約的政治權(quán)力才能維護和增進公民的自由和權(quán)利，才能捍衛(wèi)和促進公共利益。而缺乏監(jiān)督和制約的政治權(quán)力則可能淪落為掌權(quán)者謀取自身利益的工具，公民自由權(quán)利和公共利益都會成為這種異化的公共權(quán)力的犧牲品。對權(quán)力的監(jiān)督和制約乃是政治學(xué)研究的一個重大問題，并受到人們的普遍關(guān)注。所謂監(jiān)督就是監(jiān)視和督促，制約就是控制和約束。權(quán)力監(jiān)督和制約就是權(quán)力的委托人對權(quán)力的代理行使者采用各種必要的手段加以監(jiān)視、督促、控制和約束，使權(quán)力的行使過程和結(jié)果符合權(quán)力委托人的意志和利益。

　　改革開放30年以來中國在權(quán)力監(jiān)督制約方面發(fā)生了一系列重要變化，取得了長足進展，為了加深對此的認識，有必要簡要回顧一下1949年新中國成立后權(quán)力監(jiān)督的歷程。

　　以毛澤東同志為核心的第一代中國共產(chǎn)黨人經(jīng)過長期的武裝斗爭，于1949年奪取了國家政權(quán)，建立了中華人民共和國。從1949年到1956年新中國成立初期，國家政權(quán)機關(guān)建設(shè)取得了長足進展，權(quán)力監(jiān)督也受到重視。根據(jù)1954年憲法設(shè)置了各級人民代表大會及常委會，在審議監(jiān)督政府、法院、檢察院工作中發(fā)揮了重要作用。國家還設(shè)立了人民監(jiān)察委員會，負責(zé)監(jiān)督政府及其工作人員遵守法律和正確履行職責(zé)。國家還設(shè)立了最高人民檢察署和各級檢察機關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機關(guān)，負責(zé)監(jiān)督法律的實施。1956年黨的“八大”上還產(chǎn)生了中央監(jiān)察委員會，專門負責(zé)進行黨內(nèi)監(jiān)督。在各級人大產(chǎn)生后，各民主黨派和政治協(xié)商會議在毛澤東同志倡導(dǎo)的“長期共存、互相監(jiān)督”的方針鼓勵下繼續(xù)發(fā)揮著民主監(jiān)督作用。1950年，中共中央還專門通過了《關(guān)于在報刊上開展批評和自我批評的決定》，號召人民群眾對黨和國家生活進行監(jiān)督。人民群眾和新聞媒體的監(jiān)督作用受到重視。

　　1957年到1976年是權(quán)力監(jiān)督受到削弱和領(lǐng)導(dǎo)人個人權(quán)力膨脹不受約束最終釀成悲劇的時期。1957年是一個重要的轉(zhuǎn)折點。在黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人的地位感覺受到挑戰(zhàn)的情況下，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的趨勢不斷得到加強，對權(quán)力的監(jiān)督和制約受到了嚴重的削弱乃至癱瘓。加強黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的努力導(dǎo)致權(quán)力高度集中的政治體制的逐步建立和鞏固，其結(jié)果是，黨政不分，“不加分析地把一切權(quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記”，“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個人領(lǐng)導(dǎo)”。〔4〕在毛澤東同志大權(quán)獨攬的情況之下，黨內(nèi)外各種監(jiān)督制約力量日趨癱瘓。在反右運動不斷擴大化的情況下，黨內(nèi)外不同意見和批評的聲音越來越少，黨內(nèi)監(jiān)督難以發(fā)揮作用，民主黨派和政治協(xié)商會議形同虛設(shè)。黨中央對監(jiān)察委員會的權(quán)力加以限制， 1959年先后撤消了監(jiān)察部和國務(wù)院法制局。由于推行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，逐步形成了各級政府向各級黨委負責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)體制，人大作為國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督職能無法行使。到了文化大革命時期，黨的監(jiān)察機構(gòu)陷于癱瘓狀態(tài)，公檢法被砸爛，各級人大成為有名無實的機關(guān)。在缺乏對黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人有效監(jiān)督制約的情況下，家長制、一言堂、個人崇拜現(xiàn)象得到惡性發(fā)展，個人專斷導(dǎo)致重大決策失誤不斷，最終釀成了“文化大革命”這樣長達十年的全國性大動亂�！�5〕在“文化大革命”中，上至黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人，下到普通公民的基本人權(quán)受到嚴重踐踏，中華民族經(jīng)歷了一場空前的浩劫。

　　以鄧小平同志為代表的老一代無產(chǎn)階級革命家在1978年重新掌握黨和國家權(quán)力后，對文化大革命進行了認真的反思，深刻地認識到黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度中權(quán)力過分集中缺乏監(jiān)督制約的弊端，大力加強社會主義民主和法制建設(shè)，積極推進政治體制改革，權(quán)力監(jiān)督工作得到全面恢復(fù)和加強。以江澤民同志為核心的黨的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體，深刻地認識到加強權(quán)力監(jiān)督對于取得反腐敗斗爭所具有的重要作用，將權(quán)力監(jiān)督納入社會主義政治文明建設(shè)工作中加以大力推進，權(quán)力監(jiān)督體系初步形成。進入新世紀，以胡錦濤同志為總書記的新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體，把加強權(quán)力監(jiān)督制約機制建設(shè)作為提高黨的執(zhí)政能力特別是拒腐防變抵御風(fēng)險能力的重要工作來抓，逐步改進權(quán)力監(jiān)督制約機制。改革開放以來，經(jīng)過幾代領(lǐng)導(dǎo)人的持續(xù)推動和全黨全社會30年來的不懈努力，在建立社會主義市場經(jīng)濟體制和建設(shè)社會主義民主政治過程中，我國在權(quán)力監(jiān)督方面出現(xiàn)了一系列重要的變化，取得了不少重大的進展。這些變化和進展包括：以分散權(quán)力制約權(quán)力；
以倡導(dǎo)法治制約權(quán)力；
以道德內(nèi)約制約權(quán)力；
以政務(wù)公開制約權(quán)力；
以輿論監(jiān)督制約權(quán)力；
以信息技術(shù)制約權(quán)力；
以公民權(quán)利制約權(quán)力；
以民間力量制約權(quán)力。

　　(一)分散權(quán)力以制約權(quán)力

　　改革開放以前，權(quán)力高度集中的黨的一元化的領(lǐng)導(dǎo)體制使得任何監(jiān)督制約力量都難有立足之地。改革開放以來，以權(quán)力適度分散化為主線的黨政分開、政企分開、權(quán)力下放、國家和社會分開的努力取得了明顯的成效，權(quán)力主體從一元走向多元，各種權(quán)力主體在博弈中開始相互制約。

　　1.黨政分開取得一定進展

　　經(jīng)歷20世紀80年代的黨政分開，各級政權(quán)機關(guān)及其工作人員變得更加專業(yè)化，他們所擁有的專業(yè)技術(shù)知識和信息優(yōu)勢有利于保持自身的相對獨立性。90年代中期以來，建設(shè)社會主義法治國家目標的提出，有利于各級人大、政府、法院、檢察院依法維護自身的獨立性和專業(yè)權(quán)威。各級政權(quán)機關(guān)趨向?qū)�業(yè)化和法制化的管理權(quán)對各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)形成了一定的制約，盡管這種制約仍是非常有限的。

　　2.政企分開與私人經(jīng)濟部門的崛起

　　1978年開始的經(jīng)濟體制改革和對外開放，一方面通過政企分開致力于增強國有企業(yè)的獨立性和自主權(quán)，另一方面積極吸引外來投資和大力鼓勵民營經(jīng)濟的發(fā)展。進入21世紀，私人經(jīng)濟部門已經(jīng)成為國民經(jīng)濟中的一個重要組成部分。一項研究表明，到2005年中國非公有制經(jīng)濟在國民生產(chǎn)總值中所占比重約在40%左右，全部非公有制經(jīng)濟對經(jīng)濟增量的貢獻已超過60%�！�6〕私人經(jīng)濟部門的發(fā)展壯大限制了政府對微觀經(jīng)濟生活的干預(yù)權(quán)。市場在資源配置中開始發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，政府的資源配置權(quán)受到了極大的限制和壓縮。私人企業(yè)和市場機制正在成為制約政府權(quán)力的重要力量。

　　3.權(quán)力下放取得重要進展

　　為了調(diào)動各級地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性， 1978年以來中央政府向地方政府下放了部分經(jīng)濟管理權(quán)和立法權(quán)，并通過實行財政收入分成制鼓勵地方政府發(fā)展經(jīng)濟增加自身財政收入。發(fā)展導(dǎo)向的各級地方政府成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的強大推動力量。在處理政府間關(guān)系中，地方政府對中央政府逐步形成了一定的制約關(guān)系，涉及地方利益的重大決策與地方政府進行談判、協(xié)商逐漸成為中央政府領(lǐng)導(dǎo)人為減少執(zhí)行阻力而作出的一種現(xiàn)實的選擇。

　　4.國家和社會分開取得一定進展

　　改革開放的過程也是國家向社會放權(quán)的過程，政府的權(quán)力逐步從城鄉(xiāng)基層社區(qū)退出而鼓勵基層社區(qū)自治。政府按照凡是市場可以調(diào)節(jié)和社會自治可以解決的事項都要交給市場和社會去辦的原則轉(zhuǎn)變自身的職能，全能政府逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚�府。隨著中國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，公民自主活動的閑暇時間和資源日漸增多。與上述情況相適應(yīng)，各種民間組織和社區(qū)自治組織得到空前發(fā)展。據(jù)民政部門統(tǒng)計，截止到2007年底，在民政部門登記注冊的各類民間組織的數(shù)量已經(jīng)達到381， 000個�！�7〕相對獨立于國家的各種民間組織的蓬勃發(fā)展進一步增加了政治權(quán)力主體的數(shù)量，這些新的政治權(quán)力主體對國家的高度自主性形成了初步的制約，盡管公民社會的力量仍很弱小。

　　(二)專門監(jiān)督以約束權(quán)力

　　改革開放以后我國先后恢復(fù)了紀檢、檢察、監(jiān)察、審計等專門的監(jiān)督機關(guān)，并對它們實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制以強化這些專職監(jiān)督機構(gòu)的獨立性和權(quán)威性。

　　中紀委在文革后迅速恢復(fù)，并從1982年起開始實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，改變了以往單一的由同級黨委領(lǐng)導(dǎo)的體制。1986年開始重新組建監(jiān)察部， 1993年中紀委、監(jiān)察部合署辦公，實行黨政統(tǒng)一的監(jiān)督體制�！�8〕合署辦公后的紀檢監(jiān)察機構(gòu)負責(zé)黨紀政紀監(jiān)督。同時對地方紀檢監(jiān)察機構(gòu)實行上級紀檢監(jiān)察機構(gòu)和同級黨委雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，并逐步對派駐各部門的紀檢監(jiān)察機構(gòu)實行統(tǒng)一管理。紀檢監(jiān)察監(jiān)督在我國現(xiàn)行權(quán)力監(jiān)督體系中占據(jù)著特別重要的地位，它既是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機關(guān)，又是行政監(jiān)督中最重要的行政監(jiān)察機關(guān)，同時還擔(dān)負著組織協(xié)調(diào)如審計、檢察等相關(guān)職能部門的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，在權(quán)力監(jiān)督方面擁有廣泛的權(quán)力。改革開放30年來，各級紀檢監(jiān)察機關(guān)認真履行自己的職責(zé)，在黨紀政紀監(jiān)督和反腐敗方面做了大量工作，為黨風(fēng)政風(fēng)建設(shè)做出了重要貢獻。據(jù)統(tǒng)計，改革開放以來紀檢監(jiān)察機關(guān)共立案2， 687， 424件，給予黨紀政紀處分人數(shù)達2， 448， 597人，有據(jù)可查的10個年份受處分的縣處級以上干部數(shù)即高達69928人。①見下表1。

　　表1　改革開放以來紀檢監(jiān)察機關(guān)案件查處情況

　　審計監(jiān)督是我國權(quán)力監(jiān)督體系中一個重要組成部分。1983年9月，中華人民共和國審計署成立，隨后縣級以上地方政府也相繼設(shè)立了審計機關(guān)。我國審計機構(gòu)設(shè)在政府內(nèi)部，屬于行政監(jiān)督的一個重要職能部門。地方各級審計機關(guān)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，在本級行政首長和上一級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下開展審計工作，審計業(yè)務(wù)以上級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。審計機關(guān)自1983年成立以來，在財政審計、金融審計、經(jīng)濟責(zé)任審計、效益審計等方面都取得了顯著的成績。審計機關(guān)每年審計的單位數(shù)由1983年的1200多個增加到2005年的12·5萬多個。2003年到2005年，各級審計機關(guān)共審計企業(yè)30345個，上繳財政收入60億元。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計范圍已擴大到地廳級，對省部級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計正在開展試點工作。1999年至2005年，全國共完成經(jīng)濟責(zé)任審計項目23萬個，審計黨政領(lǐng)導(dǎo)干部21·5萬人，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員2萬人。從1999年到2005年通過審計發(fā)現(xiàn)并移送司法機關(guān)處理的經(jīng)濟犯罪案件達6800多件。審計機關(guān)成立以來主要工作成果見下圖②：

　　我國的檢察制度是在列寧關(guān)于法律監(jiān)督的思想指導(dǎo)下，結(jié)合我國具體國情而形成的。其具體特征是：它是國家權(quán)力機關(guān)授權(quán)的專門的法律監(jiān)督機關(guān)；
我國檢察系統(tǒng)實行民主集中制，檢察委員會集體討論決定所有重大案件和重大問題；
地方各級人民檢察院實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，既對同級人民代表大會負責(zé)并報告工作，又受上級人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)；
檢察機關(guān)的法律監(jiān)督對任何人都有效力；
對國家機關(guān)和國家工作人員的職務(wù)犯罪包括貪污賄賂的法律監(jiān)督是檢察機關(guān)的重點工作之一，這是事實上的司法彈劾制度；
檢察監(jiān)督是一種具有法律約束力的強制性監(jiān)督�！�9〕自1979年恢復(fù)成立以來，各級檢察機關(guān)在我國權(quán)力監(jiān)督和反腐敗工作中發(fā)揮了極為重要的作用。據(jù)統(tǒng)計，改革開放以來，我國各級檢察機關(guān)共立案偵查貪污賄賂等腐敗犯罪案件1029402件，查處584403人，其中縣處級以上干部人數(shù)為41063人，為國家挽回經(jīng)濟損失736·1億元。①見下表2。

　　(三)倡行法治以制約權(quán)力

　　針對文化大革命時期，憲法和法律受到踐踏，基本人權(quán)缺乏保障所造成的惡果，鄧小平反復(fù)強調(diào)加強社會主義法制建設(shè)的重要性，并推動1982年憲法載明了“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”的原則，同時多次重申任何人都沒有凌駕于法律之上不受法律約束的特權(quán)。他還吸取了以往依靠群眾運動反腐敗的深刻教訓(xùn)，明確指出反腐敗還是要靠法制，搞法制靠得住些。20世紀90年代中期以江澤民為核心的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體將建設(shè)社會主義法制國家的目標的提法改變?yōu)榻ㄔO(shè)社會主義法治國家的新提法，(點擊此處閱讀下一頁)

　　強調(diào)依靠憲法和法律約束黨和政府及各級官員的權(quán)力保障公民權(quán)利的思想�！�10〕進入新世紀后，以胡錦濤為總書記的新一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體將依法治國提到了更加重要的位置。中國共產(chǎn)黨在先后倡導(dǎo)法制和倡導(dǎo)法治的同時，積極推行法治國家建設(shè)工作，取得了很大的成績。據(jù)統(tǒng)計，“從1979年到2007年10月底，全國人大及其常委會共制定了現(xiàn)行有效的法律220余件；
國務(wù)院制定了現(xiàn)行有效的行政法規(guī)近700件；
地方人大及其常委會共制定了現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)近7000余件�！薄�11〕以憲法為統(tǒng)帥、門類比較齊全的有中國特色的法律體系已經(jīng)初步形成。進入90年代中期以后，司法體制改革開始提上議事日程。隨著《法官法》、《檢察官法》的頒布實施和司法考試的推行以及大規(guī)模的專業(yè)培訓(xùn)，法官和檢察官隊伍的職業(yè)化取得了長足的進展。隨著法律在人們生活中重要性的日益增加，律師的數(shù)量也迅速增長。據(jù)司法部統(tǒng)計， 1980年代初中國只有200多名律師，到2005年時中國的律師數(shù)量猛增到118000名，律師事務(wù)所數(shù)量達到11691家�！�12〕律師成為一種重要的社會職業(yè)，在維護公民權(quán)益方面日益發(fā)揮著重要作用。

　　(四)道德內(nèi)約以約束權(quán)力

　　權(quán)力濫用和腐敗是道德墮落的結(jié)果，強調(diào)加強道德規(guī)范對各級官員行使權(quán)力行為的約束有其正當(dāng)性與合理性。中國共產(chǎn)黨歷任領(lǐng)導(dǎo)人都非常重視共產(chǎn)黨人的道德修養(yǎng)問題。改革開放以來在加強道德規(guī)范約束制約權(quán)力方面采取了不少措施。一是在黨員中特別是縣處級以上黨員領(lǐng)導(dǎo)干部中開展大規(guī)模的學(xué)習(xí)教育和整頓作風(fēng)活動。二是開展大規(guī)模的干部培訓(xùn)和輪訓(xùn)工作，政治理論的學(xué)習(xí)和教育成為培訓(xùn)和輪訓(xùn)的重要內(nèi)容，其目的在于培養(yǎng)官員良好的品德和能力。三是定期開展民主生活會，要求黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在黨內(nèi)民主生活會上開展批評和自我批評，個人借此受到教育加強自身修養(yǎng)。四是加強為官從政道德建設(shè)和公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)，制定黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律有關(guān)規(guī)定和公務(wù)員行為準則，要求公務(wù)員認真遵守有關(guān)行為準則，自覺接受群眾的監(jiān)督。以道德規(guī)范約束權(quán)力在過去30年中始終沒有放松，盡管不能夸大其效果。

　　(五)以政務(wù)公開制約權(quán)力

　　中國共產(chǎn)黨和政府“推行政務(wù)公開，采取了先行試點，典型引路的方法，逐步地拓展工作面，持續(xù)深入地開展工作”，相應(yīng)地，“中國政務(wù)公開經(jīng)歷了一個自下而上、由點到面、由淺入深的漸進過程�！薄�13〕首先，政務(wù)公開的內(nèi)容不斷豐富和發(fā)展。20世紀80年代初期一些地方政府部門率先實行“兩公開一監(jiān)督”，即辦事過程公開、辦事結(jié)果公開和群眾監(jiān)督。隨后辦事公開的內(nèi)容不斷豐富，從兩公開發(fā)展到六公開甚至八公開。90年代中后期以來，政務(wù)公開的內(nèi)容從辦事公開走向立法和決策過程公開。立法和行政重大決策聽證會的形式引入國內(nèi)，一些地方政府還自創(chuàng)了民主懇談會的形式通過官民協(xié)商對話進行公開決策①。其次，政務(wù)公開的主體日益增多。政務(wù)公開的主體從政府行政部門向人大、法院、檢察院、公共企事業(yè)單位和黨組織延伸。90年代中期以后，檢務(wù)公開、審判公開先后穩(wěn)步推開。全國人大和各級地方人大也積極推行“開門立法”，利用新聞媒體和互聯(lián)網(wǎng)公布法律草案，廣泛征求社會各界意見。公共企事業(yè)單位開始實行辦事制度公開，增加了透明度。黨務(wù)公開工作也日益受到重視，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用過程的公開性和透明度不斷提高，干部任前公示制、考察預(yù)告制等做法受到群眾好評。第三，政務(wù)公開的層級逐步提高。80年代政務(wù)公開主要是基層和地方政府職能部門，限于“村務(wù)公開”、 “財務(wù)公開”、“辦事公開”等。90年代以來，政務(wù)公開的層級逐步向上延伸。“目前，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開和縣級政務(wù)公開得到進一步規(guī)范和提高，市(地)級行政機關(guān)政務(wù)公開正在積極推行之中”，〔14〕更高層級的政府機關(guān)也在積極探索通過新聞發(fā)布會制度、政府網(wǎng)站等多種形式進行政務(wù)公開。第四，政務(wù)公開制度建設(shè)不斷取得新進展。中辦、國辦2000年發(fā)布的《關(guān)于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機關(guān)推行政務(wù)公開的通知》和2005年發(fā)布的《關(guān)于進一步推進政務(wù)公開的意見》，為規(guī)范政務(wù)公開行為提供了很好的指導(dǎo)意見。2007年國務(wù)院正式頒布了全國性的“政府信息公開條例”，該法將于2008年5月1日正式生效。這部“政府信息公開條例”是一個具有里程碑意義的法規(guī)，它將通過強制政府部門進行信息披露并對公民的知情權(quán)受到損害時提出救濟措施而極大地增加政府的透明度〔15〕，并使政府政務(wù)公開化的努力成果用法律的形式加以固定化和長期化。最后，政務(wù)公開的形式靈活多樣，方法行之有效。“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣所屬的部門普遍以設(shè)立政務(wù)公開欄的方式公開政務(wù)；
縣級以上政府定期發(fā)布政務(wù)公報，用這種方式來公布政府信息。國務(wù)院的所有部委和省級政府都建立了新聞發(fā)言人和新聞發(fā)布會制度，全國80%以上的縣級政府或縣級政府所屬的部門建立了政府網(wǎng)站，通過網(wǎng)站來發(fā)布信息。在很多地方和部分的國務(wù)院部門，現(xiàn)在也已經(jīng)建立了行政服務(wù)中心，全國綜合性的服務(wù)中心已經(jīng)有2100多家�！薄�16〕不少省還開通了政府門戶網(wǎng)站，實行網(wǎng)上審批，實現(xiàn)了“一網(wǎng)式”、“開放式”、“可視化”服務(wù)〔17〕，從而進一步提高了政府工作的透明度。

　　(六)以輿論監(jiān)督制約權(quán)力

　　公開表達出來的公眾輿論會對掌權(quán)者形成巨大的壓力，促使掌權(quán)者約束自己的行為。改革開放以來，中國正在逐步形成一個民間公共領(lǐng)域，咖啡館、茶館、酒吧、私人聚會場所以及新興的互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)上論壇、聊天室、博客乃至手機短信都成為民間公共領(lǐng)域的重要載體或平臺，人們在其中對公共事物和政治人物進行自由的、充滿激情或理性的討論、爭論、辯論，盡情釋放自己的批評、意見和建議。中國的新聞媒體也在重新定位自己，及時、真實反映民情民意、表達民聲成為媒體人的崇高職業(yè)追求。一些商業(yè)化程度較高的新聞媒體或其中的某些欄目也成為民間公域的一個重要組成部分。新聞媒體通過聚焦報道某些重要事件，而影響著公共輿論的形成和改變。一部分知識分子也加入到獨立、客觀地討論和評價公共事務(wù)和政治事件活動中，成為所謂的公共知識分子。所有這一切都使得相對獨立于黨和政府的民間公域和在這一領(lǐng)域形成的公眾輿論成為影響和制約公共政策和公共權(quán)力的一股重要力量。

　　(七)以信息技術(shù)制約權(quán)力

　　推進電子政務(wù)，建立信息技術(shù)支撐下的權(quán)力運行系統(tǒng)，將會實現(xiàn)政務(wù)信息傳遞的完整、準確、迅速、透明和信息資源共享，防止信息壟斷所造成的權(quán)力濫用，同時將會實現(xiàn)政府工作流程的標準化減少權(quán)力運用中個人好惡的影響。將權(quán)力監(jiān)督制度建立在信息技術(shù)平臺之上，實行電子化監(jiān)督，將會實現(xiàn)實時監(jiān)督、動態(tài)監(jiān)督、全過程監(jiān)督和開放性監(jiān)督，從而增強權(quán)力監(jiān)督的約束力�！�18〕從1993年以來，我國積極推進電子政務(wù)建設(shè)，努力探索權(quán)力監(jiān)督的電子化，取得了一定的進展。到2006年底，已經(jīng)有14個省(市)建立了省級政務(wù)外網(wǎng)，還有6個地方在建設(shè)政務(wù)外網(wǎng)，我國部委、省級和地市級政府網(wǎng)站擁有率超過90%，縣級政府網(wǎng)站擁有率超過80%以上，各級政府平均網(wǎng)站擁有率達85·6%�！�19〕另據(jù)統(tǒng)計，到2006年底，中國網(wǎng)民數(shù)量已達1·32億，緊追美國位居世界第二。〔20〕以推進審計信息化為目標的“金審”工程從1999年啟動，到2005年完成一期項目建設(shè)，先后建成了現(xiàn)場審計實施系統(tǒng)和聯(lián)網(wǎng)審計實施系統(tǒng)，使審計監(jiān)督率先實現(xiàn)電子化，電子審計使得遠程審計、動態(tài)審計成為現(xiàn)實，大大提高了審計效力。近年來深圳、蘇州等地方政府率先開發(fā)了“行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)”，將行政監(jiān)察與信息技術(shù)結(jié)合起來，提高了行政監(jiān)察的效率和約束力。目前中央有關(guān)部門正在全國范圍內(nèi)積極推廣“行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)”。廣東、四川等省人大積極探索實行“在線預(yù)算監(jiān)督”，通過與政府財政部門預(yù)算管理系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)和資源共享，初步實現(xiàn)了對政府各部門預(yù)算執(zhí)行情況的實時監(jiān)控，提高了人大預(yù)算監(jiān)督的效力。但總起來看，我國目前電子政務(wù)建設(shè)還處于初級階段，存在著重復(fù)建設(shè)、發(fā)展不平衡、應(yīng)用程度不高、資源整合不夠等問題。我國電子政務(wù)狀況目前在全球排名第65名〔21〕，與世界許多國家相比仍然比較落后。

　　(八)保障權(quán)利以制約權(quán)力

　　以權(quán)利制約權(quán)力是現(xiàn)代民主政治國家或正在走向民主政治的國家實行公共權(quán)力監(jiān)督的一種重要模式。按照現(xiàn)代民主理論的基本觀點，公共權(quán)力來源于公民的自愿讓渡同時公民對公共權(quán)力保留最后的控制權(quán)，公共權(quán)力從屬于并服務(wù)于公民權(quán)利，公民權(quán)利為公共權(quán)力的行使劃定了邊界�！�22〕改革開放30年來，我國在保障黨員權(quán)利和公民權(quán)利方面取得了一系列重要進展，為公民以權(quán)利制約權(quán)力奠定了良好的基礎(chǔ)。首先，初步建立起黨員民主權(quán)利保障制度。從十二大開始，明確規(guī)定了黨員的八項權(quán)利如選舉權(quán)、被選舉權(quán)、批評建議權(quán)等，改變了文革期間九大、十大黨章對黨員只有義務(wù)要求、沒有權(quán)利規(guī)定的做法。1994年我們黨又制定了《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，全面系統(tǒng)地闡述了黨員民主權(quán)利的基本內(nèi)容，提出了保護黨員權(quán)利的措施，并具體規(guī)定了侵犯黨員權(quán)利所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。為了具體落實黨員權(quán)利，探索開展黨員對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部進行民主評議、民意測驗、民主推薦活動，同時實行黨內(nèi)差額選舉，這些都為黨員監(jiān)督黨的領(lǐng)導(dǎo)干部提供了有效形式�！�23〕近年來，一些地方黨組織推行黨務(wù)公開、電子黨務(wù)等增強黨內(nèi)事務(wù)透明度的努力為黨員行使知情權(quán)提供了便利條件。其次，公民權(quán)利的保障工作取得重要進展。

　　1982年憲法將“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”調(diào)到了國家機構(gòu)章節(jié)之前，反映了對公民權(quán)利認識方面的進步。2004年的憲法修正案中增加了“國家尊重和保護人權(quán)”的條款。中國政府也先后簽署了《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》�！缎姓�訴訟法》和《國家賠償法》的頒布實行為“民告官”和索取國家損害賠償?shù)男姓�訴訟提供了法律依據(jù)�！渡鐣�團體登記管理條例》等民間組織管理法規(guī)的頒行為公民結(jié)社和民間組織的合法活動提供了可操作性的法律依據(jù)。國務(wù)院修訂后頒布的《信訪條例》強化了政府的信訪工作責(zé)任，為公民通過信訪的合法渠道行使批評、建議、申訴、控告、檢舉權(quán)利提供了一定的法律保障。我國的民主政治建設(shè)率先從基層開始�！洞迕裎瘑T會組織法》的實行為廣大農(nóng)民行使民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督等民主權(quán)利提供了法律保障。目前已經(jīng)在全國300多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部“公推直選”為黨員和群眾行使選舉權(quán)提供了制度化的保障。城市居民委員會直選的試點工作也收到了很好的效果�！�24〕

　　(九)以民間力量制約權(quán)力

　　民間力量是指與國家相對的公民個人或社會組織，后者通過法律維權(quán)、集體行動或強大的輿論壓力而展示出自己制約權(quán)力的能量和力量�！�25〕改革開放30年來，隨著中國逐步走向市場經(jīng)濟和民主法治，人們的利益意識和權(quán)利意識不斷增強，公共政策的制定與執(zhí)行與人們切身利益和權(quán)利的關(guān)系越來越密切，公民維護自己正當(dāng)權(quán)益的愿望日益強烈。有越來越多的公民個人和他們所結(jié)成的各種社會組織努力通過自己的個體或集體行動而對公共權(quán)力的運行施加影響。大規(guī)模的信訪特別是集體上訪已經(jīng)成為公民表達自己意見的一條重要渠道。據(jù)統(tǒng)計，從1992年到2004年全國縣以上黨政機關(guān)受理的信訪數(shù)量呈持續(xù)上升趨勢，2005年以后有所下降，但即便如此， 2006年信訪總量仍在1000萬件(人)次以上。在信訪總量中，采取書信形式的占25%，采取走訪形式的占75%以上，而在走訪中，5人以上的集體上訪的人次約占走訪總?cè)舜蔚?0%以上�！�26〕近年來頻頻發(fā)生的群體性事件也是民間力量抗爭權(quán)力濫用和腐敗現(xiàn)象的一種重要形式。舉報在權(quán)力監(jiān)督中也發(fā)揮著重要作用。中紀委有關(guān)負責(zé)人指出，公民信訪舉報已經(jīng)成為發(fā)現(xiàn)腐敗案件線索的一條重要渠道，有的省份檢察機關(guān)80%以上的腐敗案件線索是通過公民舉報發(fā)現(xiàn)的，公民舉報在權(quán)力監(jiān)督和反腐敗中發(fā)揮了重要作用。公民拿起憲法和法律的武器通過行政訴訟維護自己正當(dāng)權(quán)益的行動這些年來越來越多。據(jù)最高人民法院公布的數(shù)據(jù)，從1990年實施《行政訴訟法》至今，我國各級人民法院受理的一審行政訴訟案件數(shù)量已經(jīng)超過100多萬件，我國民告官的勝訴率是30%，高于國外20%的勝訴率。〔27〕這些都反映出我國民間力量在權(quán)力監(jiān)督中開始發(fā)揮一定的作用。

　　總之，改革開放30年來，經(jīng)過黨和政府以及社會各界的努力，我國在權(quán)力監(jiān)督方面發(fā)生了許多重要的變化，取得了長足的進展。這些重要變化和進展為進一步加強權(quán)力監(jiān)督奠定了堅實的基礎(chǔ)Ｍ?幣參?綰謂?徊郊憂咳??嘍教峁┝擻幸嫻鈉艫稀?

　　來源：社會科學(xué)研究 2008.4

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