兩會召開在即，各方人士登臺，各種話題演繹，建議層出不窮，在這樣一個一年一度政治人聚會的關節(jié)點上，我們認為，相對于在具體事件上的論爭以及對于瑣碎的制度性缺憾的小修小補，真正具備重大推進價值及深遠戰(zhàn)略意義的財政預算改革，不能再“走過場”，理應且必須成為今后兩會期間人大代表、政協委員們重點討論、質疑、問責的根本性問題。

　　問渠哪得清如許，為有源頭活水來，隔靴搔癢、表面文章、形式主義甚至結黨營私、裹挾民意的政策性提案與討論，不單無益，甚至有害，而財政預算的公開與否本就直接關涉公民的基本權利，再進一步，其對官場貪腐之氣的蕩滌，對于中國公平、民主社會的構建，對于當下已經或即將外化的各種矛盾、問題的解決，對于相關不合理制度的修正與廢止，將起到基礎性、全局性作用。

　　過于技術性的闡釋難以為普通民眾所接受，那么，不妨將這一貌似復雜的問題，簡單化處理：一個家庭，由數兄妹構成，有一個家長，那么，作為其中不可或缺、在經濟上做了不小貢獻的一分子，一年來這個家庭的總體收入你總該大概知曉吧？一年過去了，家里的花銷到底有多大，這些錢基本上花在了哪些地方，去搞個清楚，應該是不成問題的吧？

　　能夠對上面問題做出否定回答的，或許是基于下面三種情況：第一，家長作風太嚴重，人家就是不告訴你，沒理由。第二，你的權利意識不夠，加上你對這個不關心，認為掙了錢上交就行了，至于家長怎么花，那就不管了。第三，確實也想知道具體情況，但又無據可查、無法了解。

　　之所以作此類比，實在是因為，在邏輯上，國家的財政預算同樣具備這樣一個清晰的推導過程。告別計劃經濟，迎來市場經濟，在市場經濟條件下，基本上所有公民都已被框入所謂納稅人的范疇之內，強制性的稅收征管實為政府的一個基本職能，無可厚非，但政府征稅，征了多少稅，辛辛苦苦掙來的錢被強行征稅之后，這些錢到底計劃或者已經用到了哪些地方，是果真“取之于民、用之于民”了，還是說被鋪張浪費在了非理性投資、轉手進了政府官員的口袋、變成了公務員的盤中餐，或者是，官員們拿著這些錢，買了幾輛好車，蓋了幾所豪華辦公大樓？

　　時下的公共財政預算，問題太重。

　　作為權利人主體的納稅人或“大而言之”中華人民共和國公民，其對權力機關及行政機構的問詢、問責，是《憲法》明確告知且必須得到保障的基本權利，換言之，沒有權利、只有義務的國家與社會，是不可想象的，而預算的科學性、公開、透明以及決策過程的民主化、執(zhí)行過程的可監(jiān)督，這一系列問題，牽涉公民基本人權，更與國家的民主、法制、和諧唇齒相依，媒體與公眾人士須反復澄清、充分辯論，并假以時日待之以真正落實。

　　預算公開，治本之策，繁難之下，必將突破。

　　繁難

　　關于公共財政預算的所指，現有的中國學者對此存在不同認識，主要原因則是因為各自研究領域的不同，財政經濟學家與憲政、法律學家對此問題的理解多有不同。有些學者說，公共預算就是把政府財政的錢用于公共服務的目的，于是叫做公共預算，該觀點更多指代的是款項的去向。大多學者并不贊成上述觀點，認為如此定義是片面的、錯誤的理解。如今學界較為主流且日益達成共識的簡單定義則是，政府花錢，它應該是一個公共的過程，它首先應該是一個經由民主討論決定的過程，是一個公開、透明的過程，另外，是需要接受大家監(jiān)督的過程，而此時所謂的公共，更多指代的則是它的外部性。

　　本文的立場顯然支持后者。

　　財政必將關涉收與支，坦率而言，對于任何一個政府來說，它本身并不創(chuàng)造經濟價值，但它卻是一個消費組織，那么，既然消費便需要去收錢，錢從哪里來？依照當今民主法制國家的一般方法，政府所有資金來源必須通過稅收的方式征取，收入的所有大帳必須納入法制化軌道，但中國目前的財政狀況混亂不堪，盡管國家已在一定程度上推進“費改稅”，但“費”的名目之繁多以及款項之龐雜，依舊讓人眼花繚亂。“費”的缺乏民主監(jiān)督以及征收原因、方式的非科學飽受質疑，“費”需統(tǒng)一納入“稅”的框架里來。

　　“稅”的重要性則簡單明了。計劃經濟年代，政府所有征稅單位基本為國有企業(yè)和集體企業(yè)，工人在單位領工資，農民在田里耕作，并不需要本人從自己腰包里向外掏錢繳稅，但在市場經濟條件下，大家的普遍工資在提升，企業(yè)的所有制狀況也發(fā)生了諸多變化，國家的財稅來源不但出自國有企業(yè)，更有很大一塊來自民營企業(yè)，在這樣一個狀態(tài)下，個人需要繳納個人所得稅，企業(yè)需要承擔各種相關稅負，個人、企業(yè)與國家財政發(fā)生直接關聯。

　　既然“費”需要統(tǒng)一進“稅”的籠子里，而且地方政府的所謂“土地出讓金”亦需以稅收方式收攏國庫，那么“稅”的征收方式勢必需要法定化、科學化，不能“朝令夕改”，更不能想征多少就征多少。伴隨著稅收日漸走入公眾生活，關于公民被強制納稅之后對于國家稅收規(guī)模、稅收去向的關心自然是與前者一脈相承。財政預算的公開與否，決策是否民主化，錢花得到底合理不合理，對公眾明示、澄清，自然是政府財政的題中應有之意，而目前的狀況則是，有關國家財政預算的編制及執(zhí)行，民眾不但無從了解詳情，甚至連政府官員都很難說清。

　　依據中國政法大學憲政研究所所長蔡定劍在接受本刊記者采訪時的表述，財政預算是一個國家至為重要的事情，但即便如此重要，卻根本未獲重視，其在程序操作上存在嚴重問題。“少數人坐在那里編預算，領導在那里拍板，在形式上他是拿到人大來了，橡皮圖章給你蓋一下，但這個預算我們還是不知道。你把我們的錢征去了，可你怎么花我們卻不知道�！�

　　蔡定劍認為，對于政府官員貪腐風氣的遏止，需從制度層面約束，而口頭上、文字上的限制，希冀借由所謂道德標準來規(guī)制公務員的行為，是靠不住的邏輯。“你發(fā)文件說，你們不許吃喝，但他手里有錢啊，他不吃喝？吃喝了你也不知道啊。老實說，之前的那些反腐敗措施，都是無效的，這個問題涉及到反腐敗的根本。如果政府官員在花錢上沒有規(guī)矩，那么，你這個社會還能叫法制社會？你的法制就是到街上抓老百姓、處罰老百姓？”

　　當下中國的財政預算是怎樣一個狀態(tài)呢？首先決策缺乏民主�；�本上講，我們的預算是財政部來編，政府領導來定，定了以后通過人代會的形式通過，走走過場。但人代會通過的到底是什么呢？其實，無非是一個預算報告，在之前數年，甚至只是一張紙，紙的上面開列幾項比較大的數字。比如，今年有多少收入，要花多少錢，要干什么。實際上，人大見不到真正的報告，也沒有預算的報表。在該報告中，不但每個項目具體花了多少錢沒有得以呈現，報告中政府各個部門的預算也是沒有的，更不要說每個部門下面各個機構到底是怎么用錢的。據悉，國務院部門眾多，在早前的財政預算里，連這些部門的預算都沒有，民政部、教育部、財政部花了多少錢，下面機構花了多少錢，一概語焉不詳。

　　據本刊記者了解到的情況，原來的預算是怎樣編制的呢？到了年終了，發(fā)一個通知下去，給各個政府部門，說，我們要編預算了，你們報吧。各個部門一報，財政部門把這些預算一拼，報的可能多了，然后就各砍30%或20%，稱作預算拼盤。你報的多就給的多，也不看具體目標和效果如何，而且各個部門所報預算并無科學依據，但你報預算，我就給你拼起來，你報了，我根據你權力的大小，往下砍，你權力大，就不敢砍你的，你權力小就多砍你一點。如此邏輯，嚴重違背科學原則，更是對公民繳稅效果的褻瀆。

　　突破

　　雖然有關體制性、制度性問題在當下政治氛圍內看似無法更動，屬無可奈何，但財政預算朝著“公開”的方向與路徑延展是沒有任何問題的，行得通，也必須要走。在預算公開的過程中，民眾的主動參與、監(jiān)督，將順勢而為地刺激、推動與之連帶的各種相關問題得以解決，但決策的不公開、不透明以及監(jiān)督機制的缺位，將導致大量問題永無解決的時間表，且各種矛盾日益蓄積，存在風險加大的可能。

　　財政預算無涉政黨政治，各方爭議較小，以預算改革為突破口，進而推進各種改革措施的落定，對于增強政府控制力、杜絕貪腐、優(yōu)化資源配置等諸多方面，具備深遠意義，而在此實施環(huán)節(jié)，能夠碰到的所謂困難與阻礙，其實無非某些地方政府對此的顧慮、心存念想貪官的抵制、利益群體的不合作等不可見光的因素。推開這扇窗戶，打破這些障礙，沿著正確的方向改革，一切將柳暗花明。

　　依據財政部財政科學研究所所長賈康對本刊記者的表述，如若打破已故經濟學家楊小凱所謂中國經濟“后發(fā)劣勢”之瓶頸，推進公共財政預算改革實為當下最佳切入點。賈康認為，財政預算改革需要重點關注以下幾個問題：首先，預算亟需公開，只有公開，后面的事情才有討論的基礎。其次，民眾、媒體等各方監(jiān)督不可缺位，且需對預算執(zhí)行情況提出評估意見。另外，預算的過程理應是一個各方博弈、相互妥協后最終達成共識的最佳方案設計，盡量聽取各利益群體的聲音。再者，預算并非鐵板一塊，如遇緊急狀況，可提出修正，但需事前通報，而非事后告知。

　　中國政法大學憲政研究所所長蔡定劍認為，公共預算改革，第一是要科學、要細化，要做部門預算，這個預算應該是完整信息的集合，但細化的含義并非瑣碎，要確保信息的可讀、可理解，讓人大代表看得懂。第二，預算要體現民主。第三，要增強人大的審議能力，人大要做一些實質性的審議，而非走形式。第四，預算批準之后，在執(zhí)行過程中，要建立有效的監(jiān)督機制，用制度和措施來監(jiān)督預算執(zhí)行情況。

　　“有些預算細化之后，比如廣東、河北、河南焦作。預算確實細化了，但預算很厚，廣州說了，預算已經半人高了，每個部門的信息全都有了。這帶來一個新的問題：人大代表開兩天會，會期太短，根本看不懂。原來是一張紙，現在變成了好幾本書，在短短的幾天之內，只能是看得一頭霧水。從民主監(jiān)督的角度，我們覺得，不單純要細化，還要科學地細化，要把某些信息過濾掉�！�

　　蔡定劍認為，可考慮將人代會開會時間延長或審議程序前移，前移到人代會專門委員會階段，確保人大會有事可干，實現真正意義上的審議。另外，可考慮增強人大代表對預算的裁量權，有權讓他們提出預算修正案。同時，在人大代表選舉機制無法變革的前提下，盡力打消人大代表不敢提供修正意見的顧慮，增強其專業(yè)技能的培養(yǎng)，也是需重點提及的一環(huán)。

　　不管在操作方式上如何實現，預算公開的大方向是確定無疑的，而這也是我們關注和呼吁的基點所在。關注財政預算改革，關注公民社會的構建，我們需在討論中前進。因為，只要可以討論，只要程序民主，方法一定會成熟起來的。

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