提要：本文試圖從分析目標(biāo)管理責(zé)任制入手，探討當(dāng)代中國基層政權(quán)的運(yùn)作特征及重大變化。通過分析，本文發(fā)現(xiàn)，目標(biāo)管理責(zé)任制是在當(dāng)代國家正式權(quán)威體制的基礎(chǔ)上創(chuàng)生出的一種實(shí)踐性的制度形式。在實(shí)踐中，目標(biāo)管理責(zé)任制以構(gòu)建目標(biāo)體系和實(shí)施考評獎懲作為其運(yùn)作的核心，它在權(quán)威體系內(nèi)部以及國家與社會之間構(gòu)建出一整套以"責(zé)任-利益連帶"為主要特征的制度性聯(lián)結(jié)關(guān)系，進(jìn)而對基層政權(quán)的運(yùn)行以及地方社會的治理等產(chǎn)生了一系列重要而復(fù)雜的影響。

　　　　關(guān)鍵詞：目標(biāo)管理責(zé)任制；
基層政權(quán)行為；
國家-社會關(guān)系

　　　　一、導(dǎo)言

　　　　上世紀(jì)80年代中期以來，在中國地方的黨政工作中逐漸建立起一種叫做"目標(biāo)管理責(zé)任制"的制度形式，目前它已經(jīng)廣泛應(yīng)用于各地黨政管理的實(shí)踐之中。所謂"目標(biāo)管理責(zé)任制"，簡言之，就是將上級黨政組織所確立的行政總目標(biāo)逐次進(jìn)行分解和細(xì)化，形成一套目標(biāo)和指標(biāo)體系，以此作為各級組織進(jìn)行"管理"（如考評、獎懲等）的依據(jù)，并以書面形式的"責(zé)任狀P 書"在上下級黨政部門之間進(jìn)行層層簽訂。概言之，目標(biāo)管理責(zé)任制是以指標(biāo)體系為核心，以責(zé)任體系為基礎(chǔ)，以考核體系為動力，輻射形成目標(biāo)管理網(wǎng)絡(luò)，以期獲得最佳行政效能的一套綜合管理方法。然而遺憾的是，對于這一存在廣泛且影響深遠(yuǎn)的制度，深入的學(xué)術(shù)討論卻相當(dāng)缺乏。據(jù)筆者所接觸到的觀點(diǎn)，目前學(xué)界有關(guān)目標(biāo)責(zé)任制的討論大致可以分成兩派。

　　　　其中一派以榮敬本、徐勇等學(xué)者為代表。榮敬本、崔之元在《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》一書中指出，中國各級政府所普遍實(shí)施的目標(biāo)責(zé)任制，實(shí)際上是中國特有的"壓力型政治"的一種表現(xiàn)和實(shí)施手段。作者對"壓力型政治"的基本內(nèi)涵作了闡釋：隨著中國市場化改革的推進(jìn)和中央放權(quán)讓利改革的實(shí)施，地方政府日益卷入到各種圍繞著資源、政策等展開的競爭當(dāng)中，并形成了某種"總體性"的壓力環(huán)境。存在于此環(huán)境中的中國縣鄉(xiāng)政治體制則呈現(xiàn)為某種"壓力型體制"，具體表現(xiàn)為：上級政府通過將確定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治任務(wù)等"硬性指標(biāo)"層層下達(dá)，由縣而至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），鄉(xiāng)再到村莊，并由村莊將每項(xiàng)指標(biāo)最終落實(shí)到每個農(nóng)民身上。在指標(biāo)下達(dá)的過程中，上級還輔以"一票否決"為代表的"壓力型"懲罰措施。由此，縣、鄉(xiāng)兩級首尾連貫的經(jīng)濟(jì)承包制就演化為"政治承包制"，并變相地形成縣委（縣政府）-鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委（政府）-村黨支書（村長）的"連坐制度".因此，基層黨政組織是在重重壓力之下運(yùn)行的（榮敬本、崔之元等，1998）。榮的這一觀點(diǎn)提出之后，徐勇和吳毅等學(xué)者的一些相關(guān)研究為其提供了經(jīng)驗(yàn)支持（徐勇、黃輝祥，2002；
吳毅，2007）。①「比如，徐勇、黃輝祥在有關(guān)河南省某地區(qū)的調(diào)研報告中發(fā)現(xiàn)，目標(biāo)責(zé)任制是基層政權(quán)實(shí)際運(yùn)作中的重要一環(huán)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊的關(guān)系中，"鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須強(qiáng)化對村的控制，從而掌握村的資源，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自身的目標(biāo)。這就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)要以"命令"代替"指導(dǎo)"的根本性原因"."鄉(xiāng)里的辦法是盡量"控制"住村，依靠村的"配合"來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)的治理目標(biāo)？？具體做法主要有兩點(diǎn)：一是通過黨組織這條線來"控制"住居于村落權(quán)力核心的村支書，從而實(shí)現(xiàn)對村的控制；
二是通過推行"目標(biāo)責(zé)任制"來實(shí)現(xiàn)對村干部（包括村支部委員和村委會委員）的"控制"，從而"控制"村"（徐勇、黃輝祥，2002）。吳毅在《小鎮(zhèn)喧囂》中也結(jié)合經(jīng)驗(yàn)事實(shí)對"壓力性體制"和"動員型政治運(yùn)作方式"與"集權(quán)體制"等的關(guān)系作了深入的討論，參見吳毅，2007：40-43、644-645」我們姑且將這一派觀點(diǎn)概括為目標(biāo)責(zé)任制的"壓力型"模式解讀。

　　　　應(yīng)當(dāng)說，這一派觀點(diǎn)對于中國基層政權(quán)的運(yùn)作特征有很強(qiáng)的概括力和啟發(fā)性，特別是它改變了此前對于市場化過程中地方政府"濫權(quán)現(xiàn)象"的解釋套路，即將之歸咎為地方政府與基層官員的道德缺陷，相反它揭示了問題的制度性根源，即地方政治中的"壓力型政治"以及具體的制度運(yùn)作方式"目標(biāo)責(zé)任制"，并揭示了這一制度結(jié)構(gòu)的復(fù)雜后果：一方面它促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的增長，但另一方面它也可能將國家與社會的關(guān)系推到更為緊張的沖突之中，同時使得中央政府對于地方政府的監(jiān)督變得更加困難。②「參見唐海華（2006）對壓力型體制的討論。這些政治學(xué)理論探討認(rèn)為解決地方政治問題應(yīng)當(dāng)靠從制度上著手，其中一種呼聲比較大的方案是在地方政治中進(jìn)一步推進(jìn)民主選舉，在中央、地方與民眾三方之間建立起良性互動的均衡格局等」但這一觀點(diǎn)的局限性在于，過于強(qiáng)調(diào)了目標(biāo)責(zé)任制的"控制"和"壓制"含義，卻有意或無意地忽略了對于各級地方政權(quán)所表現(xiàn)出的主動性、創(chuàng)造性與差異性的解釋，顯然，如果將這些現(xiàn)象僅僅歸結(jié)為"壓力"逼迫出來的產(chǎn)物，就顯得比較牽強(qiáng)，說服力不夠。

　　　　與上述一派學(xué)者的思路有所不同，另一些研究者傾向于將目標(biāo)責(zé)任制視為在政治或行政管理層次上的"激勵體系"（楊順湘，2000；
張汝立，2003；
Edin，2004）。這些研究者提出，目標(biāo)管理責(zé)任制結(jié)合了現(xiàn)代管理學(xué)鼻祖泰羅和福特等人的科學(xué)管理觀，它通過將目標(biāo)最大程度地進(jìn)行量化和分解，提高了管理的科學(xué)程度。他們較為關(guān)注這一制度的積極效果，無論是從行政管理的角度，還是從地方政權(quán)實(shí)際運(yùn)作的角度來看"，目標(biāo)管理（由于）融進(jìn)了管理的能級原理，講究信任下屬，放權(quán)管理，一級管一級，這有效地克服了領(lǐng)導(dǎo)干部集權(quán)于一身，事無巨細(xì)，統(tǒng)包統(tǒng)攬的小生產(chǎn)的管理方式，有助于實(shí)現(xiàn)干部由命令型向信任型、由放任型向責(zé)任型、由耗散型向效率型，由依賴型向開拓型的轉(zhuǎn)變"（楊順湘，2000）；
并且，它對于中國地方政權(quán)推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、特別是促進(jìn)私營經(jīng)濟(jì)壯大等方面發(fā)揮了極為重要的激勵作用。

　　　　我們姑且稱這一派觀點(diǎn)是目標(biāo)責(zé)任制的"激勵性"解讀模式。這一模式注意到了目標(biāo)責(zé)任制實(shí)際上對于基層政府具有績效評價和激勵的作用，即所謂的"激勵-績效-滿意"模式；
并認(rèn)識到目標(biāo)責(zé)任制的實(shí)施對于基層政府的自主性、積極性以及管理方式的轉(zhuǎn)變等都發(fā)揮了相當(dāng)?shù)姆e極作用。但此派觀點(diǎn)的一個局限在于，較少討論基層政權(quán)運(yùn)行的問題和困境，即便有一些解釋，也往往顯得較為被動。比如將問題簡單歸結(jié)為上級政府制定出的不切實(shí)的目標(biāo)要求，而地方政府在完成這些目標(biāo)時手段上出現(xiàn)了"偏差"，從而產(chǎn)生基層政權(quán)的機(jī)構(gòu)膨脹、制度性說謊以及形象工程等問題（張汝立，2003）。另一問題是，大多數(shù)此派觀點(diǎn)的討論都限定在行政管理的層次上，而沒有對基層政權(quán)的實(shí)際運(yùn)作特征、運(yùn)作方式及其本質(zhì)等給予關(guān)注和做更深入的分析與解釋。

　　　　本文的關(guān)注點(diǎn)并非目標(biāo)管理責(zé)任制本身，而是從目標(biāo)管理責(zé)任制入手，探討當(dāng)下中國基層政權(quán)、主要是農(nóng)村基層政權(quán)的運(yùn)作特征及其重大變化，進(jìn)而嘗試著對國家權(quán)力是如何下伸到基層社會，也即基層社會的社會動員和社會秩序是如何達(dá)成的問題回答一二。

　　　　二、目標(biāo)管理責(zé)任制體系

　　　　目標(biāo)管理責(zé)任制本質(zhì)上是一種管理關(guān)系，管理的計劃、指揮、協(xié)調(diào)、組織和控制實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了責(zé)任制的內(nèi)容，因此它同管理在構(gòu)成上是相同的。換言之，目標(biāo)管理責(zé)任制是由多個不同行政等級的責(zé)任主體相互勾連而成的管理體系，作為管理體系，上下級之間的權(quán)威關(guān)系是它的基本骨架，但它又有別于一般的科層管理體制，它把責(zé)任（進(jìn)而利益）連帶關(guān)系納入了進(jìn)來。

　　　�。ㄒ唬┱�府責(zé)任制：上下鏈接

　　　　目標(biāo)管理責(zé)任制體系的主體是所謂的"政府責(zé)任制".顧名思義，它是指在各級政府之間實(shí)施的、涉及地方政府各項(xiàng)工作的一種綜合性目標(biāo)管理責(zé)任制。與之配套，在上下級地方政府之間簽訂的相關(guān)責(zé)任書也是綜合性的，其內(nèi)容涵蓋了地方的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)工作、黨建綜治工作以及各類社會事業(yè)的發(fā)展等等。

　　　　以縣鄉(xiāng)兩級政府為例，目標(biāo)管理責(zé)任制在這里大致經(jīng)由四個層次完成。第一個層次是縣委、縣政府與上級黨委和政府簽訂責(zé)任狀。責(zé)任人是縣委書記和縣長。第二個層次是由縣委、政府與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府以及縣各職能部門簽訂責(zé)任狀。責(zé)任人是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長以及縣各職能科局的負(fù)責(zé)人。第三個層次是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)各職能部門與村莊之間簽訂責(zé)任書，責(zé)任人是職能部門領(lǐng)導(dǎo)與村黨支部書記及村委會主任。最后，由各個分部門的負(fù)責(zé)人和具體工作人員簽訂崗位責(zé)任書。在最后這一層次上，才實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)真正地"落實(shí)到人".

　　　　在此需要指出的是，通常意義上的"目標(biāo)管理責(zé)任制"，只包括前三個層次，最后一個層次則一般被冠以"崗位目標(biāo)責(zé)任制"的說法。這兩種制度運(yùn)行的范圍有所不同：前者主要是在各級政府、黨政機(jī)關(guān)之間實(shí)施，后者則是在政府機(jī)關(guān)職員的個人工作中實(shí)施的。本文討論的主要是前一種，即目標(biāo)管理責(zé)任制。雖然在制度安排上目標(biāo)責(zé)任體系中每一級責(zé)任主體均是黨政"一把手"，而在實(shí)際運(yùn)作中第一責(zé)任人通常是黨的"一把手"，即黨委（支部）書記。

　　　�。ǘ�）部門責(zé)任制：雙線并聯(lián)與"條塊"勾連

　　　　在中國的行政框架中，一直存在著所謂的"條塊"結(jié)構(gòu)。從廣義上講"，塊"指的是各級地方政府，而"條"則指各級職能和業(yè)務(wù)部門。關(guān)于條塊關(guān)系歷年來有不少的討論，但這不是本文所關(guān)注的，我們所關(guān)心的問題是兩者的"管理"在基層社會是如何實(shí)現(xiàn)的。

　　　　實(shí)際上，與各級政府一樣，各級職能業(yè)務(wù)部門間也廣泛實(shí)行了目標(biāo)管理責(zé)任制。我們把這種目標(biāo)責(zé)任制稱為"部門責(zé)任制"，以區(qū)別于更為綜合性的"政府責(zé)任制".在地方工作中常見的諸如"計劃生育管理責(zé)任制"、"綜合治理目標(biāo)管理責(zé)任制"、"民政工作目標(biāo)責(zé)任制"、"水利工作目標(biāo)管理責(zé)任制"等等，均屬于此類。

　　　　各地在實(shí)施部門責(zé)任制時，一個常見的做法是實(shí)行所謂的"雙軌"或"雙線"責(zé)任制。所謂"雙軌"，即縣、鄉(xiāng)各級政府部門為一軌，縣、鄉(xiāng)、村各級業(yè)務(wù)部門為另一軌。雙遼市"畜禽疫病防治目標(biāo)管理責(zé)任制"就是這種"雙軌目標(biāo)管理責(zé)任制"的一個典型，它很好地說明了部門責(zé)任制的一些具體操作方式：

　　　　縣、鄉(xiāng)、村各級行政部門之間層層簽定責(zé)任書；
縣、鄉(xiāng)、村各級業(yè)務(wù)部門之間層層簽字責(zé)任書。在責(zé)任制中聯(lián)系工作指標(biāo)和任務(wù)，定報酬，定獎罰。行政領(lǐng)導(dǎo)的職能是貫徹落實(shí)黨的有關(guān)方針、政策，從組織上、措施上支持和保證業(yè)務(wù)部門開展工作。業(yè)務(wù)部門的職能是按照行政部門的要求，實(shí)施防疫工作的技術(shù)措施，確保畜禽防疫工作任務(wù)指標(biāo)的完成……

　　　　每年年初縣業(yè)務(wù)部門根據(jù)年度工作重點(diǎn)草擬責(zé)任書。然后，縣政府主持召開有各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)參加的畜牧工作專題大會。在大會即將結(jié)束時，縣政府主管領(lǐng)導(dǎo)代表縣政府，各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)代表鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府，縣畜牧局局長和局直有關(guān)站（所）領(lǐng)導(dǎo)代表縣業(yè)務(wù)部門，各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)畜牧站站長代表鄉(xiāng)、鎮(zhèn)畜牧站，當(dāng)場在雙軌目標(biāo)管理責(zé)任上簽字、蓋章，把全年的工作任務(wù)指標(biāo)落實(shí)到各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)……（雙遼市政府門戶網(wǎng)站，2007）

　　　　雙軌責(zé)任制的實(shí)施，意味著每一級政府要簽訂至少兩類責(zé)任書，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為例，它不僅要就整體工作與區(qū)縣政府簽訂一份綜合性的目標(biāo)責(zé)任書，而且要與區(qū)縣就有關(guān)部門的工作簽訂一些專門性的責(zé)任書。

　　　　如此一來，既在專業(yè)范圍內(nèi)確認(rèn)了區(qū)縣職能部門與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一種同級性的、相互協(xié)調(diào)與合作的關(guān)系，又通過分管區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)和區(qū)縣政府的名義確保了責(zé)任書中仍然貫穿著上下級政府間的權(quán)威關(guān)系。在村莊一級也是如此，村不僅要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂一份有關(guān)總體工作的責(zé)任書，而且要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能業(yè)務(wù)部門簽訂專門工作的責(zé)任書。

　　　　不過，并非所有的職能業(yè)務(wù)部門均要與下一級政府簽訂責(zé)任書，一般只有那些重要職能部門或涉及到階段重點(diǎn)工作的部門，才實(shí)行雙軌責(zé)任制。這樣一種責(zé)任制形式的實(shí)施，不僅充分調(diào)動了縣、鄉(xiāng)、村各級行政領(lǐng)導(dǎo)的積極性，促使其對縣、鄉(xiāng)、村各級業(yè)務(wù)部門的工作予以重視和支持，從而充分調(diào)動起業(yè)務(wù)部門工作的積極性，更重要的在于，通過構(gòu)建責(zé)任主體的一元化與建立利益上的連帶關(guān)系，雙軌責(zé)任制使得"條塊"之間實(shí)現(xiàn)了一種制度性的聯(lián)結(jié)，從而起到減少內(nèi)部摩擦，提高行政效率的作用。

　　　�。ㄈ�）目標(biāo)管理責(zé)任制的基本框架

　　　　政府責(zé)任制與部門責(zé)任制構(gòu)成了目標(biāo)管理責(zé)任制的基本框架。下圖是這一結(jié)構(gòu)的概括表述。需要指出的是，現(xiàn)實(shí)中的責(zé)任制比此圖可能要更加復(fù)雜一些，而且各地的情況也存在著一定的差別。

　　　　（四）專項(xiàng)工作責(zé)任制：不可或缺的組成部分

　　　　在整個目標(biāo)管理責(zé)任制體系中，除了前述兩種主要的責(zé)任制形式外，還存在一個重要的"補(bǔ)充性"部分，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　即專項(xiàng)工作責(zé)任制。這類責(zé)任制在地方黨政工作中十分常見，名目繁多，如"安全生產(chǎn)目標(biāo)管理責(zé)任制"、"防汛責(zé)任單位包路責(zé)任制"、"消防安全責(zé)任制"、"食品安全責(zé)任制"、"血防工作目標(biāo)管理責(zé)任制"、"耕地保護(hù)目標(biāo)管理責(zé)任制"、"減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作目標(biāo)管理責(zé)任制"、"被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置問題目標(biāo)責(zé)任制"、"治理教育亂收費(fèi)目標(biāo)管理責(zé)任制"、"移民工作目標(biāo)管理責(zé)任制"、"文明生態(tài)村鎮(zhèn)建設(shè)工作目標(biāo)管理責(zé)任制"、"黨政領(lǐng)導(dǎo)科技進(jìn)步和人才工作目標(biāo)責(zé)任制"等等。各地設(shè)立單項(xiàng)工作責(zé)任制往往有以下幾個目的：

　　　　首先是為了應(yīng)對和解決某些突發(fā)性事件。前面所講到的兩類責(zé)任制處理的基本上是年度內(nèi)地方黨政系統(tǒng)中的常規(guī)性工作和任務(wù)，由于它們在年度之間也有很強(qiáng)的連續(xù)性，因而在年初往往就已確定下來。

　　　　然而遭遇某些意外或突發(fā)性事件，對于地方政府而言也是不可避免的，因此處理這些"非常規(guī)任務(wù)"的專項(xiàng)工作責(zé)任制便應(yīng)運(yùn)而生。

　　　　二是為了一些具有重大政治或社會意義的活動提供保障，或者為某些重要的新舉措造勢而設(shè)立的專項(xiàng)責(zé)任制。案例1（表1）就屬于此類。在我們對京郊一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊干部的訪談中，經(jīng)常聽到"日常工作都是責(zé)任書，重大任務(wù)都是專項(xiàng)責(zé)任書"這類表述。通過這種類型的專項(xiàng)責(zé)任制，往往能夠通過將該突發(fā)事件或重大活動等所涉及的所有對象臨時性地納入其責(zé)任管理的范疇之中，而在較短時間中實(shí)現(xiàn)在相對較大的范圍內(nèi)構(gòu)建責(zé)任體以及建立責(zé)任-利益連帶關(guān)系，因此它也往往也表現(xiàn)出很強(qiáng)的社會動員性質(zhì)。

　　　　第三，為了推動一些地區(qū)性的重點(diǎn)、難點(diǎn)工作（前者如招商引資，后者如解決農(nóng)民征地補(bǔ)償問題），地方政府也經(jīng)常會設(shè)立一些專項(xiàng)工作的責(zé)任制，以加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和干部對于這些工作的重視程度和責(zé)任意識。初看起來，這一類專項(xiàng)責(zé)任制與部門責(zé)任制很類似，但實(shí)則不同：部門責(zé)任制往往因其任務(wù)的常規(guī)性而能夠與專門的業(yè)務(wù)部門相對應(yīng)，其責(zé)任主體也相對固定而明確，而推動重點(diǎn)和難點(diǎn)工作的專項(xiàng)責(zé)任制，即便它有時也可能由某些常規(guī)業(yè)務(wù)部門來承擔(dān)，然而較之部門責(zé)任制，它往往需要將與重點(diǎn)、難點(diǎn)工作相關(guān)的多個職能部門納入責(zé)任管理的范疇之中，以實(shí)現(xiàn)多部門的協(xié)同行動，展開攻堅。所以從某種意義上說，專項(xiàng)責(zé)任制也可以被視為一種變相的綜合責(zé)任制。

　　　　綜上，幾乎涉及到各項(xiàng)工作的專項(xiàng)管理責(zé)任制，既是政府責(zé)任制和部門責(zé)任制的補(bǔ)充，亦是政府靈活運(yùn)作的有力手段和達(dá)成自身目標(biāo)的重要工具，它是整個責(zé)任制體系一個不可或缺的組成部分。

　　　　三、目標(biāo)責(zé)任制的運(yùn)作方式

　　　　上面我們給出了目標(biāo)責(zé)任制的制度框架，本節(jié)我們將從該制度的運(yùn)行角度作進(jìn)一步考察。在目標(biāo)管理責(zé)任制的運(yùn)行中有兩個核心要素，一是指標(biāo)體系，一是考核方式。

　　　�。ㄒ唬┠繕�(biāo)責(zé)任制的核心要素：指標(biāo)體系

　　　　"目標(biāo)管理責(zé)任制"的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)是在層級責(zé)任主體之間簽訂目標(biāo)責(zé)任書，這意味著各責(zé)任主體首先要對上級組織所確立的行政總目標(biāo)進(jìn)行分解和細(xì)化，形成一個指標(biāo)體系，作為對下一級政府或部門考評獎懲的依據(jù)，然后制作成書面的"責(zé)任書"或"責(zé)任狀".各地責(zé)任制目標(biāo)體系雖形式不一，但基本結(jié)構(gòu)相去不遠(yuǎn)，故我們以下面兩份責(zé)任書為例，概括介紹目標(biāo)責(zé)任制指標(biāo)體系的基本特點(diǎn)。表2為縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂的年度目標(biāo)責(zé)任書，表3為鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊簽訂的責(zé)任書。

　　　　1."彈性任務(wù)"與"剛性任務(wù)"：指標(biāo)的不同意義

　　　　由上述兩份責(zé)任書不難看出，地方政府的管理工作在內(nèi)容上大致可分為經(jīng)濟(jì)工作、農(nóng)村工作、社會事業(yè)工作和黨建、綜治工作等幾大部分，每部分又包含若干小項(xiàng)。不過，這些工作任務(wù)對于責(zé)任人的意義卻是不同的。有學(xué)者將之劃分為"彈性任務(wù)"和"剛性任務(wù)"兩類（以下粗體字和著重號由筆者添加）：

　　　　首先討論積極或彈性任務(wù)，這類任務(wù)主要是按有關(guān)法律或者政策規(guī)定，鎮(zhèn)政府可以自行決定完成的數(shù)量、完成時間，其效益主要對政府或村莊有利，如農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，轄區(qū)內(nèi)公共事務(wù)的管理。

　　　　或者是，盡管任務(wù)是上級分配下來的，而且到時候會組織檢查，但是這些任務(wù)可量化的程度不高，即便要求在數(shù)量上達(dá)標(biāo)，但檢查時，往往只看材料或檔案的，如推行村民自治、各種達(dá)標(biāo)，對村民自治的指導(dǎo)，都屬于這一類。這種任務(wù)，政府可以積極作為，也可以應(yīng)對，如果做得好，可以增加政府的收益，顯示政府的政績，如果做得不好，并不會對本級政府的主要領(lǐng)導(dǎo)的政績及仕途有多大的影響。當(dāng)然，在時間和精力充沛的條件下，政府會盡力去做，但是目前H 鎮(zhèn)由于另一類任務(wù)——消極或剛性的任務(wù)，在對這類任務(wù)上多采用應(yīng)付的方式。當(dāng)下達(dá)到村莊時，盡管也強(qiáng)調(diào)要村干部認(rèn)真去做，但其結(jié)果并不與工資、獎金掛鉤。

　　　　消極或剛性任務(wù)是指如稅費(fèi)收繳、計劃生育以及社會治安之類的事情，不僅是從上面一級一級以紅頭文件的形式傳達(dá)下來的，而且完成的好壞直接與主要領(lǐng)導(dǎo)的升遷，全體工作人員的工資、福利掛鉤。這種任務(wù)就需要政府和村里具體地落實(shí)，政府也多用行政命令的方式要求村干部完成，這往往就是行政硬核的主要內(nèi)容。（吳淼，2003）

　　　　此外也有其他的表述方式，比如將政府責(zé)任制中的各項(xiàng)目標(biāo)區(qū)分為"主題性目標(biāo)"與"職能目標(biāo)和基礎(chǔ)目標(biāo)"兩大類，還有地區(qū)將政府的各項(xiàng)工作任務(wù)區(qū)分為"重點(diǎn)工作"和"經(jīng)常性工作"等等（鳳翔縣目標(biāo)管理責(zé)任制辦公室，2006）。無論怎樣進(jìn)行分類，均說明對責(zé)任人而言，責(zé)任書中各項(xiàng)指標(biāo)所具有的含義是有區(qū)別的，這也決定了他們在對待這些任務(wù)指標(biāo)時采取的態(tài)度與行動也是不一樣的。

　　　　2.量化與非量化指標(biāo)："選擇性關(guān)注"與"指標(biāo)擴(kuò)大化"

　　　　責(zé)任書中的各項(xiàng)指標(biāo)不僅對于責(zé)任人的含義不同，而且在形式上也存在差異�？傮w上看這些指標(biāo)可分為兩類：一為"量化指標(biāo)"，一為"非量化指標(biāo)".

　　　　量化指標(biāo)指的是那些用數(shù)字加以明確規(guī)定、并能對任務(wù)完成情況予以清晰評估的任務(wù)指標(biāo)，如表2中的"農(nóng)民增收223元"、"轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力160人"、"200-500萬規(guī)模的企業(yè)1個，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值270萬元"、"鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點(diǎn)項(xiàng)目，年度完成投資300萬"等。非量化指標(biāo)是指無法用數(shù)字予以清晰規(guī)定，或者難以量化和評估任務(wù)完成情況的那些指標(biāo)，如表3中"精神文明及社會事業(yè)類"這部分所包含的"依法行政"、"社會事業(yè)"（科技、教育、文化、衛(wèi)生、社會保障、廣播）和"黨建及其他"（黨紀(jì)、紀(jì)檢、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、雙擁）等指標(biāo)，基本上都屬于非量化指標(biāo)。表2與表3兩個案例反映了一個具有普遍性的情況：量化指標(biāo)在責(zé)任書的指標(biāo)體系中占有主導(dǎo)地位，它們不僅數(shù)量更多，而且位置也排在前面，在評分體系中的權(quán)重也更大；
相比之下，非量化指標(biāo)通常較少，一般放在整個責(zé)任書或某部分的最后，所占的權(quán)重也相對更低。

　　　　指標(biāo)的量化，實(shí)際上是各級政府力圖實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理的一種努力。①「美國社會學(xué)家詹姆斯。C.斯科特在《國家的視角》一書中著重闡釋了現(xiàn)代國家形成過程中"清晰化、簡單化和數(shù)字化"的管理趨勢的形成和影響（參見斯科特，2004）」

　　　　量化指標(biāo)具有清晰性和簡化性，因此其實(shí)施更具有剛性特征，在實(shí)際的任務(wù)執(zhí)行中也更容易引起官員的重視。這種現(xiàn)象曾被美國政治學(xué)家詹姆斯。威爾遜概括為官僚的"選擇性關(guān)注"傾向（威爾遜，2006）。換言之，當(dāng)需要確定在一個較寬泛的工作范圍內(nèi)，究竟哪些才是更"關(guān)鍵"的任務(wù)時，官僚們通常更會把"問題型任務(wù)"（比如事關(guān)重大人身生命安全的項(xiàng)目）和"數(shù)量型任務(wù)"（比如與具體資金、物資數(shù)目相關(guān)的任務(wù)等）這兩類放在首位，其理由在于：政府部門的工作通常在程序和結(jié)果兩方面存在差異"，問題型任務(wù)"至少意味著任務(wù)完成的結(jié)果較容易得到有效監(jiān)督和評估"，數(shù)量型任務(wù)"則保證了任務(wù)執(zhí)行的過程較容易被衡量、監(jiān)督。不過，對于那些既不易觀測產(chǎn)出、也不易監(jiān)督過程的"非量化性"任務(wù)，則即便它們本來應(yīng)該是各級權(quán)力機(jī)構(gòu)的核心工作（例如黨組織的"黨建工作"、政府部門的各項(xiàng)"社會事業(yè)工作"等等），也非�？赡茉诖诉^程中不被重視。

　　　　在責(zé)任指標(biāo)逐級向下分解的過程中，量化指標(biāo)不僅進(jìn)一步被細(xì)化，而且在范圍上有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢。從表2和表3中不難發(fā)現(xiàn)，村級責(zé)任指標(biāo)不僅更具體，而且量化指標(biāo)的比重比鎮(zhèn)更大。更重要的是，隨著量化指標(biāo)范圍的擴(kuò)大，責(zé)任制制度本身也可能面臨著一種潛在的危險，這是因?yàn)橥ǔＵ�是在一�?不可量化性"的任務(wù)中體現(xiàn)著更為純粹的政治權(quán)威關(guān)系，但現(xiàn)在它們卻可能在這種似是而非的"量化指標(biāo)擴(kuò)大化"和官僚的"選擇性關(guān)注"行為下被不斷地模糊化甚至被消解掉了。

　　　　3.經(jīng)濟(jì)發(fā)展：重中之重

　　　　正如表2和表3所顯示的那樣，在每一份責(zé)任書中不僅會詳細(xì)列出年度各項(xiàng)工作任務(wù)，而且也會規(guī)定每項(xiàng)工作任務(wù)在總?cè)蝿?wù)中的得分，亦即"權(quán)重".通過對不同指標(biāo)權(quán)重的安排，上級政府就能夠在很大程度上將自己的意圖傳達(dá)給下一級責(zé)任主體，引導(dǎo)其與上級保持一致。

　　　　在當(dāng)前基層政府的各項(xiàng)責(zé)任指標(biāo)中，經(jīng)濟(jì)類工作所占有的比重往往占據(jù)絕對優(yōu)勢。如在表2中，NY鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)類工作（包括表中的工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、固定資產(chǎn)投資、項(xiàng)目建設(shè)、招商引資和財政收入等）合并共計55分。而在表3中，W 村的經(jīng)濟(jì)工作（包括農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、私營個體經(jīng)濟(jì)與招商引資等）也占到了50分。"以經(jīng)濟(jì)工作為核心"、"把黨的中心工作轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)工作上來"，通過責(zé)任制的指標(biāo)體系得到了充分的展現(xiàn)。這一點(diǎn)與我們在訪談中所了解到的情況一樣。當(dāng)我們問及"本鎮(zhèn)一年中最主要的工作是什么"，或"您重點(diǎn)抓什么工作"，又或"您主要精力放在什么工作上"，鎮(zhèn)黨委書記的回答都是"抓經(jīng)濟(jì)"（河北B 鎮(zhèn)、北京Z 鎮(zhèn)訪談錄音資料）。

　　　　在"發(fā)展是硬道理"的總體形勢下，各地黨委政府幾乎都把發(fā)展、特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在工作的首位，而這一核心目標(biāo)又通過指標(biāo)體系得以進(jìn)一步的彰顯和強(qiáng)化，通常采取的做法是：

　　　　第一，經(jīng)濟(jì)社會指標(biāo)年年遞增；

　　　　第二，年年都要增加新的任務(wù)。比如，W 村需要在當(dāng)年"新增沙石路、集鎮(zhèn)新建樓房、新增集鎮(zhèn)人口、招商引資、新增個體私營企業(yè)、新增個體工商戶"等，而NY鄉(xiāng)則面對當(dāng)年新建規(guī)模的企業(yè)1個、新上項(xiàng)目（含技改投資100萬以上的項(xiàng)目）2個、新轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力160人等等；

　　　　第三，各地政府均將招商引資視為地區(qū)發(fā)展的一個重要手段，通過招商引資指標(biāo)的量化與設(shè)置，實(shí)現(xiàn)推動地方發(fā)展的目標(biāo)。在上述兩份來自不同省份的責(zé)任書中，均有"招商引資"的指標(biāo)。

　　　　4.壓力傳遞與分解：指標(biāo)的層層細(xì)化與逐級加碼

　　　　由于每一個上級責(zé)任主體均面對著若干下級責(zé)任主體，這就意味著一個縣要與多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)要與多個村莊簽訂責(zé)任書。對于一些總量性的目標(biāo)，比如完成稅收數(shù)額、招商引資金額、固定資產(chǎn)投資額、新建企業(yè)數(shù)、勞動力轉(zhuǎn)移（或解決就業(yè)）人數(shù)等，上級責(zé)任主體（縣或鄉(xiāng)）通常的做法是將任務(wù)加以分解后下達(dá)到各下級責(zé)任主體（鎮(zhèn)或村），從而將自身的壓力分散化。需要特別指出的是：

　　　　第一，上級責(zé)任主體在進(jìn)行指標(biāo)分解時并非是按照平均主義原則進(jìn)行的，而是根據(jù)每一個下級責(zé)任體的實(shí)際能力和具體狀況決定的。

　　　　雖然調(diào)查中幾乎所有的責(zé)任主體都表示，對于上級下達(dá)的指標(biāo)沒有討價還價的可能，但這并不意味著他們的意見沒有反映的渠道。

　　　　第二，每一級政府在與下級（政府或部門）簽訂責(zé)任書的時候，一般不是僅僅將自己所要完成的目標(biāo)簡單加以分解，而是層層加碼。如在我們調(diào)查的北京市H 區(qū)，區(qū)與鎮(zhèn)簽訂的《計生工作責(zé)任書》中這樣寫道"，政策符合率為98%；
財政投入：鎮(zhèn)級人均25元以上"；
而鎮(zhèn)與村簽訂《計生工作責(zé)任書》中"，政策符合率為100%；
財政投入：村級人均30元以上".可見，"各項(xiàng)指標(biāo)往往是一級一級地往下壓，一級一級往下抄，論個平均，逐級加碼，往往到基層就高得離譜，甚至是脫離實(shí)際難以完成，更不用說超額完成任務(wù)了"（朱新峰，2006）。

　　　　之所以要層層加碼，一個重要原因是考慮到在多個下級責(zé)任主體中即使有個別完不成指標(biāo)者，自身仍然可以完成上級下達(dá)的指標(biāo)。當(dāng)然，加碼也不能隨意為之，必須要考慮到對方達(dá)到目標(biāo)的可能性。因此，在哪些方面加碼和把碼加給誰通常需要加以選擇，而且往往是預(yù)先達(dá)成了某種相互默契。

　　　　通過指標(biāo)的分解和層層加碼，上一級責(zé)任主體就將自身承受的壓力傳輸和分散給多個下級責(zé)任主體。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　　　5.指標(biāo)設(shè)置與指標(biāo)變換：適應(yīng)與創(chuàng)新

　　　　雖然各地責(zé)任制的運(yùn)作方式大同小異，但在目標(biāo)體系的設(shè)置上卻差別很大。這種差別與各地經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境以及政府面對的問題不同有關(guān)。指標(biāo)體系設(shè)置上的差異也反映了政府的執(zhí)政理念和官員的"選擇性關(guān)注"的差異。因此，指標(biāo)體系的設(shè)置、指標(biāo)權(quán)重的安排以及指標(biāo)的變換，就成為實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的重要手段。

　　　　比如，在目標(biāo)的制定上，在包括了上級圈定的指標(biāo)之余，地方政府經(jīng)常設(shè)定一些自主性的目標(biāo)，即所謂的"主題目標(biāo)"或者"爭創(chuàng)性目標(biāo)".這些目標(biāo)包括各級政府所提出的一些施政口號，或者開展的特色性活動等，它們往往不是上級政府布置的，并且明顯區(qū)別于政府日常運(yùn)作中的"職能目標(biāo)".比如，杭州市在一般責(zé)任制目標(biāo)之外，特別制訂了59項(xiàng)2007年的"創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)目標(biāo)"，鼓勵創(chuàng)新（杭州市政府門戶網(wǎng)站，2007）。

　　　　有的地方政府則將各部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）的主要工作任務(wù)目標(biāo)分為四類：重點(diǎn)工程目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)工作目標(biāo)、職能工作目標(biāo)，并分別形成相應(yīng)的責(zé)任制（成都市新津縣政府門戶網(wǎng)站，2008）。有的市則通過設(shè)立"追加目標(biāo)"的方式來適應(yīng)形勢的發(fā)展（河南新鄉(xiāng)市政府辦公室，2006）。

　　　　由此可見，目標(biāo)管理責(zé)任制確實(shí)是一個將政府所同時面對的多項(xiàng)不確定性的目標(biāo)進(jìn)行不斷再定義、再排序和再篩選的過程。

　　　�。ǘ�）目標(biāo)責(zé)任制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)：考評與獎懲

　　　　各種目標(biāo)責(zé)任制實(shí)質(zhì)上就是為實(shí)現(xiàn)一定的組織目的，將經(jīng)濟(jì)利益同責(zé)任相結(jié)合，將獎勵同制裁相結(jié)合的一種制度。因此考核是責(zé)任制的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過考核和與之相聯(lián)系的一套獎罰方法，構(gòu)成了對地方各級政府的激勵與約束。

　　　　在每一年的年終，各上級單位都要就下級部門的責(zé)任制完成情況進(jìn)行考核，通常還會以文件的形式來說明考核的具體辦法、程序和根據(jù)考核結(jié)果所進(jìn)行的獎懲措施安排。各地在考核方法和獎懲制度上存在一定的差異，這里只就其中具有共性的做法做一簡要介紹。

　　　　1.加分與扣分：激勵與約束

　　　　各地在考核辦法中均具體規(guī)定了每項(xiàng)工作如何記分，按何種標(biāo)準(zhǔn)記分，即評分標(biāo)準(zhǔn)。大部分考評至少會采取三種計分方法：責(zé)任目標(biāo)記分方法、創(chuàng)造性工作業(yè)績加分方法以及工作差錯扣分方法。

　　　　首先，責(zé)任目標(biāo)計分主要是對責(zé)任書中的各項(xiàng)工作進(jìn)行考評：達(dá)到要求的項(xiàng)目得滿分或者超過以100%的比例核算分?jǐn)?shù)，未完成的則按一定百分比扣分。一些比較重要的工作如未能按要求完成，也會出現(xiàn)"雙倍扣分"、倒扣分甚至更嚴(yán)厲的"一票否決"等懲罰辦法。如果實(shí)行綜合目標(biāo)責(zé)任制，則最后的總得分為各項(xiàng)得分加權(quán)后的合計分?jǐn)?shù)。①「例如，山西省的經(jīng)驗(yàn)是，在綜合考核方法（即"多變量綜合評價法"）中，各類指標(biāo)實(shí)際得分的計算被區(qū)分為"正指標(biāo)"、"逆指標(biāo)"和"特殊指標(biāo)"分別進(jìn)行綜合分值計算」

　　　　完成目標(biāo)得基本分，未完成的扣除該項(xiàng)目標(biāo)基本分。有時間進(jìn)度要求未按時間進(jìn)度完成的扣除該項(xiàng)目標(biāo)基本分的50%，年終仍未完成的按該項(xiàng)目標(biāo)的基本分雙倍扣分。

　　　　增幅增量目標(biāo)：以省政府下達(dá)我市的目標(biāo)表述為依據(jù)，省政府以增幅目標(biāo)下達(dá)的，考核時增幅占70%的權(quán)重；
省政府以總量下達(dá)的，考核時增量占70%的權(quán)重�？紤]增幅增量兩者的因素，以7P3的權(quán)重比例，合并計算該項(xiàng)目標(biāo)的成績，第1位加1.2分，其他位次依次遞減0.1分。

　　　　無法同比的增幅、增量目標(biāo)：完成目標(biāo)計基本分，成績特別突出的可酌情加分（超出全省平均數(shù)或平均增幅）。

　　　　非量化目標(biāo)：完成目標(biāo)計基本分，未完成的扣除該項(xiàng)目標(biāo)基本分。

　　　　部門承擔(dān)的全局性發(fā)展目標(biāo)：完成目標(biāo)計基本分，成績特別突出的加該項(xiàng)目標(biāo)基本分的50%（該項(xiàng)工作目標(biāo)在全省的位次處前"正指標(biāo)"指實(shí)際值越大，在考評中所起的正面效應(yīng)也越大的指標(biāo)，如國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政收入、各種產(chǎn)量、農(nóng)民和職工收入等指標(biāo)。對正指標(biāo)使用公式："該項(xiàng)指標(biāo)完成程度實(shí)際得分=（實(shí)際完成XiP 目標(biāo)任務(wù)Xm）×基準(zhǔn)分"來進(jìn)行計算。"逆指標(biāo)"指實(shí)際值越大，在考評中所起的負(fù)面效應(yīng)越大的指標(biāo)，如商品零售價格指數(shù)、人口出生率、刑事案件發(fā)案率等。對逆指標(biāo)使用公式："該指標(biāo)完成程度實(shí)際得分=（目標(biāo)任務(wù)XmP實(shí)際完成Xi）×基準(zhǔn)分"來進(jìn)行計算。對一些特殊指標(biāo)，如地方國有工業(yè)控虧額，則可以研究特定公式計算：控虧額指標(biāo)得分=基準(zhǔn)分+（基準(zhǔn)分P 控虧額）×（控虧額-實(shí)際完成）

　　　　各項(xiàng)指標(biāo)綜合分值的計算，包括"加總"和"上限調(diào)整"兩部分。加總就是各參評單位或縣市的目標(biāo)完成程度的總得分，公式為"各縣市目標(biāo)完成程度直接得分=Σ（各項(xiàng)指標(biāo)基準(zhǔn)分×目標(biāo)完成程度）".但考慮到指標(biāo)體系中各指標(biāo)間的平衡，此加總分還需作必要調(diào)整，比如適當(dāng)規(guī)定一個得分上限，以防止一些次要指標(biāo)的得分大大超過主要指標(biāo)、一些柔性指標(biāo)的得分大大超過剛性指標(biāo)；
同時對一些原定目標(biāo)中不盡合理的因素進(jìn)行彌補(bǔ)和匡正。如晉中地區(qū)幾年來規(guī)定，在最終合計分?jǐn)?shù)時，各項(xiàng)指標(biāo)得分以基準(zhǔn)分的1.5倍為上限，即以超目標(biāo)50%為上限；
超出此上限的分?jǐn)?shù)不予合計。因此上面的公式就應(yīng)匡正為"各縣市目標(biāo)完成程度實(shí)際得分=Σ[各項(xiàng)指標(biāo)基準(zhǔn)分×目標(biāo)完成程度（以150%為限）]".

　　　　此外，如果由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡性，造成年初制定的目標(biāo)責(zé)任制中同一項(xiàng)指標(biāo)在各縣市間基數(shù)懸殊，增長百分之一絕對值含量有相當(dāng)大的差異，且完成同類指標(biāo)的難易程度也不盡相同，則會選擇一些重要指標(biāo)計算其"貢獻(xiàn)率"，賦予"貢獻(xiàn)分"，作為目標(biāo)完成程度考核的補(bǔ)充。貢獻(xiàn)分總值，以不超過目標(biāo)完成程度基準(zhǔn)分總值的10%為宜。貢獻(xiàn)分的具體計算，一般有"增量貢獻(xiàn)法"和"總量貢獻(xiàn)法"兩種方法（參見趙拴江等，2000年）。

　　　　凡赴京、省、市集體上訪的，每發(fā)生一批次分別扣除5分、3分、1分。

　　　　對目標(biāo)完成情況無據(jù)可查的按未完成對待。（河南省新鄉(xiāng)市政府辦公室，2004）

　　　　職能工作實(shí)行獎罰分。有經(jīng)濟(jì)任務(wù)或目標(biāo)任務(wù)指標(biāo)單位，任務(wù)完成的計滿分，沒有完成任務(wù)按比例扣分。沒有經(jīng)濟(jì)任務(wù)或目標(biāo)任務(wù)指標(biāo)的單位，沒有出現(xiàn)工作失誤計滿分，出現(xiàn)工作失誤或?qū)�區(qū)級目標(biāo)管理考核產(chǎn)生影響的，酌情扣分。職能工作突出受到上級表彰實(shí)行獎分，職能工作影響區(qū)級目標(biāo)管理的，單位工作在市委政府對區(qū)委、政府考核中扣分的，按2倍扣分。區(qū)級目標(biāo)管理單項(xiàng)工作被市級以上一票否決的，責(zé)任單位、主管部門、職能部門將評為不合格單位。（常德市鼎城區(qū)政府門戶網(wǎng)站，2007）

　　　　其次，絕大多數(shù)考評方法中都設(shè)立了作為激勵的加分項(xiàng)目。關(guān)于加分的具體項(xiàng)目，各地有所不同，但歸納起來主要集中在獲得上級部門的獎勵或者對于本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展等有突出貢獻(xiàn)者。如下例中的第一項(xiàng)屬于前者，后三項(xiàng)則屬于后者。

　　　　1.工作得到省部級以上或同級領(lǐng)導(dǎo)肯定的，國家級每次加5分、省部級每次加3分；
工作經(jīng)驗(yàn)同時得到推廣的，國家級每次加10分、省部級每次加6分。

　　　　2.爭取國家、省級各類支持資金成績特別突出的按比例加分（在完成年度目標(biāo)的基礎(chǔ)上超出全省平均數(shù)的部分）。

　　　　3.金融部門支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，每新增中長期貸款1億元加2分（在完成當(dāng)年該項(xiàng)目標(biāo)的基礎(chǔ)上），加分不設(shè)上限。

　　　　4.積極招商引資（境內(nèi)）、引進(jìn)符合我市投資政策的項(xiàng)目，縣（市）區(qū)超出目標(biāo)部分每增加3000萬元加1分；
市直綜合委局（主要引資單位）超出目標(biāo)部分每增加1000萬元加1分；
其他單位每引資500萬元加1分。加分不設(shè)上限（引進(jìn)資金以實(shí)際到帳、引進(jìn)項(xiàng)目以落地為準(zhǔn)）。（常德市鼎城區(qū)政府門戶網(wǎng)站，2007）

　　　　2.剛性約束：一票否決

　　　　如前所述，幾乎在責(zé)任制的所有考核辦法中，都設(shè)置了對重大工作差錯的扣分辦法，其中最嚴(yán)厲的即是"一票否決".所謂"一票否決"，是指一旦某項(xiàng)任務(wù)沒達(dá)標(biāo)，不僅此項(xiàng)任務(wù)不得分，該單位全年的各項(xiàng)工作成績也被算為不合格，甚至計零分，并可能取消該單位當(dāng)年甚至幾年內(nèi)參與各類先進(jìn)稱號和評獎的資格，而且會對該單位主要領(lǐng)導(dǎo)的評獎和升遷造成重大影響。具體到實(shí)行一票否決的工作內(nèi)容，各地雖有不同，但概括起來主要集中在違反計劃生育政策、越級上訪和出現(xiàn)重大責(zé)任、安全事故等幾方面。例如，常德市鼎城區(qū)《2007年度目標(biāo)管理責(zé)任制考核辦法》中規(guī)定：

　　　　計劃生育、社會治安綜合治理與穩(wěn)定、安全生產(chǎn)、農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理工作和財政工作分別實(shí)行達(dá)標(biāo)考核與納入目標(biāo)管理責(zé)任制考核基分并舉的辦法。上述五項(xiàng)工作責(zé)任只要1項(xiàng)考核未達(dá)標(biāo)的，均對目標(biāo)管理責(zé)任制評比結(jié)果實(shí)行"一票否決".（常德市鼎城區(qū)政府門戶網(wǎng)站，2007）

　　　　3.獎與罰

　　　　責(zé)任制的調(diào)控方式區(qū)別于行政管理上的"命令-服從"模式"，這種賞罰、升降必須同物質(zhì)利益聯(lián)系起來�？傊�，要通過加強(qiáng)責(zé)任制，通過賞罰嚴(yán)明，在各條戰(zhàn)線上形成你追我趕，爭當(dāng)先進(jìn)、奮發(fā)向上的風(fēng)氣"（鄧小平，1994：142）

　　　　獎勵通常分為兩類：一類是"基本獎"（鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上）或基本報酬（村莊），俗稱"保底".只要考核達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)分?jǐn)?shù)或"合格"便可獲得此類獎，且大部分機(jī)構(gòu)均可獲得。另一類為"優(yōu)勝獎"，目的是"獎優(yōu)"，即對于工作目標(biāo)完成突出的單位給予特殊獎勵，獎勵形式可能是物質(zhì)層次的，也包括精神層次的，比如單位或個人的記功、表揚(yáng)、通報表彰甚至?xí)x升等。

　　　　當(dāng)然，有獎就有罰"，罰差"的方式也有很多：比如取消單位或主管、分管領(lǐng)導(dǎo)的評獎資格和獎金（村莊或居委會要扣基本報酬），還包括口頭警告、黃牌警告、調(diào)職、降職等。

　　　�。ㄎ澹┕膭钕冗M(jìn)。按考評結(jié)果，總分從高到低設(shè)三個等級獎。

　　　　其中一等獎2名，各發(fā)給獎金5萬元；
二等獎4名，各發(fā)給獎金4萬元；
其余為三等獎，各發(fā)給獎金2.5萬元。同時給總分排前六名的鄉(xiāng)鎮(zhèn)授予XX市2007年度黨政目標(biāo)治理先進(jìn)單位。

　　　　……

　　　�。ㄆ撸┍薏吆筮M(jìn)。凡被評為"差"級檔次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要認(rèn)真剖析原因。屬主觀原因的要按有關(guān)規(guī)定分別追究黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，即當(dāng)年不能評為先進(jìn)，不能提拔；
連續(xù)兩年被評為"差"級檔次的，要限期整改，予以黃牌警告；
連續(xù)三年被列為"差"級檔次的，要辭職。（湖北省宜恩縣政府門戶網(wǎng)站，2007）

　　　　4.強(qiáng)激勵：競賽和單項(xiàng)獎

　　　　除綜合工作獎外，各地還展開單項(xiàng)競賽、評比，并設(shè)立單項(xiàng)獎，競賽及其單項(xiàng)獎的名目繁多，其目的是以更大的激勵推動政府的中心工作。

　　　　以表2的NY鄉(xiāng)所在的縣為例，為了推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，該縣就責(zé)任書中的"項(xiàng)目工作"展開競賽，并設(shè)單項(xiàng)獎。

　　　　在表4中，參加評比的所有項(xiàng)目中，以固定資產(chǎn)投資完成額為標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目和招商引資完成的項(xiàng)目各占40分，項(xiàng)目儲備和縣級項(xiàng)目加起來僅占15分，所以這里所說的"項(xiàng)目"主要指的是招商引資用于固定資產(chǎn)投資的項(xiàng)目。假如對項(xiàng)目做進(jìn)一步細(xì)分，會發(fā)現(xiàn)"評分標(biāo)準(zhǔn)"對于列入省市重點(diǎn)項(xiàng)目的項(xiàng)目、工業(yè)生產(chǎn)性項(xiàng)目是著重獎勵的。并且，項(xiàng)目儲備在一定程度上減小了鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間在競爭過程中的摩擦，相當(dāng)于進(jìn)行了一個緩沖，更加有利于鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目申請、投資和建設(shè)。

　　　　5.考核方式："案頭作業(yè)"與"入戶抽查"

　　　　應(yīng)當(dāng)指出，上面所列出的幾項(xiàng)考核和獎懲辦法，主要還是集中在"科層化"，亦即可操作化的數(shù)據(jù)和指標(biāo)的管理層次上。從考核的角度也可以這樣說，"首先是？？表格數(shù)據(jù)，而不是實(shí)際工作本身會成為體現(xiàn)基層工作業(yè)績的主要依據(jù)".這是因?yàn)槊磕晟霞墝ο录壍目疾旌艽蟪潭壬鲜菍?各種相關(guān)帳、表、卡、冊是否齊備與規(guī)范和各種數(shù)據(jù)是否合乎要求的考核，是對下級組織具體服務(wù)實(shí)踐的文本抽象化能力和質(zhì)量的考核"（吳毅，2007：582-583）。這些數(shù)據(jù)管理和文書制作的工作被基層政府形象地概括為"案頭作業(yè)".

　　　　但除了對"案頭作業(yè)"的考核，近年來，各上級政府和部門也開始越來越多地采取抽檢的辦法對基層的工作進(jìn)行考核。這種方式對于基層政府的壓力顯然會更大，因?yàn)樯霞壵�府或部門往往要求"隨機(jī)抽樣（農(nóng)戶），不打招呼，不要陪同，直接進(jìn)村入戶查看"，而一旦被選中的"對象戶"在回答上級提出的問題時由于記憶不清等原因而出現(xiàn)含糊不清、甚至有意或無意中透露出任何不利于基層政府的信息，那么就不僅會使檢查人員對基層政府的印象大打折扣，而且上級領(lǐng)導(dǎo)可能據(jù)此"反推基層組織文件制作的真實(shí)性，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

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　　　　作者單位：北京大學(xué)社會學(xué)系

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