[內容提要]歐盟對外人權政策是在對外關系實踐中逐漸形成的，所有以人權為導向的歐盟對外政策“交集”在一起，呈現出“多層次、寬領域、全方位、高規(guī)格”的特征。除傳統(tǒng)的政治和經濟工具外，歐盟在實施對外人權政策時更傾向于在國際法規(guī)則框架下運用自治性立法措施和“人權條款”之類的法律工具，體現了歐盟以“軟實力”方式推行“人權外交”的特質。制約歐盟對外人權政策進一步發(fā)展的法律困境是：歐盟缺乏總體性的人權權能；
對外人權政策缺乏一致性與連續(xù)性；
而最新的《里斯本條約》對此也未作出實質性的變革。因此，歐盟在現階段推行對外人權政策時，應盡量避免干涉他國內政，并將部分精力回歸于內部人權政策的建設。

　　[關鍵詞]尊重人權 人權外交 國際法 歐盟對外人權政策

　　人權政策在歐盟法律體系中具有“憲法性”的示范效應�！白鹬厝藱唷奔仁菤W洲聯盟成立和運作的基礎、目標和價值，亦是彌補其“民主赤字”和應對合法性危機的必然要求。由于歷史原因，歐共體最初在基礎條約中并無只言片語提及人權，而是更多地將精力集中于經濟一體化建設。通過歐洲法院對基礎條約“能動主義”式的司法解釋，“尊重人權”才成為歐盟法中的一項基本原則。迄今為止，歐盟基礎條約尚未明確以“人權政策”為題對該政策作出系統(tǒng)規(guī)定，但大量的歐盟法律與實踐均反映其客觀存在。[1]人權政策由內外兩個層面構成。較之于內部層面，歐盟對外人權政策由于涉及第三國和國際組織而對國際關系影響深遠，并且歐盟在這一政策領域的實踐也是“自成一類”的，代表了西方“人權外交”的新發(fā)展，[2]因此本文嘗試就該項政策從歐盟法角度作一初步探究。

　　一　歐盟對外人權政策的界定

　　歐盟基礎條約對共同外交與安全政策、共同商業(yè)政策和發(fā)展合作政策這三類對外政策作了明確規(guī)定。其余的共同政策雖然只有內部層面的規(guī)定，但根據歐盟對外關系法中的“平行主義原則”，歐共體[3]在這些共同政策的對外層面無疑也享有一定的權能。相形之下，對外人權政策雖然客觀上存在豐富的實踐，但似乎在基礎條約中沒有恰當的“名分”。如何看待歐盟對外人權政策尷尬的法律基礎？如何正確界定這一事實上的政策？該政策在實踐中又呈現出怎樣的特征？歐盟法學界迄今對這些問題鮮有論及。

　　(一)法律基礎

　　歐盟對外人權政策的法律基礎主要體現為基礎條約中的有關“目的性條款”(objectives clause)。《歐洲聯盟條約》第6(1)條原則性地規(guī)定：“歐洲聯盟建立在自由、民主、尊重人權和基本自由以及法治這些成員國共同的原則基礎之上”。而根據《歐洲聯盟條約》第49條，歐洲國家只有在尊重以上原則的前提下才能提出加入歐盟的申請。即便是歐盟成員國，若其存在嚴重和持續(xù)性地違反這些原則的情形，則根據《歐洲聯盟條約》第7(3)條和《歐共體條約》第309(1)、(2)條中的程序，該成員國在基礎條約框架下享有的某些權利——包括該國政府代表在部長理事會中的投票權，將會被中止。這些規(guī)定總體上為歐盟實施對外人權政策提供了“憲法”層面的依據。

　　具體到對外關系領域，《歐共體條約》第177(2)條規(guī)定，歐共體的發(fā)展合作政策“應有助于發(fā)展和鞏固民主與法治，以及尊重人權和基本自由這一總體目標(general objective)的實現”；
第181a(1)條進而以同樣的措辭規(guī)定歐共體在與第三國的經濟、財政和技術合作領域也應遵守這一總體目標。事實上，“總體目標”這一措辭暗示著“尊重人權和基本自由”亦應適用于歐共體/歐盟其他對外關系領域。因為《歐洲聯盟條約》第11(1)條規(guī)定，歐盟共同外交與安全政策的目標之一是：“發(fā)展和鞏固民主與法治，以及尊重人權和基本自由”。而《歐洲聯盟條約》第3條規(guī)定：“在尊重和發(fā)展歐共體成果的同時，歐盟應具備一個單一的組織機構框架，以保證為實現其目標而采取的行動的一致性和連續(xù)性”。所以，從對外關系一致性的角度考慮，“尊重人權和基本自由”構成歐盟對外關系的總體目標，對外人權政策正是建立在這一基礎之上的。

　　此外，歐盟機構通過的大量“軟法”(soft law)[4]文件同樣促進了對外人權政策的發(fā)展。自20世紀90年代以來，歐盟委員會在向理事會和歐洲議會發(fā)布的“通訊”(communication)中，不僅要求將人權作為對外關系的主流目標，而且還提供了一系列的工具和手段以加強歐盟對外人權政策的實施效果。例如，委員會發(fā)布的通訊：《關于歐盟在第三國促進人權和民主化中之作用》(2001年)[5]和《賦予歐盟與地中�；锇橹�人權和民主化活動以活力：戰(zhàn)略指南》(2003年)，[6]成為歐盟近年來加強對外人權政策一致性和實施歐洲睦鄰政策(European Neighbourhood Policy，簡稱ENP)的主要依據。此外，理事會頻繁通過了大量的“人權指南”(EU Guidelines on Human Rights)政策文件，涵蓋主題有：死刑(1998年；
2008年更新)、酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格之待遇或懲罰(2001年；
2008年更新)、人權對話(2001年)、兒童與武裝沖突(2003年)、人權維護者(2004年)、遵守人道主義法(2005年)、促進與保護兒童權利(2007年)。[7]這類文件確保歐盟各職能部門在對外人權政策中的行動更為一致和有效。

　　簡而言之，對外政策的定義可以表述為：國際關系的獨立行為體(一般為國家)所實施的官方對外關系的集合。[8]類似地，歐盟對外人權政策可依此界定為：歐盟所實施的以人權為導向的對外關系的集合。[9]就法律淵源而言，歐盟對外人權政策由歐盟基礎條約體系中的“目的性”條款、歐共體與第三國或集團締結的國際協(xié)定之中的“人權條款”、歐盟機構的自治性立法以及“軟法”文件組成。但由于歐盟基礎條約中并無對外人權政策的單獨和系統(tǒng)規(guī)定，而該政策很大程度上是在歐盟對外關系實踐中逐漸形成的，據此筆者認為，將對外人權政策視為所有以人權為導向的歐盟對外政策的“交集”，似乎更為貼切，并且在理解歐盟對外人權政策時，應更多地從實踐中予以全面、動態(tài)和發(fā)展的考量。[10]

　　(二)實踐特征

　　歐盟對外人權政策的行動和實踐異常豐富，這與歐盟對人權問題的重視程度有關。在歐盟看來，促進和保護人權是實現全人類可持續(xù)發(fā)展、和平與穩(wěn)定的必要條件。[11]歐盟對外關系委員瓦爾德納女士(Benita Ferrero-Waldner)鮮明地指出：“尊重人權是全世界最為根本和普遍的價值之一，我們有責任促進和保護人類大家庭每一個成員的權利，無論是在歐盟內部，還是在世界上其他地方”。[12]正因為歐盟將促進和保護人權視為一種“責任”，所以長期以來，歐盟一直不遺余力地在對外關系中推行“人權外交”，并形成了以下幾個方面的特征：

　　其一，“多層次”。歐盟不僅在與第三國的雙邊關系中，而且在區(qū)域層面，如歐洲委員會(Council of Europe)、歐洲安全與合作組織和非洲聯盟，或者是在多邊層面，如聯合國大會第三委員會和人權理事會，均致力于人權的促進和保護事業(yè)。

　　其二，“寬領域”。歐盟奉行“普遍、不可分割、相互關聯、相互獨立”的人權觀，意即人權包括公民、政治、經濟、社會與文化權利。但從實踐來看，歐盟對外人權政策涵蓋的主題已經遠遠突破了這種人權觀。具體而言，歐盟對外人權政策的重點主題有：死刑、酷刑、兒童權利、人權維護者、婦女權利與性別平等、販賣人口、國際刑事法院、人權與恐怖主義、人權與商業(yè)、民主與選舉、經濟社會與文化權利、發(fā)展權、宗教與信仰自由、文化間對話、種族主義、排外癥、非歧視與尊重多樣性、少數人群體的權利、殘疾人、原住民問題、隱私權與個人數據保護等。[13]

　　其三，“全方位”。歐盟將人權與民主化問題融入決策和實施的所有層面，即將之“主流化”(mainstreaming)。歐盟委員會早在2001年發(fā)布的《關于歐盟在第三國促進人權和民主化中之作用的通訊》中，就提出了加強歐盟與歐共體對外政策之間的一致性與連貫性，提升人權與民主化目標在對外關系中的重要性，并使之“主流化”的戰(zhàn)略。[14]以委員會近來發(fā)布的《國別戰(zhàn)略文件》為例，這類文件現在均包含一項有關第三國人權和民主形勢的具體評估，歐盟在通過援助戰(zhàn)略時會以此作為判斷要件。并且，歐盟內部近年來開始努力將保護人權納入共同安全與防務政策(ESDP)中。

　　其四，“高規(guī)格”。對外人權政策的運作大多涉及歐盟框架下的共同外交與安全政策，以及歐共體框架下的共同商業(yè)政策和發(fā)展合作政策，因此歐盟各機構的職能分工是：在歐盟理事會中，由歐盟各國外長組成的總事務與對外關系理事會(General Affairs and External Relations Council)扮演決策者的作用，并設有具體的人權工作組(COHOM)負責處理日常的人權事務；
歐盟委員會在國際層面上代表歐盟的人權立場，并且由其派駐各國的代表團具體負責有關人權的援助項目；
歐洲議會的對外關系委員會設立專門的人權分委員會，通過出臺決議、報告，向第三國派遣代表團，對人權事件表示關切，或者以口頭和書面形式提出質詢等方式，促進對外人權政策的制定與實施。[15]值得一提的是，2004年12月，為提高歐盟對外人權政策的一致性與連續(xù)性，參照歐盟委員會的部分職能，歐洲理事會(European council)決定設立“總秘書長/共同外交與安全政策高級代表的人權私人代表”(the Personal Representative of the SG/HR on Human Rights in the the area of CFSP)一職，[16]突出反映了歐盟對外人權政策的“高規(guī)格”。

　　通過以上分析，不難發(fā)現，“尊重人權”作為歐盟賴以成立和運作的核心價值，在內部人權政策趨于完善的基礎上，自然“外溢”至對外關系層面，成為歐盟對外關系的基本原則和宗旨。在歐盟對外人權政策的發(fā)展中，如果將歐盟基礎條約中有關人權的“目的性條款”比作種子，歐盟機構的“軟法”文件比作養(yǎng)分，那么歐洲一體化無疑是適宜的土壤，后冷戰(zhàn)時代趨于“人本化”的國際關系則是最好的溫床。歐盟“多層次、寬領域、全方位、高規(guī)格”的對外人權政策實踐正是在這一良好的基礎之上茁壯成長的。

　　二　歐盟對外人權政策的實施：法律工具及其他

　　歐盟對外人權政策之所以能夠順利實施，并在國際關系中產生實質性的影響，很大程度上得益于其種類繁多、設計縝密的手段和工具。2007年的《歐盟年度人權報告》列舉了八項工具的進展情況，具體如下：共同戰(zhàn)略、聯合行動、共同立場；
歐洲睦鄰政策下的行動計劃；
歐盟人權指南；
外交方針、宣言、聲明；
人權對話與磋商；
與美國、加拿大、日本、新西蘭和候選國開展的“三駕馬車”形式的磋商；
與第三國合作協(xié)定中的“人權條款”；
“歐洲民主與人權倡議”(EIDHR)的財政資助活動。實際上，這一列舉并未窮盡所有的工具類型。例如，歐盟實施的“普惠制”中與人權掛鉤的“特殊激勵安排”，歐盟向第三國政府提供含有“人權條件”的援助，以及歐盟在共同外交與安全政策框架下締結的與危機管理、沖突預防和人道主義救援有關的雙邊協(xié)定。特別是歐盟慣用的制裁措施，報告并未列舉，而只是在分析具體國家和地區(qū)時略有提及。所以，以列舉的方式闡述歐盟對外人權政策的工具難免“掛一漏萬”，因為歐盟會不斷衍生出新的工具。但總體而言，歐盟對外人權政策的工具可以概括為法律工具、政治工具、經濟工具三種類型，其中最具有歐盟特質的是其法律工具。

　　(一)自治性立法中的“人權條件”

　　發(fā)展合作政策與共同商業(yè)政策是歐盟對外人權政策發(fā)揮作用的主要領域。隨著人權的“主流化”趨勢，這兩項政策領域的自治性立法中均規(guī)定了“人權條件”，或以中止援助作為威脅，或以提供更高的貿易優(yōu)惠待遇作為勸誘。

　　歐盟向第三國提供發(fā)展援助時往往附加“人權條件”。2007年，歐盟對發(fā)展援助項目進行了重大改革，將原有零散的地區(qū)性援助和“歐洲民主與人權倡議”( European Initiative for Democracy and Human Rights，簡稱EIDHR)項目進行了整合。以新的“發(fā)展合作工具”(Development Cooperation Instrument)為例，(點擊此處閱讀下一頁)

　　作為其法律依據的“第1905/2006號條例”[17]第2(1)條明確規(guī)定，發(fā)展合作的目標是“鞏固和支持民主、法治、人權與基本自由、良治、性別平等”。第3(1)條進而規(guī)定，發(fā)展合作的一般原則是：歐共體建立在民主、法治、尊重人權與基本自由的價值之上，并通過對話與合作的方式，在伙伴國和地區(qū)發(fā)展并鞏固對這些價值的承諾。第3(3)條則更加直截了當地指出，促進人權、性別平等、民主、良治、兒童權利、原住民權利、環(huán)境可持續(xù)性、抗擊艾滋病這類交叉性的議題應該作為所有項目的重點。第37條特別就中止援助作了詳細的規(guī)定：“在不損害伙伴與合作協(xié)定中有關中止援助之條款的情形下，若伙伴國未能遵守第3(1)條之原則，并且與該國之磋商未能達致雙方滿意之解決方案，或者磋商遭拒絕，或在緊急情勢下，在委員會提議的基礎上，就伙伴國在本條例下所獲得之援助，理事會可以特定多數之表決方式采取適當的措施。此類措施可以是全部或部分中止援助�！迸c以往的地區(qū)性援助項目相比，“發(fā)展合作工具”直接將“尊重人權”規(guī)定為發(fā)展合作的目標和一般原則，在其新的地區(qū)性和主題性援助項目中始終將“鞏固和促進人權”奉為圭臬，并且其中止援助的程序性規(guī)定與歐共體雙邊協(xié)定之中的“人權條款”有“異曲同工”之妙，成為“人權條款”的有效補充。

　　歐共體在共同商業(yè)政策下實施“普惠制”(Generalised System of Preferences，簡稱GSP)時同樣強調“人權條件”，尤其重視勞工權利。例如，“第2501/2001號普惠制條例”的序言指出，促進發(fā)展中國家的可持續(xù)發(fā)展構成歐共體發(fā)展政策的目標之一，而且共同商業(yè)政策應當與這些目標保持一致，并加強這些目標。因此，對于那些在保護環(huán)境和勞工權利方面有所進步的發(fā)展中國家，該條例第14條提供了“特殊激勵安排”(special incentive arrangement)——在適用普惠制關稅的基礎上進一步減免關稅；
對于那些強迫勞工的發(fā)展中國家，“普惠制”將中止適用于該國。[18]例如，自1997年起，緬甸即因此被歐盟中止適用“普惠制”�，F行的“第980/2005號普惠制條例”除在序言中重申“可持續(xù)發(fā)展”和“良治”(good governance)的目標外，其第9條特別規(guī)定，為實現可持續(xù)發(fā)展和良治的目的，“特殊激勵安排”的受惠國必須已經批準并有效實施特定的人權公約。該條例附件三中的A部分詳細列舉了聯合國/國際勞工組織框架下的16項人權與勞工核心公約。[19]這一規(guī)定與“第2501/2001號普惠制條例”第14條相比，使“人權條件”在“普惠制”的實施中更為明確，并具有可操作性。例如，2007年6月，歐盟以白俄羅斯未能履行國際勞工組織(ILO)于2004年提出的建議為由，中止了該國的“普惠制”待遇。[20]

　　自治性立法措施便于歐盟發(fā)揮其“軟實力”的優(yōu)勢，能夠直接地反映和實現歐盟的人權政策和人權目標，但在國際法層面上容易誘發(fā)爭議。雖然國際法對于在援助中附加“人權條件”未作禁止性規(guī)定，但歐盟主觀上判斷第三國嚴重違反人權因而中止援助的做法，難免有干涉內政之嫌。以“普惠制”條例為例，由于歐共體是國際貿易組織(WTO)的正式成員，理應受到WTO規(guī)則的約束，而實踐中也有國家將歐共體訴諸WTO的爭端解決機制。例如，原“第2501/2001號普惠制條例”規(guī)定有“打擊毒品生產和販賣的特別安排”，對玻利維亞、哥倫比亞、哥斯達黎加等12個發(fā)展中國家適用比其他發(fā)展中國家更高的優(yōu)惠待遇。在2002年-2004年印度提起的“歐共體普惠制案”中，歐共體的這一歧視性的“特殊激勵安排”被WTO爭端解決機構裁定違反“最惠國待遇原則”。[21]現行的“第980/2005號普惠制條例”遵守WTO的裁決，取消了原“特殊激勵安排”的歧視性。然而，以批準和實施人權公約作為新的“特殊激勵安排”依然具有潛在的法律風險，畢竟歐盟實際操作不當仍有可能在發(fā)展中國家之間構成新的歧視待遇。[22]

　　(二)歐共體雙邊協(xié)定中的“人權條款”

　　在自治性立法措施容易引起國際法爭議的情況下，歐盟轉而更加積極地在與第三國或集團談判雙邊合作協(xié)定時引入“人權條款”(human rights clause)。“人權條款”源于歐共體中止雙邊協(xié)定的需要，自上世紀90年代以來成為歐共體締約時的一項慣例，廣泛分布于貿易與合作協(xié)定、穩(wěn)定與聯系協(xié)定、伙伴關系與合作協(xié)定以及聯系協(xié)定等條約類型。與歐盟機構的自治性立法相比，“人權條款”更多地借鑒了國際法規(guī)則。

　　標準的“人權條款”，除在雙邊協(xié)定序言中一般性地提及尊重人權，或雙方公認的世界性和區(qū)域性的人權文件外，主要由“必要條件條款”、“未履行條款”和解釋性聲明構成。[23]“必要條件條款”的標準措辭是：“尊重由(《赫爾辛基最后文件》和《巴黎憲章》)所確立之民主原則和人權(以及波恩歐安會所界定之市場經濟原則)是歐共體和(第三國)內外政策之基礎，并且構成本協(xié)定之必要條件(essential element)”。將“尊重人權”界定為協(xié)定的“必要條件”，顯然是力圖與《維也納條約法公約》的規(guī)定保持一致。因為根據1969年《維也納條約法公約》第60條第3款b項，條約當事方可以以“重大違約”為由而終止或中止條約實施的第二種情形是：“違反條約規(guī)定，而此項規(guī)定為達成條約目的或宗旨所必要(essential)者”。由此可見，歐共體試圖在遵守條約法規(guī)則的框架下中止協(xié)定的履行，以避免引起另一締約方的爭議。[24]

　　實踐中，“必要條件條款”的形式較為多樣化。除一般性地提及民主原則和人權外，部分協(xié)定也會一道提及法治、良治原則。[25]在與歐洲安全與合作組織成員國締約時，“必要條件條款”一般會同時強調市場經濟原則。至于條款中提及的國際人權文件，更是豐富多彩。在與歐洲以外的第三國締約時，《聯合國憲章》與“國際人權憲章”(《世界人權宣言》、《公民權利與政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利國際公約》)的援用頻率較高。援引雙方公認的人權文件，反映了“人權條款”并未在歐盟與第三國之間創(chuàng)設更高的國際法律義務，而是對現有義務的重申。

　　“未履行條款”在實踐中形式基本固定，其標準措辭是：“若締約一方認為另一方未能履行協(xié)定之義務，則可采取適當措施。在此之前，除非在特別緊急情勢下，本著尋求各方所能接受之解決方式的目的，該方應向聯合委員會提交徹底審查情勢必備之所有信息。在選擇擬將采取的措施時，應優(yōu)先考慮對本協(xié)定之運作擾亂最小的措施。若另一方提出要求，這些措施應當立即通知聯合委員會，并應成為聯合委員會中磋商的主題。”對于何者構成“特別緊急情勢”，協(xié)定往往附有一項解釋性聲明，規(guī)定“‘未履行條款’中的‘特別緊急情勢’意指締約一方重大違約，而‘重大違約’包括：(1)廢棄協(xié)定，而此種廢棄不為一般國際法規(guī)則所準許者；
(2)違反協(xié)定的‘必要條件’”。這一解釋與1969年《維也納條約法公約》第60條第3款同樣保持了高度的一致，[26]加強了“必要條件條款”和“未履行條款”之間的法律聯系，為締約一方以另一方嚴重違反人權為由而中止協(xié)定的履行提供了合法依據，表現出與國際法規(guī)則接軌的意圖。另外，這一程序性規(guī)定強調通過對話和磋商的方式解決爭端，締約方所采取的措施必須與國際法相符、與違法行為相稱，中止協(xié)定只能是一種最后的救濟手段。因此，“未履行條款”很大程度上借鑒了國際法上的爭端解決程序、反措施規(guī)則和條約法規(guī)則。

　　通過對“人權條款”組成要素的剖析，可以看出，“人權條款”避免了歐盟自治性立法措施的單邊性，體現了歐盟在國際法規(guī)則框架下團結第三國以共同促進國際人權保護事業(yè)的良好愿望，避免了干涉內政的嫌疑，比較容易為第三國所接受。據歐盟統(tǒng)計，迄今為止，歐共體在與第三國或集團締結的50多項雙邊國際協(xié)定中均含有“人權條款”，涵蓋世界上120多個國家和地區(qū)。[27]值得一提的是，以往學者往往對“人權條款”的實施效果表示失望，認為“限制性措施”(restrictive measures)并未發(fā)揮應有的威懾力，[28]但近年來歐盟援引“人權條款”對第三國實施制裁和中止協(xié)定的實踐有所增加，例如津巴布韋、利比里亞和烏茲別克斯坦目前正在遭受此類“限制性措施”。[29]姑且不論其實施效果是否“名至實歸” ，單就其制度設計之縝密、條約關系涵蓋之廣泛而言，“人權條款”的存在本身就是歐盟對外人權政策及人權理念的一種宣示與成功。

　　(三)傳統(tǒng)外交政策工具

　　憑借政治和經濟之類的傳統(tǒng)外交政策工具達到促進和保護人權的目的，這在其 他西方國家的“人權外交”中雖不乏先例，[30]但較之于歐盟“密如蛛網”式的外交 工具，似乎“相形見絀”。歐盟由于“硬實力”的欠缺，所以更為注重“軟實力”的功效。

　　政治工具主要集中在歐盟共同外交與安全政策框架之下。歐盟理事會通過發(fā)布共同戰(zhàn)略、共同立場和聯合行動文件，將人權納入歐盟危機管理和沖突預防行動之中。[31]在日�；顒又�，歐盟輪值主席頻繁代表歐盟發(fā)布外交方針和宣言以表達對第三國和國際人權事務的關注，[32]此外，歐盟共同外交與安全政策高級代表也會不時就批準《國際刑事法院規(guī)約》，聯合國人權理事會的行動等重要的國際性人權發(fā)展事件發(fā)表聲明。

　　人權對話與磋商是歐盟最常用的政治工具。人權對話機制分為三種情形：(1)人權作為一般性政治對話中的重要議題；
(2)根據雙邊合作協(xié)定中的“人權條款”而建立的人權對話機制；
[33](3)在不存在雙邊協(xié)定，或雙邊協(xié)定中的“人權條款”對此未作規(guī)定時，建立專門的人權對話機制。第三種情況比較特殊，目前歐盟僅與中國、伊朗[34]設立了專門的人權對話制度。根據《歐盟人權對話指南》，人權對話的目的一般是：獲取相關國家人權狀況的信息；
表達歐盟對該國人權紀錄的關切；
確定改進人權狀況的步驟；
討論共同關心的問題；
加強在諸如聯合國之類的國際論壇中的合作。同時，人權對話能夠及早發(fā)現可能在未來導致沖突的問題。[35]除此之外，歐盟與美國、加拿大、日本、新西蘭、俄羅斯、非加太等國家和地區(qū)保持著制度化的定期人權磋商機制。與美國在全球以武力強行推行民主和人權不同，歐盟在對外關系中逐漸認識到，對話與磋商機制比孤立與脫離接觸政策更為有效。

　　EIDHR項目是歐盟對外人權政策中主要的經濟工具。根據歐盟官方統(tǒng)計，從1994年到2006年間，EIDHR項目的資助額平均每年高達1.2億歐元。EIDHR項目主要是向市民社會組織提供財政資助，[36]同時也資助歐洲委員會、歐洲安全與合作組織之類的區(qū)域性組織，以及聯合國特別法庭、聯合國人權高專、聯合國兒童基金、聯合國發(fā)展計劃署等國際性機構。2007年新的EIDHR項目(European Instrument for Democracy and Human Rights)[37]在繼承原有項目的基礎上，更加關注民主促進活動和支持人權維護者，尤其重視保護人權、法治和正義的全球性活動，并力圖通過派遣選舉觀察團和支持市民社會的形式提高第三國選舉進程的可信度。歐盟委員會為此特別制定了一份實施EIDHR項目的“2007年-2010年的戰(zhàn)略文件”，[38]以與新一代的地區(qū)性援助項目形成互補。與地區(qū)性援助項目相比，EIDHR項目的優(yōu)勢在于，實施該項目提供的援助無需接受國政府的同意，并且歐盟與伙伴國官方援助項目的中止并不影響EIDHR項目的實施，這種靈活性避免了遭受經濟制裁的第三國發(fā)生更大規(guī)模的人道主義災難，因而具有一定的合理性。

　　總體而言，歐盟在對外人權政策實踐中逐漸衍化出一套紛繁復雜的手段和工具，確保人權成為歐盟對外關系的主流目標、原則和價值。法律工具基本上借鑒和遵守了國際法規(guī)則，傳統(tǒng)的政治和經濟工具在歐盟手中推陳出新，各類工具和政策協(xié)同作用，援助與制裁相伴而行，使歐盟對外人權政策兼具威懾、誘導、教化的功效。歐盟運用國際法實施對外人權政策的做法即便不是原創(chuàng)，卻也可稱得上是“獨樹一幟”。

　　三　歐盟對外人權政策的法律困境

　　歐盟對外關系的法律與實踐清晰地顯示了對外人權政策的客觀存在和現實影響，但是歐盟基礎條約體系中畢竟缺乏有關人權政策的系統(tǒng)和明示性的規(guī)定，而歐盟對外人權政策的實踐也是自20世紀90年代以來才初具規(guī)模。在日益向政治一體化的實質性階段邁進的大背景下，(點擊此處閱讀下一頁)

　　現階段的歐盟對外人權政策注定只是處于“發(fā)展中”的階段，制約其進一步發(fā)展的法律困境突出表現為以下兩個方面：

　　其一，歐盟缺乏總體性的人權權能。制約歐盟對外人權政策發(fā)展的一個瓶頸，正是歐盟缺乏總體性的人權權能(general power)。盡管尊重人權和基本自由早已經被歐洲法院的判例確認為是歐盟法的一般法律原則、歐洲的文化遺產和成員國的憲法傳統(tǒng)，[39]但是歐盟與成員國之間一直未能，或更確切地說，是不愿就人權權能的歸屬問題作出清晰的界定。在著名的“第2/94號咨詢意見”中，歐洲法院閃爍其詞地指出：“歐盟基礎條約中并無條款賦予歐共體機構任何在人權領域制定人權規(guī)則或締結國際公約的總體性權能”。[40]顯然，法院排除了歐共體享有總體性人權權能的可能，否則，歐盟法就完全凌駕于成員國憲法之上了，這是成員國斷難接受的。反過來看，法院也并未言明成員國享有絕對排他性的人權權能，而歐共體在人權領域的實踐也證明：在有限的領域，歐共體/歐盟的確享有一定程度的人權權能。學者們將這種權能界定為“功能性的權能”(functional power)，[41]亦即從履行職能的必要性考慮，歐共體享有一定的人權權能。這些領域有：禁止歧視、公民在歐盟內部遷徙和定居的自由、公民知情權、男女平等權，以及經濟、社會和文化政策的個別領域等。至于前文提到的“目的性條款”，一定程度上也為歐共體在發(fā)展合作政策、共同商業(yè)政策等對外關系領域提供了權能依據。但總體而言，這些人權權能呈“巴爾干化”的趨勢。

　　根據“授權性原則”，[42]在缺乏總體性人權權能的現狀下，歐盟在對外人權政策領域開展法律行為的能力是有限的，一個廣泛而統(tǒng)一的人權政策也不可能以歐盟基礎條約中的個別零散條款為充分的法律依據。根本的解決之道，只有對基礎條約進行修訂。

　　其二，歐盟對外人權政策缺乏“一致性”和“連續(xù)性”.。確保歐盟對外行動的“一致性”(consistency)和“連續(xù)性”(continuity)是《歐洲聯盟條約》第3條的明確要求。歐盟特有的“支柱型”(pillars)架構“先天性”地加深了共同外交與安全政策和歐共體對外政策之間的鴻溝。[43]第3條既表明了歐盟的憂慮，又指出了歐盟對外行動理應“尊重和發(fā)展歐共體成果”。然而，從歐盟對外關系的實踐來看，這一“先天不足”雖經后天調養(yǎng)而有所緩解，但始終沒有得到根治。歐盟對外人權政策由于基本上是在實踐中形成的法律制度，缺乏基礎條約的統(tǒng)一規(guī)定，所以更是缺少“一致性”和“連續(xù)性”。

　　以經濟制裁為例，當第三國出現嚴重人權危機的時候，歐盟一般依據聯合國安理會有關的制裁決議，又或者在沒有此類決議時自發(fā)地對違反人權的國家實施經濟制裁。歐盟有關經濟制裁的規(guī)定主要是《歐共體條約》第301條和第60條。根據第301條，“當共同外交與安全政策下通過的共同立場或聯合行動文件規(guī)定歐共體應采取行動，部分/全部地中斷/減少與一個或更多第三國的經濟關系時，部長理事會應采取必要的緊急措施。部長理事會應當在委員會提案的基礎上以特定多數的決策方式行動”。第60條以相似的措辭規(guī)定了部長理事會應根據第301條的程序在資本流動和償付方面對相關第三國采取必要的緊急措施。

　　表面上看來，歐盟時期的經濟制裁繼承了歐共體時期將外交政策和貿易政策結合起來的做法，似乎足以確保歐盟整體對第三國制裁的“一致性”和“連續(xù)性”。但是，根據《歐洲聯盟條約》第23條，部長理事會須按照全體一致(unanimous)的決策方式通過聯合行動或共同立場文件，而要在歐盟成員國之間達成一致往往是比較困難的。如果歐盟未能在第二支柱下通過聯合行動或共同立場文件，歐共體自然無法根據第301條以特定多數方式通過有關制裁的條例。另外從制裁的具體措施來看，歐盟的共同立場文件中提及的制裁措施一般包括：武器禁運、禁止簽證、中斷經濟關系、貿易禁運、財政制裁、交通方式或交通服務方面的制裁。而由于歐共體在武器禁運和禁止簽證領域不具有管轄權能，最終歐共體根據共同立場文件通過的制裁條例中不包括這兩項制裁措施。顯然，歐盟經濟制裁缺乏“一致性”和“連續(xù)性”會導致尷尬的后果：同樣是嚴重違反人權，第三國遭受制裁的可能性和具體形式卻有所不同，從而出現了“有選擇的正義”。

　　法律制度的穩(wěn)定性和可預測性是確保法律有效實施的前提。由于缺乏“一致性”和“連續(xù)性”，歐盟對外人權政策的實效和公正度就大打折扣。進一步加強歐盟各支柱、各政策、各機構之間的協(xié)調似乎可以一定程度地彌合這一缺陷，這同樣取決于基礎條約的改革。

　　遺憾的是，以上法律困境在新近的《里斯本條約》(Treaty of Lisbon)中并未得到很好的解決。應該認識到，《里斯本條約》的改革基本上是將以往歐洲一體化中已經確立的制度法典化并作適當發(fā)展，出現“革命性”變革的領域并不多見，除去一些涉及國家主權的敏感因素之外，大部分繼承了《歐洲憲法條約》的改革成果。具體到歐盟對外人權政策領域，雖然規(guī)定歐盟應加入《歐洲人權公約》，《歐盟基本權利憲章》將具有法律約束力，但《里斯本條約》中未就歐盟與成員國之間的人權權能劃分作出任何規(guī)定，更未制定明確系統(tǒng)的人權政策，有關人權的規(guī)定仍限于“目的性條款”。[44]至于歐盟對外人權政策的“一致性”與“連續(xù)性”問題，從形式上看，《里斯本條約》取消了歐盟原有的支柱型架構，但同時又保持共同外交與安全政策的“政府間”特征，所以實際上對外關系的一致性問題依舊沒有徹底實現。尤其是2008年6月12日，愛爾蘭在全民公決中否決了《里斯本條約》，又使得這一條約的生效前景撲朔迷離。[45]

　　四　結語

　　不可否認，單就制度層面而言，歐盟對外人權政策在推動國際人權保護和促進方面確實具有一定的先進性和示范效應，其法律工具中突出的“規(guī)則導向”在西方國家的“人權外交”中獨樹一幟。但是，該政策本質上服務于在國際關系中確立和提升“歐洲身份”的大局，因而無法超越歐盟單方意識形態(tài)的樊籬。尤其是人權、民主、法治和良治等“高層政治”問題涉及一國的內政，歐盟在實施過程中很難保證絕對遵守“不干涉內政原則”——事實上，歐盟在人權文化上近乎“自戀”的優(yōu)越感加劇了第三國的這一擔憂。與此同時，歐盟在第三國之間奉行的“雙重標準”，以及歐盟內部存在的人權問題也損害了其對外人權政策的公正性。此外，歐盟在國際關系中提倡人權理念的積極性固然不容打消，然而，其對外人權政策對改善第三國的人權和民主形勢究竟起到多大的促進作用，仍然富有爭議。

　　歐盟對外人權政策的發(fā)展正處于一個敏感的時代。后冷戰(zhàn)時期，全球化的發(fā)展趨勢，歐洲政治、經濟一體化的縱橫擴展和人權國際保護法制的完善，為歐盟在人權領域拓展國際影響提供了良好的機遇。但由于歐盟擴大和深化引發(fā)的制度改革過于頻繁，自《馬斯特里赫特條約》生效以來，《阿姆斯特丹條約》、《尼斯條約》、《歐洲憲法條約》、《里斯本條約》這些已生效、或被否決、或正待批準的基礎條約，令人眼花繚亂，但均未在人權政策領域實現“憲法性”的突破。因此，在現階段，歐盟應該在推行對外人權政策的同時，避免干涉他國內政，并將部分精力回歸于內部人權政策的建設。

　　注釋：

　　[1]歐盟人權政策最新的進展是，“歐盟基本權利局”(European Union Agency for Fundamental Rights)于2007年3月1日正式成立運作，主要負責處理歐盟與成員國在實施歐盟法過程中所產生的人權問題；
See The Council of the EU and the European Commission, "EU Annul Report on Human Rights 2007", Office for Official Publications of the European Communities, 2007, p. 9。

　　[2]早在20世紀90年代，大多數西方學者即認為，歐盟對外人權政策較之于內部的人權政策更富有意義；
See Philip Alston and J. H. H. Weiler, "An "Ever Closer Union" in Need of a Human Rights Policy: The European Union and Human Rights”, in Philip Alston, The EU and Human Rights, Oxford and New York: Oxford University Press, 1999, p.7。

　　[3]嚴格而言，歐共體與歐盟是兩個既重疊又相對獨立的法律實體，分別享有明示和隱含的國際法律人格。本文為行文方便，在一般性地論及歐盟對外關系時，將兩者等同使用，但在論及歐盟框架下的共同外交與安全政策和歐共體框架下具體的對外政策時，由于行為主體不同，所以作適當區(qū)分。

　　[4]弗蘭西斯·斯奈德教授將“軟法”界定為：“原則上不具有法律約束力，但會產生實際效果的行為規(guī)則”。關于歐盟法律淵源中“軟法”的概念、表現形式及特征，參見曾令良：《歐洲聯盟法總論——以〈歐洲憲法條約〉為新視角》，武漢：武漢大學出版社2007年版，第153-156頁。

　　[5]European Commission, "Communication on the European Union"s Role in Promoting Human Rights and Democratization in Third Countries", COM (2001)252 final.

　　[6]European Commission, "Communication on Reinvigorating EU Actions on Human Rights and Democratisation with Mediterranean Partners: Strategic Guidelines", COM (2003) 294 final.

　　[7]有關歐盟人權指南的政策文件，參見http://ec.europa.eu/external_relations/human_rights/guidelines/index.htm, 2008年8月29日訪問。

　　[8][英]克里斯托弗·希爾：《變化中的對外政策政治》，唐小松、陳寒溪譯，上海：上海人民出版社2007年版，第3頁。

　　[9]歐盟與成員國之間一直就人權領域的權能存在爭議，本文討論的人權政策僅就歐盟層面而言，并不涉及單個成員國的人權政策。參見本文第三部分有關歐盟人權權能的論述。

　　[10]歐盟委員會與理事會自1999年以來，借鑒美國國務院的做法，代表歐盟發(fā)表一年一度的人權報告，對歐盟內部和對外人權政策的發(fā)展作詳盡梳理，截至2007年已發(fā)布了9份報告�！稓W盟年度人權報告》雖然不具有法律效力，但對于我們了解歐盟對外人權政策的實踐具有重要的參考價值。

　　[11]The Council of the EU and the European Commission," EU Annul Report on Human Rights 2007", p.87.

　　[12]European Commission, "Furthering Human Rights and Democracy across the Globe", Office for Official Publications of the European Communities, 2007, p. 3.

　　[13]The Council of the EU and the European Commission, "EU Annul Report on Human Rights 2007", pp.29-59.

　　[14]　European Commission, "Communication on the European Union"s Role in Promoting Human Rights and Democratization in Third Countries",(點擊此處閱讀下一頁)

　　 COM (2001)252 final, pp. 20-21.

　　[15]毫不夸張地說，歐洲議會是歐盟機構中對人權與民主問題最為堅定的倡議者，除歐盟理事會與委員會發(fā)布的《歐盟年度人權報告》外，歐洲議會自1984年以來就開始發(fā)布一年一度的《世界人權以及歐盟對外人權政策年度報告》，歐盟委員會需要對這一報告中提出的問題作出詳盡的書面答復。

　　[16]2005年1月，索拉納任命麥克·馬瑟森(Michael Matthiessen)作為首任“人權私人代表”，2007年1月29日，瑞拉·孔卡(Riina Kionka)女士繼任這一職務�！叭藱嗨饺舜�表”在人權領域代表索拉納開展外交活動，并負責歐盟理事會中與人權政策相關的日�；顒�。例如，將人權納入共同外交與安全政策、共同安全與防務政策、人權對話與磋商、實施歐盟人權指南等。

　　[17]Council Regulation No. 1905/2006 Establishing a Financing Instrument for Development Cooperation, [2006]OJ L378/41.

　　[18]Council Regulation No. 2501/2001 Applying a Scheme of Generalised Tariff Preferences, [2001]OJL1346/1.

　　[19]Council Regulation No. 980/2005 Applying a Scheme of Generalised Tariff Preferences, [2005]OJL169/1.

　　[20]European Parliament, "Annual Report on Human Rights in the World 2007 and the European Union"s Policy on the Matter", A6 -0153/2008, p. 31.

　　[21]關于“歐共體普惠制案”的具體案情及裁決，See WTO, "European Communities-Conditions for the Granting of Tariff Preferences to Developing Countries", WT/DS246/AB/R，7 April 2004。

　　[22]“第980/2005號普惠制條例”將于2008年底到期。2008年7月23日，歐盟通過了新的普惠制條例，其實施期限為2009年1月1日至2011年底。新條例中的“特殊激勵安排”同樣規(guī)定了人權條件。See EU，"The Generalised System of Preferences(GSP)2009-2011"，MEM0/08/524，Brussels，23 July 2008。

　　[23]European Commission, "Communication on the Inclusion of Respect for Democratic Principles and Human Rights in Agreements between the Community and Third Countries", COM (95)216, 23 May 1995, "Annex 1".

　　[24]歐共體/歐盟雖然未加入1969年和1986年的《維也納條約法公約》，但一直將其中的大部分規(guī)定視為習慣國際法規(guī)則而加以遵守。

　　[25]《科托努協(xié)定》第9條第2款規(guī)定“尊重人權、民主原則與法治”是該協(xié)定的“必要條件”，第3款則以近似的措辭規(guī)定，“良治”是該協(xié)定的“重要條件”(fundamental element)，兩者似乎存在一定程度的差別。See Cotonou Partnership Agreement[2000]OJ L317/3，Art. 9。

　　[26]該條款規(guī)定了條約當事方可以以“重大違約”為由而終止或中止條約實施的兩種情形是：“(a)廢棄條約，而此種廢棄非本公約所準許者；
或(b)違反條約規(guī)定，而此項規(guī)定為達成條約目的或宗旨所必要者”。

　　[27]European Commission External Relations DG RELEX/B2-Treaties Office, "Inventory of Agreements containing Human Rights Clause", http://ec.europa.eu/world/agreements/default.home.do, 2008年8月29日訪問。

　　[28]“人權條款”本身是為實施制裁之類的“消極措施”(negative measures)/“限制性措施”而設計的，但由于內部因素的制約，歐盟常常在第三國違反人權時無所作為。歐盟實踐中采取的“限制性措施”并不完全以“人權條款”為依據，并且歐盟近年來更為強調在“人權條款”的框架下實施政治對話和援助等“積極措施”(positive measures)。

　　[29]The Council of the EU and the European Commission, "EU Annul Report on Human Rights 2007", pp. 73-74.

　　(30]例如，美國《對外援助法案》將軍事與安全援助、經濟與發(fā)展援助和接受國的人權政策掛鉤，當這些國家“以一種持續(xù)的方式嚴重違反國際公認的人權”時，美國將取消軍事與經濟援助。See Thomas Buergenthal et al. , International Human Rights(Third Edition), New York: West Group, 2003, pp. 377-385。

　　[31]例如，理事會下的政治與安全委員會(PSC)自2006年以來一直致力于將人權與女性問題納入歐盟共同安全與防務政策的行動，并取得了顯著的成效：歐盟特別代表的授權文件中含有處理人權與女性問題的條款，歐盟駐海外的督導團、警察團等機構派有專業(yè)的人權與女性問題顧問。

　　[32]其主題一般涉及人權維護者的保護、非法拘禁、強制失蹤、死刑、酷刑、兒童保護、難民與尋求庇護者、法外執(zhí)行、表達與結社自由、公平審判權、選舉等。

　　[33]例如，2006年11月8日，烏茲別克斯坦提議在伙伴與合作協(xié)定框架下建立常規(guī)性的人權對話機制，2007年3月5日歐盟作出決定，同意開展人權對話。

　　(34]2006年12月，由于歐盟與美國等國在聯合國大會共同發(fā)起有關伊朗問題的決議，伊朗單方面宣布退出人權對話機制，歐盟對此表示遺憾，并承諾在適當條件下仍可重啟人權對話機制。所以嚴格來講，目前只有中國與歐盟之間存在專門的人權對話機制。

　　(35]The Council of the EU, "European Union Guidelines on Human Rights Dialogues", 2001, pp. 1-4.

　　[36]歐盟認為，市民社會在監(jiān)督人權和民主化改革進程中發(fā)揮著舉足輕重的作用，自然成為歐盟實施人權與民主政策時的戰(zhàn)略伙伴，與這類組織開展密切合作也就成為歐盟的首選。

　　[37]Regulation No. 1889/2006 on Establishing a Financing Instrument for the Promotion of Democracy and Human Rights Worldwide, [2006]OJ L386/1.

　　[38]European Commission, "Decision on the European Instrument for Democracy and Human Rights (EIDHR) Strategy Paper 2007-2010", C 2007/3765.

　　[39]Paul Craig and Gráinne De Búrea, EU Law: Texts, Cases and Materials (4th Edition), Oxford and New York: Oxford University Press, 2008, p. 379.

　　[40]Opinion2/94, Re Accession to the ECHR, [1996]ECR I-1759.

　　[41]Piet Eeckhout, External Relations of the European Union: Legal and Constitutional Foundations , Oxford and New York: Oxford University Press, 2004, p. 471.

　　[42]國際組織開展行動的權能本質上是由成員國授予的，因而注定是一種派生和有限的權能�！稓W共體條約》第5(1)條規(guī)定：“歐共體應在本條約賦予之權能以及規(guī)定之目標的范圍內開展行動”，此即“授權性原則”或“有限權能原則”的體現。

　　[43]有學者即認為：“對外關系領域歐盟和歐共體權能的完全分離成為確保對外一致行動的嚴重障礙”。See Birgit Weidel, "Regulation or Common Position - The Impact of the Pillar Construction on the Union"s External Policy", in Stefan Griller & Birgit Weidel, External Economic and Foreign Policy in the European Union, New York: Springer-Verlag Wien, 2002, p. 58.

　　[44]例如，《里斯本條約》新增的第1(a)條規(guī)定：“歐盟建立在尊重人類尊嚴、自由、民主、平等、法治以及尊重人權——包括屬于少數群體之人員的權利——的價值基礎之上……”。第2(5)條特別規(guī)定了歐盟對外關系的目標應當有利于“保護人權，尤其是兒童權利，以及嚴格遵守和發(fā)展國際法，包括尊重《聯合國憲章》中之原則”。第10A條第1款規(guī)定歐盟對外行動的原則包括“民主、法治、人權及基本自由的普遍性與不可分割性、尊重人類尊嚴、平等與團結原則、尊重《聯合國憲章》及國際法之原則”；
第2款規(guī)定歐盟在國際關系領域的第二項宗旨是“鞏固和支持民主、法治、人權與國際法之原則”。See Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community, signed at Lisbon, 13 December 2007, OJ C306。

　　[45]愛爾蘭否決《里斯本條約》后，并沒有阻礙其他國家的批準程序，截至2008年8月底，歐盟27個成員國中，已有24國批準了該條約。但從法律角度而言，只要有一成員國拒絕批準，《里斯本條約》仍舊無法生效。目前歐盟內部正在尋求解決之道，以挽救《里斯本條約》。但愛爾蘭表示，不會在近期考慮舉行第二輪全民公決，這就使得新條約在2009年上半年歐洲議會大選前生效的預期目標難以實現。有關該條約的批準進程，參見http://www.europa.eu/lisbon_treaty/index_en.htm，2008年8月30日訪問。

相關熱詞搜索：人權 對外 政策 法律 分析