【內(nèi)容提要】中國的地方人大制度近年來引起了國內(nèi)外學(xué)術(shù)界的不斷關(guān)注。國外研究的最大特點是較為注重實證分析和模式構(gòu)建，具有較強(qiáng)的學(xué)術(shù)價值。但是由于價值準(zhǔn)則的誤用和分析層面的局限，這種研究難免存在著一些不足之處。與此相對，國內(nèi)的研究則帶有很強(qiáng)的規(guī)范研究和對策研究的成份�？傮w上可以將國內(nèi)的研究概括為制度描述、制度完善、工作改進(jìn)和行為統(tǒng)計這幾種途徑。國內(nèi)研究的最大優(yōu)勢是一手材料的利用和價值準(zhǔn)則的趨同，但是由于實證程度和模式構(gòu)建力度的不足，同樣也存在著需要完善的地方。要真正提升地方人大的研究層次，就有必要從中國地方人大的產(chǎn)生和運(yùn)作過程中去尋找制度層面的內(nèi)在動力。

　　【關(guān)鍵詞】地方人大　研究途徑　現(xiàn)狀

　　應(yīng)該說，從制度設(shè)計的角度看，中國地方人大制度在中國的政治體系中有著相當(dāng)重要的地位和作用。但是，從制度運(yùn)作的實際看，地方人大的實際運(yùn)行狀況與憲法和法律所設(shè)定的目標(biāo)之間還有相當(dāng)大的差距。地方人大在整個國家的政治生活中的地位還有待進(jìn)一步提高和完善。在完善地方人大的過程中，學(xué)術(shù)界的一項重要工作就是要提升地方人大研究的水準(zhǔn)，為地方人大的制度完善提供相應(yīng)的理論總結(jié)和指導(dǎo)。而要真正實現(xiàn)這一目標(biāo)，首先就要對地方人大的研究現(xiàn)狀進(jìn)行總結(jié)和反思，并通過這種總結(jié)和反思，尋找地方人大制度研究的理論方向，探尋地方人大成長的內(nèi)在邏輯。

　　一、國外學(xué)術(shù)界的中國地方人大制度研究

　　隨著中國地方人大制度在政治生活中地位的逐步提升和一些學(xué)者學(xué)術(shù)興趣的擴(kuò)展，現(xiàn)在已經(jīng)有越來越多的學(xué)者開始介入地方人大的研究活動。根據(jù)筆者的了解，僅僅對于縣級人大的研究而言，目前在西方理論界的中國政治研究中主要有如下幾種研究途徑和觀點。

　　我們可以把第一種途徑概括為“權(quán)力擴(kuò)張模式”。這種模式的基本預(yù)設(shè)是，改革開放以來所恢復(fù)起來的地方人大制度，尤其是地方人大常委會的設(shè)立，使得中國的地方政治在原有的黨政一體化權(quán)力空間中出現(xiàn)了一個新的行動者——縣級人大常委會。這是因為，作為一個新出現(xiàn)的行動者，縣級人大常委會完全是原有政治體系中的一個新機(jī)構(gòu)。這個新機(jī)構(gòu)的每一步成長，就意味著這個機(jī)構(gòu)的權(quán)力在增長。而在既定的政治體系中，新機(jī)構(gòu)的權(quán)力增長必然引出它和舊機(jī)構(gòu)的權(quán)力競爭并在原有的權(quán)力蛋糕中擠占地盤。因此，縣級人大的成長過程，實際上就是一個縣級人大常委會的權(quán)力擴(kuò)張過程。因此，對于一個研究者而言，精英之間的權(quán)力競爭、沖突和權(quán)力關(guān)系的變化，就成了評價縣級人大成長過程的一個重要指標(biāo)。而對于縣級人大及其常委會而言，其競?cè)��?quán)力的重要資源就是選民的支持，而權(quán)力擴(kuò)張的結(jié)果就是贏得黨委、政府和兩院的尊重。海外的中國地方人大的研究者中，麥考密克(Barrett L. McCormick) 和胡世凱(Shikai Hu) 等人大致持有這種觀點。為了支持和檢驗這種模式，這種研究途徑非常注重下面兩個方面的研究：
一是選舉的競爭程度；

二是縣級人大的權(quán)力行使?fàn)顩r。之所以關(guān)注選舉的競爭程度是因為，在他們看來，選舉競爭越激烈，其所代表的候選人之間的競爭和選民的支持程度就越高。但是在現(xiàn)實之中，選舉實際的表現(xiàn)卻常常令這種關(guān)注陷入左右為難的地步。這是因為，縣級人大代表的選舉從來都有高度參選率，但是這種高度參選率之中又并沒有表現(xiàn)出他們想看到的那種競爭的程度。所以，隨著研究的深入，又有一些學(xué)者開始關(guān)注第二個方面，即縣級人大監(jiān)督權(quán)的行使及其對一府兩院所構(gòu)成的制約的程度。在他們看來，人大監(jiān)督權(quán)力的行使，無疑是衡量人大從“橡皮圖章”走向“鋼印”的一個重要尺度。這種研究當(dāng)然是有價值的，從監(jiān)督的發(fā)展來研究地方人大的成長過程當(dāng)然應(yīng)該成為我們加以關(guān)注的一個重要方面。監(jiān)督效果的提升無疑實際上也反映了中國地方人大制度的成長過程。但是，這種研究卻缺少一個重要的環(huán)節(jié)，或者說他們的這種理論假設(shè)缺少一個重要的中介變量，也即，在選民的支持與權(quán)力的擴(kuò)張之間，顯然還有一個人大自身轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)，即人大自身是如何有效利用它們的資源來實現(xiàn)這種權(quán)力擴(kuò)張的。如果人大制度自身較為成熟的話，它就不但能夠有效利用選民的支持，而且還能夠放大這種效應(yīng)，但是如果其本身還不具備強(qiáng)大的加工和轉(zhuǎn)換能力的話，這種資源就很難轉(zhuǎn)換成權(quán)力。所以，為了使整個因果鏈條完善起來，我們還必須要關(guān)注縣級人大內(nèi)部的運(yùn)作狀況。

　　在縣級人大內(nèi)部運(yùn)作研究方面，對我們的研究有參考作用的第二種模式就是所謂的制度成長模式。這種模式的理論預(yù)設(shè)是，中國的縣級人大，尤其是它的常委會，完全是一個新的行動者。當(dāng)這個新的行動者來到權(quán)力舞臺之上時，由于其自身的不成熟，而且其所面臨的都是一些長期建立的，有著雄厚基礎(chǔ)的權(quán)力主體。此時，初創(chuàng)時期的地方人大實際上就很難真正與其他的權(quán)力主體構(gòu)成競爭，從而也就很難實現(xiàn)有效的權(quán)力擴(kuò)張。因此，對于初創(chuàng)時期的縣級人大而言，在權(quán)力擴(kuò)張阻力巨大的情況下，其最佳的選擇就不是去擴(kuò)張自己的權(quán)力，而是不斷地完善內(nèi)部的制度，尤其是它的人員、機(jī)構(gòu)和內(nèi)部的議事規(guī)則的完善，以首先把自己建成為一套成熟的制度。在這種視角之下，人大代表的素質(zhì)狀況、人大工作人員的數(shù)量和素質(zhì)、人大常委會委員和主任的任職經(jīng)歷和構(gòu)成、人大內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人大內(nèi)部的規(guī)章和程序的完善程度就成了他們評價縣級人大制度成長的重要指標(biāo)。這種模式的重要價值就在于，它深入到了人大內(nèi)部去發(fā)掘制度成長的內(nèi)在要素，為權(quán)力擴(kuò)張模式提供了一個重要的中介變量，為整個人大制度的成長提供了一個大體的框架。但是，這種研究同時也引出了另一個問題，那就是在縣級人大成長初期，尤其是對于社會主義國家而言，其內(nèi)在制度的成熟過程并不一定就意味著其與其他機(jī)關(guān)之間完全是一種權(quán)力競爭關(guān)系。這是因為，在中國特定的背景下，縣級人大內(nèi)部制度的成長同樣離不開其他機(jī)關(guān)的配合與支持，而且，在內(nèi)在制度的成長與實際的權(quán)力關(guān)系之間可能還存在著一個沒有被完全注意到的方面，那就是，作為一個政治體系的組成部分，縣級人大本身的成長不可能在真空中進(jìn)行，其內(nèi)部制度的成熟過程也必然會伴隨著與其他政治機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系的增多。反過來說，在人大內(nèi)在制度的成長與實際權(quán)力擴(kuò)張之間，可能還有一個重要的方面，那就是縣級人大首先還必須要與其他的政治機(jī)構(gòu)之間建立起全面的聯(lián)系。

　　因此，在這種模式的完善過程中，同時又幾乎是由同一批學(xué)者發(fā)展出了與此密切相關(guān)的第三種模式，那就是后來出現(xiàn)的過程嵌入模式。與前兩種模式相比，這種模式的基本理論預(yù)設(shè)是，縣級人大的制度成長應(yīng)該不僅僅包括內(nèi)在制度的成長，還必須要包括它與其他政治機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系的建立。與此同時，人大自己要開展的任何一項工作都必須要在與其他的政治機(jī)構(gòu)，尤其是與它要加以監(jiān)督的政治機(jī)構(gòu)之間建立起持久的聯(lián)系之后，才可能建立起強(qiáng)化其權(quán)力的紐帶。而且，從中世紀(jì)西歐國家的議會成長過程來看，議會也并不是一開始就作為王權(quán)的競爭者出現(xiàn)的，這些國家的議會在初創(chuàng)時期在很大程度上也只是一些依附于王權(quán)的咨詢性議會。因此，縣級人大在其成長的過程中必須要做的一個工作就是過程嵌入。也即，縣級人大要想有效地行使對一府兩院的監(jiān)督，首先必須要知道他們具體在做些什么工作，然后才有可能從其實際的工作中找到要監(jiān)督的空間。而要實施這種過程的深度嵌入，就必須要與這些機(jī)關(guān)建立起持久的聯(lián)系。為了能夠建立起這種聯(lián)系，縣級人大所要做的工作就是讓自己的工作部門與黨委、政府和兩院的對口部門建立起工作聯(lián)系，并通過這種全面的工作聯(lián)系來為自己的權(quán)力行使提供必要的現(xiàn)實基礎(chǔ)。而且，也只有在這種全面的工作聯(lián)系建立起來之后，縣級人大自身才能夠在這種全面的聯(lián)系中找到實現(xiàn)自主性的空間。在這種視角下，縣級人大與同級黨委、政府和兩院的聯(lián)系程度和頻度、方式，以及因此而嵌入這些政治機(jī)構(gòu)工作流程的深度，就成了他們評價縣級人大成長過程中的重要指標(biāo)。相對于前面兩種研究途徑而言，這種研究途徑的重要價值就在于，他們沒有將人大、黨委、政府和兩院看作是一個個孤立行動的個體，也注意到了初創(chuàng)時期的人大與這些機(jī)構(gòu)之間并不是一種純粹的競爭關(guān)系。但是，他們只注意到了同級人大、黨委、政府和兩院之間的關(guān)系。他們沒有注意到，在中國的特定背景下，上下級人大之間的有機(jī)聯(lián)系程度，尤其是縣級人大與省級人大之間的聯(lián)系程度，同樣是決定和影響縣級人大成長的一個重要因素。

　　在對這種模式進(jìn)行批判的過程中，又產(chǎn)生了研究縣級人大的第四種模式，即制度貫通和網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)模式。這種模式的基本理論預(yù)設(shè)是，對于初創(chuàng)時期的各級人大而言，在其走向制度化的過程中，除了要和可能會與其構(gòu)成權(quán)力競爭關(guān)系的各種機(jī)構(gòu)建立起工作聯(lián)系外，還必須要做的一個工作，就是要編織起與人大系統(tǒng)內(nèi)部的各級主體之間的制度性聯(lián)系。因為只有在編織好這樣一種制度網(wǎng)絡(luò)之后，人大系統(tǒng)內(nèi)部才有可能形成順暢有效的運(yùn)作，人大系統(tǒng)本身也才有可能通過這種制度的聯(lián)結(jié)而形成合力。而對于初創(chuàng)時期的省級人大而言，開展工作的最大障礙就是信息的缺乏，因此，省級人大必須要與其他的政治機(jī)構(gòu)、人大的各級機(jī)構(gòu)和各種社會團(tuán)體建立起制度聯(lián)結(jié)，并通過這種制度的聯(lián)結(jié)而建立起持久有效的信息網(wǎng)絡(luò)。在信息網(wǎng)絡(luò)的建立過程中，對省級人大而言最為有效的信息來源就是北京的中央領(lǐng)導(dǎo)和基層人大代表以及普通公民。通過這種信息網(wǎng)絡(luò)的建立，省級人大就開始具有了在最高層和最低層之間充當(dāng)“信息媒介”和“信息集散”的功能。

　　無疑，上述的這幾種研究途徑都從某一個方面為我們研究縣級人大提供了很好的參考指標(biāo)。應(yīng)該說，這幾種理論模式的產(chǎn)生，對于我們推進(jìn)中國地方人大研究的實證化是相當(dāng)有幫助的。我們?nèi)绻�沿著這幾種研究途徑所提供的任何一種路徑深入下去，都有可能會有新的發(fā)現(xiàn)。我們通過這幾條路向和幾條指標(biāo)的深入考察和綜合運(yùn)用，很可能會在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生出中國地方人大研究的綜合性框架。

　　相對于國內(nèi)的研究而言，國外研究的最大特點就在于從某個單一的視角展開并尋求深入的發(fā)現(xiàn)。但是，或許正是這種理論本身的一致性追求，導(dǎo)致了這幾種研究途徑都存在著這樣一個問題，即他們所建立起來的作為評價地方人大成長標(biāo)志的一些指標(biāo)，可能并不是一些能夠真正衡量地方人大制度成長的內(nèi)在尺度。這是因為，他們的研究大多是以地方人大為中心而展開的，都在很大程度上把地方人大視作一個具有較大自主性的行動主體。這個既定的主體穿行于既定的制度框架之內(nèi)，并通過各種制度和網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)結(jié)來尋求自身的權(quán)力擴(kuò)張。問題在于，中國的人大制度的建立和變遷的過程本身就表明，縣級人大本身可能在這方面的自主性程度并沒有這么大。一方面，縣級人大得以行動的制度框架的建構(gòu)主體并不是縣級人大自身，而在很大程度上是中央。在社會主義和單一制國家中，任何基本的制度框架的建構(gòu)都來自于中央。中央的任何一次哪怕是微小的制度設(shè)計或修補(bǔ)，都有可能引來縣級人大和縣級權(quán)力關(guān)系的重大變化。相對于中央層面的設(shè)計和修補(bǔ)而言，縣級人大自身的任何重大變化，都有可能只是一些微小的變化。用這些微小的變化來衡量整個中國縣級人大制度的變遷，可能并不能抓住這其中的要旨。而且，由于中國的縣級人大本身并不享有立法權(quán)，省級人大與縣級人大之間盡管并不具有法律上的領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但是省級人大卻可以利用自己掌握的立法權(quán)，為本省的各級人大的行為模式立法。這種立法無疑也將會對縣級人大自身的行動空間和行為模式產(chǎn)生重要影響。

　　其次，這些研究都在很大程度上把縣級人大與同級黨委、政府和兩院之間的關(guān)系假定為是一種權(quán)力競爭關(guān)系。我們即使承認(rèn)這種權(quán)力競爭關(guān)系在現(xiàn)實之中是存在的，但是卻并不能因此而將權(quán)力競爭關(guān)系理解為縣級政權(quán)與其它各種機(jī)構(gòu)之間的一種真正內(nèi)在的關(guān)系。這是因為，在西方各國的制度生長和設(shè)計活動中，競爭關(guān)系本身就是一種其核心價值所支持和鼓勵的關(guān)系。這種競爭關(guān)系不但存在于議員之間，而且也在很大程度上存在于各種政治機(jī)構(gòu)之間�；蛘哒f，在西方競爭性民主的背景下，只有各主體之間在政治上能夠充分競爭，才能夠充分實現(xiàn)這種制度所追求的價值。但是，對于社會主義國家而言，其制度設(shè)計的初衷和制度背后的理念可能并不鼓勵和支持這種競爭關(guān)系。這是因為，社會主義國家的制度設(shè)計大多來自于對一種理想的社會和國家模式的追求。在制度設(shè)計之前，就已經(jīng)先有一個理想的社會和政治狀態(tài)，那就是公民能夠通過共同的行動來形成合意。也即，在實現(xiàn)了生產(chǎn)資料的公有制并建立了一種先進(jìn)的政治制度之后，社會主義國家的公民能夠在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，拋棄自己的個人或局部利益，而以整體利益作為行動的依歸。(點擊此處閱讀下一頁)

　　因此，在進(jìn)行制度設(shè)計時，所考慮的選舉過程就在更大程度上是一種共同利益的發(fā)現(xiàn)過程；

各國家機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系也在更大程度上是一種通過分工與合作實現(xiàn)共同利益的關(guān)系，而不是一種分立和競爭的關(guān)系。當(dāng)然，這種制度設(shè)計的前提和運(yùn)行的環(huán)境都是基于社會主義國家建國之時所追求的理想的政治和經(jīng)濟(jì)制度。但是，對于中國而言，這種按照原有的價值和理念設(shè)計出來的制度開始面臨一個新的環(huán)境，那就是市場經(jīng)濟(jì)的推行和對外開放的擴(kuò)大。在這種新的環(huán)境之下，開始出現(xiàn)了個體之間在市場環(huán)境下的競爭關(guān)系。國家開始承認(rèn)競爭關(guān)系在某些領(lǐng)域內(nèi)存在。那么，在這種新的運(yùn)作環(huán)境下來考察某種政治制度的成長過程時，我們就既要看到原有的制度按照原有的設(shè)計的展開邏輯，又要看到在新的運(yùn)作環(huán)境下所呈現(xiàn)出的一些新的趨勢。只有在把握了這兩種邏輯之后，我們才有可能找到社會主義國家制度成長和完善的內(nèi)在邏輯。

　　因此，對于中國地方人大的研究而言，盡管這些國外的學(xué)者通過對中國地方人大的調(diào)查而提出的這些模式都有一定的啟發(fā)意義，但是如果將這些模式運(yùn)用于中國的地方人大的深入研究，卻有可能會導(dǎo)致一些錯誤的傾向。

　　二、中國國內(nèi)的地方人大制度研究

　　與國外的研究不同的是，國內(nèi)的研究主要由兩個部分構(gòu)成：
縣級人大實際工作者的研究和學(xué)術(shù)界的研究。這些研究與國外的成果比起來，具有兩個明顯的特征。第一，與國外的研究大多從競爭性民主的價值出發(fā)來進(jìn)行評判所不同的是，國內(nèi)的研究大多是從社會主義民主的價值出發(fā)來展開研究的。因此，這些研究大多不存在用另一種價值準(zhǔn)則來衡量這一制度的問題。第二，與國外的研究注重通過實證研究來發(fā)展出某種理論模式不同的是，國內(nèi)的研究大多表現(xiàn)為一種規(guī)范研究與對策研究緊密結(jié)合的特征。所謂規(guī)范研究，即在研究之前，大多預(yù)先肯定了社會主義代議機(jī)構(gòu)與資本主義代議機(jī)構(gòu)的差異。社會主義代議機(jī)構(gòu)的價值準(zhǔn)則和制度規(guī)范，構(gòu)成了實際的制度研究和工作研究的最終評判標(biāo)準(zhǔn)；
所謂規(guī)范研究與對策研究相結(jié)合，是指這些研究大多在社會主義國家代議機(jī)構(gòu)的理想模式的對照下，尋找現(xiàn)實制度和實際工作與這種理想模式之間所存在的差異，從而力圖通過自己的研究來填補(bǔ)這種差距。因此，這些研究的一個共同特征就是在肯定人民代表大會制度適合我國國情的這一大前提之下，根據(jù)自己對人民代表大會制度的不同層次和方面的理解而具體展開研究。根據(jù)這些研究所憑借的價值依據(jù)和思考方式的差異，我們可以把國內(nèi)學(xué)界和實際工作者對縣級人大的研究概括為如下幾種途徑。

　　第一種途徑可以概括為制度描述途徑。這種途徑主要體現(xiàn)在一些研究和介紹當(dāng)代中國政治制度，尤其是當(dāng)代中國人民代表大會制度的著作之中。這些著作的結(jié)構(gòu)一般由以下幾部分構(gòu)成：
描述人民代表大會制度在中國的產(chǎn)生和發(fā)展過程，闡明人民代表大會制度的合理性和特殊性，指出人民代表大會制度在實際運(yùn)行中存在的一些問題，最后則提出一些改進(jìn)的思路。在這些著作中，縣級人大在整體上被放入到了地方人大制度的框架中進(jìn)行研究或介紹，而不太注意將縣級人大與省和市的人大加以區(qū)別。也有一些著作專門介紹了縣級人大制度或縣級人大的單項制度。例如，專門介紹選舉制度、監(jiān)督制度和會議制度等。這些著作在介紹專門制度的同時，還試圖從學(xué)理上對這些制度背后的原理加以梳理，并對某些問題的改進(jìn)提出自己的思路。這種研究途徑對于我們將要展開的縣級人大制度研究來說是相當(dāng)有價值的。因為，對于任何一項制度的研究，其首先要做的一個工作就是認(rèn)識制度本身的面貌，以及這種制度背后所體現(xiàn)出的一些基本原理。只有在理解了整個制度的基本架構(gòu)之后，才有可能對制度內(nèi)部的聯(lián)結(jié)情況和制度本身的展開過程進(jìn)行深入的研究。但是，隨著研究的不斷深入，這種研究途徑的限度也就表現(xiàn)得越為明顯。那就是，這種研究途徑進(jìn)行制度描述的依據(jù)，大多是中國現(xiàn)行的憲法和與人大制度有關(guān)的法律。因此，這種研究在很大程度上就是一種對法律條文的解讀和展開。這種研究如要走向深入，就必須要在兩個方面進(jìn)行深化。這是因為，法律條文所表現(xiàn)的，只是某種制度設(shè)計的原理和對某些普遍性趨勢的抽象。一方面，法律條文可能并不能充分表現(xiàn)這些原理；

另一方面，隨著實踐的發(fā)展和某些新問題的出現(xiàn)，法律條文本身也會過時。因此，在這種基本的制度描述的基礎(chǔ)上，我們還可以看到在中國的地方人大制度研究中存在的另外三種途徑。

　　第二種途徑可以概括為制度改進(jìn)途徑。與制度描述途徑所不同的是，這種研究途徑大多從制度原理和問題解決的角度來尋求現(xiàn)有制度的完善。從制度運(yùn)作的原理出發(fā)，有些學(xué)者看到了已有的法律條文可能沒有能夠充分體現(xiàn)中國人民代表大會制度的一些基本原理；
有些法律條文可能還存在著一些明顯的漏洞和相互沖突的地方。因此，相應(yīng)的研究目的，就是要修補(bǔ)或改變這些法律的規(guī)定，以使現(xiàn)實運(yùn)行的制度能夠滿足基本的制度原理。另外一些著作則從問題的角度指出，已有的法律條文可能已經(jīng)不能滿足新的工作要求，或者當(dāng)環(huán)境發(fā)生變化以后，例如，實行市場經(jīng)濟(jì)以后，原有的一些法律規(guī)定可能已經(jīng)不太適用，因此也要做相應(yīng)的改變。這種研究同樣是非常有價值的。從學(xué)術(shù)研究的角度看，這些研究相對于制度描述而言已經(jīng)有了某種問題意識，有助于我們認(rèn)清法律規(guī)定的制度與實際運(yùn)行的制度之間的差異�；蛘哒f，只有通過這種研究，我們才能看清在法律條文與實際工作之間存在的一些差異，從而真正認(rèn)清地方人大的實際運(yùn)行狀況。在實踐中，這種研究也為每一次的組織和選舉的修改提供了較為充足的理由和依據(jù)，從而在事實上也是在中國的背景下推動和改善縣級人大運(yùn)行狀況的一種重要措施。

　　但是，在中國的特定背景下，這種研究顯然也有它的缺陷。研究中國人大制度，尤其是地方人大制度的學(xué)者可能都會發(fā)現(xiàn)，在地方人大的實際運(yùn)行過程中，法律規(guī)定的不少實際措施，如質(zhì)詢和罷免等法律明文規(guī)定的制度性措施可能會被虛置，或者說很難起到實際的作用，而在實際工作中干得轟轟烈烈的一些工作，如各種評議和代表評比活動，法律最初卻并沒有明文的規(guī)定。反而是這些工作大面積鋪開以后，才通過法律的修改而上升到制度的層面。而且，至今為止，仍然還有一些實際的工作并沒有被納入到法律的規(guī)定中。因此，一些實際工作者所開創(chuàng)的第三種研究途徑，即工作改進(jìn)途徑就尤其值得我們注意。相對于前兩種途徑而言，這種研究途徑大多由人大的實際工作者做出。相對于學(xué)術(shù)界的研究而言，人大的實際工作者的有些研究活動完全是以人大的工作為中心而展開的，在解決問題的過程中，大多以工作經(jīng)驗交流的形式表現(xiàn)出來。這種研究可能并不一定具備相應(yīng)的學(xué)術(shù)規(guī)范，所以也很難見諸于比較正規(guī)的學(xué)術(shù)刊物。但是由于它所表明的是一種活生生的人大工作，所以同樣非常有利于認(rèn)識和了解地方人大，尤其是縣級人大的實際成長過程。如果我們不去了解這樣一些實際的活動形式和創(chuàng)新過程，可能就并不能真正認(rèn)清中國縣級人大的實際成長過程。

　　第四種研究途徑就是近年來出現(xiàn)的實證研究途徑。這種研究途徑的主要目的就是通過訪談和統(tǒng)計來觀察地方人大的實際運(yùn)作狀況。目前，這些實證研究的著作還主要體現(xiàn)在對選舉的觀察、統(tǒng)計和對選舉過程中各種行為主體的行為的描述。除了選舉之外，還有一些著作重點描述了一些人大行使職權(quán)的案例。這些案例的編選雖然在主觀上可能是為地方人大的職權(quán)行使提供參考，但是在客觀上也為我們提供了一些基層人大實際運(yùn)作狀況的生動描述。值得注意的是，即使在這樣一些以實證研究為主要目的著作中，我們?nèi)匀豢梢圆粫r地看到對工作制度和方法所做的評價和零星的改革思路。

　　三、反思與展望

　　顯然，國內(nèi)研究的最大特點就在于，比較重視對策研究和案例的積累。這種研究相對于國外的研究而言最大的優(yōu)勢在于積累了大量的一手材料，而且是一種根植于內(nèi)在價值的研究。但是，這種過于重視對策研究和個案觀察的做法可能也正是國內(nèi)研究的一個缺陷，那就是缺乏理論模式和深度思考。這是因為目前所進(jìn)行的一些對策研究的主要是針對某些特定的問題提出的，這些對策研究也主要是針對某些分散的問題而產(chǎn)生的。如果過于重視這種具體對策的研究，可能就會缺乏對整個制度的實際生長過程和運(yùn)行狀況的反思，從而很難對整個制度形成更為深入和較為全面的認(rèn)識，因此也就談不上對整個制度的成長模式和運(yùn)行狀況的評估。而價值色彩過于濃厚則有可能會導(dǎo)致對制度目標(biāo)缺乏理性的考量，對當(dāng)前制度背后的價值和理論反思明顯不足。因此，如何在結(jié)合現(xiàn)有對策研究資源的基礎(chǔ)上，增加學(xué)術(shù)研究的深度和理論的提升程度，應(yīng)該是中國縣級人大制度研究的一個努力方面，尤其應(yīng)該成為學(xué)術(shù)界的努力方向。

　　為此，我們在研究中國的地方人大之前，首先應(yīng)該認(rèn)識到，中國的縣級人大制度是一種按照社會主義的價值追求自上而下設(shè)計的產(chǎn)物。任何一種按照某種價值追求而設(shè)計出來的制度，其在展開和運(yùn)作的過程中都會面臨兩個問題。一是制度的設(shè)計者與制度的運(yùn)作者分離的問題。對于全國性層次的制度設(shè)計而言，往往存在制度的設(shè)計者和制度的實際運(yùn)作者產(chǎn)生分離的現(xiàn)象。在這種設(shè)計者與運(yùn)作者分離的情況下，有可能導(dǎo)致設(shè)計者與運(yùn)作者對制度本身的理解并不完全一樣。而且，對于縣級人大制度而言，在制度的設(shè)計之時就面臨著一個設(shè)計者與運(yùn)作者分離的問題。這種主體的分離無疑會導(dǎo)致制度運(yùn)作的意外后果的出現(xiàn)，制度的運(yùn)作過程很可能就會不完全按照設(shè)計者的意志而展開。與此同時，縣級人大制度只是中國的縣級政治制度的一個組成部分，縣級人大制度的運(yùn)作除了受制于制度的實際操作之外，還會受制于與縣級人大制度的實際運(yùn)作關(guān)系緊密的黨委、政府和兩院的關(guān)系。這就要求我們在理解縣級人大制度的成長時，還要去發(fā)現(xiàn)中國的政黨制度、政府制度和司法制度與人大制度的銜接問題。這種多主體關(guān)系的存在，也會導(dǎo)致縣級人大制度在實際運(yùn)作的過程會面臨一些意想不到的新問題。第二個問題是，自中國共產(chǎn)黨開始探討地方代議制度以來，在1979 年以前從來沒有面臨過地方代議制度與市場經(jīng)濟(jì)和對外開放共存的狀況。市場經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)和對外開放的深入是在制度設(shè)計之后才出現(xiàn)的一個新情況。這就使得中國的縣級人大制度在運(yùn)作的過程同樣會面臨一個任何設(shè)計或生長出來的制度都會遇到的舊制度面臨新環(huán)境的現(xiàn)象。新環(huán)境的出現(xiàn)導(dǎo)致新的利益主體產(chǎn)生。這些新的利益主體會利用舊制度來實現(xiàn)自己的新目標(biāo)。從而，必然會對舊制度產(chǎn)生新的壓力或動力，舊制度也必然會力圖適應(yīng)甚至改變這種新環(huán)境。但是，在與新環(huán)境的適應(yīng)和調(diào)適的過程中，會導(dǎo)致在舊制度中出現(xiàn)某些新因素。隨著這些新因素的不斷成長，舊制度中會融入一些新制度，從而導(dǎo)致原有制度在功能和結(jié)構(gòu)上都會出現(xiàn)一些新變化。因此，我們在研究中國縣級人大制度的成長時，主要應(yīng)該參考三個方面的指標(biāo)。第一，對于任何一種設(shè)計出來的制度，制度的設(shè)計者或者繼承者會致力于捍衛(wèi)或保護(hù)這種制度，使得原有制度能夠體現(xiàn)出延續(xù)性；

第二，一旦某種制度產(chǎn)生出來之后，在制度的成長過程中會形成一些依靠制度的存在而獲得合法性或權(quán)力地位的人群，他們自身也會形成對制度的理解和認(rèn)同，而且會按照自己在制度體系中的地位來設(shè)計自己的行為方式，從而將制度本身的完善作為提升自己的合法性認(rèn)同的重要途徑；

第三，環(huán)境的變遷會導(dǎo)致在制度周圍出現(xiàn)一些新的行動者，這些新的行動者會按照自己的利益最大化的原則來利用或試圖改變原有的制度，舊制度的受益者也會利用新的機(jī)會來尋求原有制度的完善。正是在這三種力量的交織之下，原有的制度會按照某種新的邏輯展開，從而以一種既不同于制度的設(shè)計的預(yù)期，也不完全同于制度的運(yùn)作的意圖，同時也不完全同于新的利益主體的預(yù)期的方式成長。

　　在理解了中國地方人大成長過程中的這三個問題和三種邏輯之后，我們就會在更高的層次上，從這三個問題和三種邏輯交互影響的角度來研究中國的地方人大，我們就會發(fā)現(xiàn)，中國地方人大制度成長的真正邏輯，可能正是在這三種邏輯的交相影響下之下所產(chǎn)生出的一種有中國特色的獨特的地方人大成長之路。因此，對于今后的中國地方人大制度研究而言，如果能夠沿著三個層次深入展開，無疑將可以在總結(jié)和反思國內(nèi)外研究現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，發(fā)展出中國地方人大制度研究的新境界。我們可以把這種新的研究進(jìn)路概括為三個層面。第一個層面是價值層面上的研究，即中國地方人大制度設(shè)計背后的價值反思，即代議機(jī)構(gòu)背后的價值到底是競爭性民主還還是共識性民主，地方人大的發(fā)展目標(biāo)應(yīng)該是競爭性價值還是共識性價值，或者是二者在某種程度上的融合與共存。第二個層面是對制度成長模式的研究。對于自上而下設(shè)計的制度，其制度的展開和生長并不一定就會按照設(shè)計者的意圖充分的展開。這是因為，對于制度的生長而言，理性的設(shè)計、傳統(tǒng)的影響和政治沖突的塑造無疑是三股最重要的力量。那么，中國的地方人大制度在這三種力量的影響下又會沿著何種路徑成長呢? 這顯然是我們在研究的過程應(yīng)該盡力發(fā)掘的內(nèi)容。第三個層面是對權(quán)力行使方式和工作程序與方法的改進(jìn)進(jìn)行研究。這一個層面的研究一方面可以為實際的人大制度的改進(jìn)提供具體的參照，同時也可以為理論的提升提供基本的素材。如果國內(nèi)的學(xué)者能夠在吸收國內(nèi)外研究已有成果的基礎(chǔ)上，在這三個層面上不斷提升我們的研究水準(zhǔn)，中國的地方人大研究必將在中國的地方政治研究中產(chǎn)生適合中國國情的新模式，從而也必然更加有利于理性地推進(jìn)中國的人大制度的良性成長。

相關(guān)熱詞搜索：中國 展望 現(xiàn)狀 人大 制度