對(duì)于民主的發(fā)展而言，它是與法治聯(lián)系在一起的。西方國(guó)家的民主發(fā)展是以法治為基礎(chǔ)和前提的。中國(guó)的民主的發(fā)展也應(yīng)該以法治為基礎(chǔ)，這在理論上是應(yīng)該如此的。因此，對(duì)民主的研究就無(wú)法離開(kāi)對(duì)法治的研究。

　　一般來(lái)講，發(fā)展中國(guó)家的法治進(jìn)程大致遵循著這樣一種路徑：人治——法制——法治，或者是無(wú)法——有法——法治。在人治階段，執(zhí)政者的領(lǐng)導(dǎo)因素決定了政治運(yùn)行中的一切，法律不起作用，只是統(tǒng)治者手中的玩物，這是和民主根本對(duì)立的一個(gè)階段。而在法制(rule by law)或者有法的階段，有關(guān)的法律體系開(kāi)始建立起來(lái)，法律在國(guó)家政治生活中起到了較為重要的作用，但是法律仍然是統(tǒng)治者用來(lái)對(duì)被統(tǒng)治者的，對(duì)統(tǒng)治者來(lái)言，基本不起作用。在這一階段，統(tǒng)治者掌握著法律的主導(dǎo)權(quán)，包括立法、司法和執(zhí)法，只有有限的法律條文可以對(duì)他們的行為進(jìn)行規(guī)范和限制。法制階段的法律可以用來(lái)“治民”，卻不能用來(lái)“治官”，這是因?yàn)榉�律為統(tǒng)治者掌握，司法不能獨(dú)立，因此法律可以成為統(tǒng)治者“政治爭(zhēng)斗”的工具，卻不能成為公民社會(huì)制約政府的合理渠道。從本質(zhì)上講，法制階段為民主提供了更多的生存空間，但卻不能為民主提供一種實(shí)質(zhì)的保證，因?yàn)檫@一階段的法律是處于統(tǒng)治者的地位之下的。而在法治(rule of law)階段，執(zhí)政者——政府才被完完全全地置于憲法和法律的制約之下，法律成為國(guó)家和社會(huì)生活中最高的行為準(zhǔn)則，司法可以獨(dú)立。法治階段，政府的被束縛確保了民主的實(shí)現(xiàn)和鞏固，因此，只有在這個(gè)階段，民主才可以有真正建立的法律基礎(chǔ)。

　　這三個(gè)階段并不是絕對(duì)分開(kāi)的。現(xiàn)實(shí)中除了為數(shù)不多的幾個(gè)高度人治和高度法治國(guó)家外，大多數(shù)國(guó)家是處于這三個(gè)階段之間的兩個(gè)過(guò)渡期中。從人治到法制的過(guò)渡、從法制到法治的過(guò)渡，大多數(shù)國(guó)家所進(jìn)行的法治改革都是立足于以上兩種過(guò)渡中的一種。而過(guò)渡是與一系列不確定性聯(lián)系在一起的。過(guò)渡得好，改革會(huì)順利地進(jìn)行到下一階段。過(guò)渡得不好，就有可能原地踏步，甚至走回頭路。而我們的任務(wù)是要判斷中國(guó)究竟處于這三個(gè)環(huán)節(jié)中的哪一個(gè)階段？進(jìn)而解答以下問(wèn)題：在這個(gè)階段中，中國(guó)的法治有什么特點(diǎn)？這種特點(diǎn)的形成來(lái)自于現(xiàn)行政治體系中的哪些因素？中國(guó)現(xiàn)階段情境下的法治對(duì)中國(guó)民主發(fā)展意味著什么？

　　1、法治之于中國(guó)民主發(fā)展的現(xiàn)實(shí)性

　　這里面包括兩個(gè)層面的內(nèi)容，一是普遍和規(guī)范意義上法治對(duì)于民主發(fā)展的意義；
二是法治是中國(guó)政治民主發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇。

　　(1)普遍意義上的法治與民主發(fā)展

　　法治之對(duì)于民主的現(xiàn)實(shí)意義主要在于，它可以在理想和現(xiàn)實(shí)之間構(gòu)建一座橋梁。在理想的狀態(tài)之下，全體人民是國(guó)家主權(quán)的真正的掌握者。在這種體系之下，法律來(lái)自于全體公民的公意。但是這種極致的民主在現(xiàn)實(shí)中往往會(huì)帶來(lái)災(zāi)難性的后果——無(wú)政府主義抑或是多數(shù)的暴政。究其原因，其主要在于我們無(wú)法保證公意一定是理性的，也無(wú)法對(duì)于公意的不理性做出制約。對(duì)“多數(shù)的暴政”和“政府權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)張”做出制約是民主實(shí)踐者必須要解決的難題。

　　民主的實(shí)踐者因此而改變了行為方式。現(xiàn)實(shí)的民主制度通常包括兩個(gè)方面：1、防止多數(shù)無(wú)意識(shí)的代議制民主；
2、防止國(guó)家權(quán)力僭越公民權(quán)利的權(quán)力制約機(jī)制。通過(guò)代議制民主，人民選舉產(chǎn)生政府權(quán)力。但是，這僅僅是第一步。為防止國(guó)家容易陷入專(zhuān)制，必須對(duì)政府的權(quán)力進(jìn)行限制�？蓡�(wèn)題在于如何保證大權(quán)在握的政府可以遵從這種限制。“以權(quán)力來(lái)制約權(quán)力”成為最佳的選擇。在政府里設(shè)立獨(dú)立的司法和執(zhí)法部門(mén)，不受制于行政決策者和立法者，法院就可以中立地判定官員的行政是否違法，執(zhí)法機(jī)構(gòu)就可以將違法的政府官員“繩之以法”。同樣的道理，司法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)之所以是獨(dú)立和中立的，因?yàn)檫@兩個(gè)機(jī)構(gòu)不享受行政決策權(quán)和立法權(quán)。[1]“法治”由此成為現(xiàn)實(shí)民主的題中之意。

　　法治從根本上講，其針對(duì)的主要對(duì)象不是公民，而是政府。法治的目的在于迫使政府依法行政。法治崇尚憲法的權(quán)威，確保公民和政府可以在憲法的約定框架內(nèi)行使各自的權(quán)力。在這個(gè)角度，法治事實(shí)上既保證了公民具有質(zhì)疑、反抗統(tǒng)治者的權(quán)利，也規(guī)制了公民的政治參與行為。法治為民主的有效運(yùn)行提供了一種現(xiàn)實(shí)的保障，使民主得以穩(wěn)定、良性地運(yùn)作。由此可見(jiàn)，法治是民主的必然要求。法治為民主提供了一種介于理想和現(xiàn)實(shí)間的溝通，它使民主的理想價(jià)值觀可以盡可能地適應(yīng)于現(xiàn)實(shí)的國(guó)家政治運(yùn)行規(guī)則。

　　(2)法治之于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展和民主建設(shè)

　　對(duì)于多數(shù)執(zhí)政者而言，法治的選擇并不是基于民主的訴求，而是基于對(duì)其統(tǒng)治合法性和有效性的考慮。盡管如此，執(zhí)政者基于各種力量博弈和利益權(quán)衡之下的“自我束縛”恰恰建構(gòu)了民主社會(huì)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。而對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，法治同樣具備一種工具理性的存在價(jià)值。之所以這么說(shuō)，這在于中國(guó)社會(huì)發(fā)展的兩個(gè)關(guān)鍵事實(shí)。

　　第一個(gè)事實(shí)在于，同人治相比，法治更能夠滿足穩(wěn)定解決眼前所面臨的問(wèn)題的需要。具有天然法治化取向的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)經(jīng)歷過(guò)一段無(wú)序發(fā)展后首先對(duì)法治提出要求。而改革開(kāi)放所帶來(lái)的一系列社會(huì)效應(yīng)則直接為法治提供了發(fā)展空間。經(jīng)濟(jì)體制改革所帶來(lái)的問(wèn)題，如腐敗、弱勢(shì)群體的擴(kuò)大化、民眾政治參與的擴(kuò)大需要政府以制度化的渠道進(jìn)行解決。一種可以兼顧制度化、秩序化、民主化內(nèi)涵的革新勢(shì)在必行。而法治恰恰集制度化、秩序化、民主化元素于一體，在應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)危機(jī)的層面上，自然成為利益各方必不可少的選擇。

　　而第二個(gè)事實(shí)在于法治作為一種價(jià)值訴求可以整合執(zhí)政者和普通民眾之間的價(jià)值差異。對(duì)于法治，中國(guó)執(zhí)政層最大的訴求是有序化和穩(wěn)定。法治最初來(lái)自于中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人的思考是對(duì)文革的反思。文革中，由于法律的缺失，人治的盛行，中國(guó)政治和社會(huì)都處于一種極度失控和混亂狀態(tài)，許多當(dāng)時(shí)的領(lǐng)導(dǎo)人也深受其害。文革結(jié)束后，深切體會(huì)到法律缺失弊病的中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人痛定思痛，著手重建國(guó)家的司法系統(tǒng)。而在之后的改革開(kāi)放中，由于改革負(fù)效應(yīng)的存在，穩(wěn)定和有序化更是中國(guó)執(zhí)政層不得不應(yīng)對(duì)的問(wèn)題。而法治倡導(dǎo)一種以法律為前提的有序化，能夠在雙方利益相對(duì)的前提下，將沖突的可能性降低到最小。

　　對(duì)于普通民眾來(lái)說(shuō)，他們對(duì)法治的最直接訴求是權(quán)利和利益的彌補(bǔ)和保護(hù)。改革的進(jìn)程中，利益的分化和社會(huì)力量的成熟使中國(guó)普通民眾開(kāi)始有了主動(dòng)向政府謀求利益表達(dá)和利益保護(hù)的心理和現(xiàn)實(shí)需求。在這種情況下，法治的民主、公平、重視個(gè)人權(quán)利的價(jià)值元素是符合中國(guó)民眾的新的價(jià)值需求的。

　　中國(guó)社會(huì)要求民主的價(jià)值需求與中國(guó)政府要求穩(wěn)定的價(jià)值需求在許多層面上看都是矛盾著的。因?yàn)槲覀兒茈y找到一個(gè)可以連接國(guó)家——社會(huì)天然鴻溝的連接點(diǎn)。而法治恰恰在不同的層面滿足了政府和社會(huì)不同的價(jià)值訴求。雖然，我們從現(xiàn)實(shí)中可以看到，中國(guó)政府很難主動(dòng)置身于獨(dú)立司法部門(mén)的監(jiān)控之下，但一種“法治”的口號(hào)卻已經(jīng)躍然于社會(huì)意識(shí)形態(tài)之中。這說(shuō)明法治作為一種價(jià)值訴求對(duì)于執(zhí)政者和民眾來(lái)說(shuō)還是有著相當(dāng)?shù)奈�引力的�?/p>

　　2、理論界的爭(zhēng)論

　　關(guān)于法治和民主的爭(zhēng)論，中國(guó)學(xué)界爭(zhēng)論的落腳點(diǎn)是在中國(guó)的實(shí)際政治環(huán)境之下，法治和民主對(duì)中國(guó)政治發(fā)展的意義。

　　爭(zhēng)論的一方包括北大教授潘維，他在他的幾篇文章《民主迷信與中國(guó)》、《法治：未來(lái)中國(guó)政改方向》、《法治與未來(lái)中國(guó)政體》中提出，民主化并不能解決吏治、行政(執(zhí)法)和司法三大問(wèn)題，反而有可能使問(wèn)題更加惡化。相反，以法治為導(dǎo)向、以吏治為核心進(jìn)行政治體制改革，比較適合中國(guó)的具體特點(diǎn)[2]。在潘維看來(lái)，在中國(guó)政治的情境下，法治的重要性更甚于民主，中國(guó)更適合走法治的道路，而不適合走選舉的“多數(shù)決”的道路。潘維認(rèn)為中國(guó)社會(huì)最大的弱點(diǎn)不是缺乏民主，而是缺少法治。在法治缺位的條件下追求政治自由、建立民主制，會(huì)產(chǎn)生一個(gè)最糟糕的結(jié)果——有民主缺法治的制度，其直接后果是金錢(qián)政治濫觴，黑社會(huì)政治興旺發(fā)達(dá)，社會(huì)四分五裂。因此，潘維主張?jiān)谥袊?guó)實(shí)行“咨詢(xún)型法治”。這種法治體制包括中立的文官系統(tǒng)、自主的司法系統(tǒng)、獨(dú)立的反貪?rùn)C(jī)構(gòu)、以全國(guó)和省人民代表大會(huì)為核心的廣泛的社會(huì)咨詢(xún)系統(tǒng)、受法律充分保護(hù)的言論、出版、集會(huì)和結(jié)社的自由體系組成。他認(rèn)為這種咨詢(xún)型法治政體相比于民主政體更加符合中國(guó)政治文明的發(fā)展趨勢(shì)，更加適合中國(guó)的國(guó)情。

　　與潘維將民主和法治相割裂的觀點(diǎn)不同，學(xué)界另一些憲政學(xué)者則一直在試圖尋找一種將法治與中國(guó)民主政治結(jié)合起來(lái)的改革之路。季衛(wèi)東早在幾年前就在其文章《中國(guó)：通過(guò)法治邁向民主》中對(duì)法治政治和民主政治的結(jié)合做出過(guò)探討。在這篇文章中，季衛(wèi)東從中國(guó)共產(chǎn)黨的有條件的承諾為出發(fā)點(diǎn)，分析和思考了通過(guò)法治國(guó)家的建設(shè)實(shí)現(xiàn)民主化的可行性。在他看來(lái)，中國(guó)要發(fā)展依法的民主政治或者建設(shè)民主的法治國(guó)家，核心問(wèn)題是把群眾參加政治的實(shí)踐納入法制的軌道。為此，他強(qiáng)調(diào)中共黨內(nèi)民主、人大制度改革、政府決策民主化、法律監(jiān)督體系等法治化的中層制度建構(gòu)對(duì)中國(guó)民主發(fā)展的重要性。季衛(wèi)東在這四年之后在清華的一場(chǎng)《秩序的正統(tǒng)性問(wèn)題——再論法治與民主的關(guān)系》演講則完全表明了他對(duì)甘陽(yáng)和潘維觀點(diǎn)的不同看法。他認(rèn)為民主對(duì)政治的重要意義是可以提供一種統(tǒng)治的正統(tǒng)性或合法性基礎(chǔ)，而這一點(diǎn)對(duì)于中國(guó)同樣適用。而法治對(duì)于民主則在于它為民主政治提供了可以相互信賴(lài)的前提，以及一套程序和規(guī)則保證。概而言之，國(guó)家需要民主制度來(lái)確立其地位的正統(tǒng)性，而民主政治需要法治來(lái)確保其安定和效率。民主和法治有時(shí)會(huì)互相沖突，但其關(guān)系從總體上講是相輔相成的。因此對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，要從立法權(quán)和司法權(quán)兩方面改革入手，法治先行，再輔助于穩(wěn)妥的民主改革措施，結(jié)合中國(guó)的國(guó)情進(jìn)行創(chuàng)新。

　　以上學(xué)者的觀點(diǎn)代表了法治之于中國(guó)民主實(shí)現(xiàn)的不同意義。潘維則將法治視為一種“專(zhuān)家治國(guó)”和“德治”的結(jié)合體，并認(rèn)為這是唯一適合中國(guó)國(guó)情的道路。而以季衛(wèi)東為代表的憲政學(xué)者則將法治和民主直接聯(lián)系起來(lái)，希望通過(guò)憲政規(guī)則和獨(dú)立司法系統(tǒng)的建立來(lái)完成中國(guó)民主化的過(guò)渡。這互不相容的觀點(diǎn)事實(shí)上蘊(yùn)含了不同學(xué)者對(duì)中國(guó)政治形態(tài)的不同理解。其核心問(wèn)題就是，在中國(guó)特有的政治傳統(tǒng)和政治形態(tài)下，法治在中國(guó)政治發(fā)展中將會(huì)走向何方？法治在中國(guó)是否會(huì)走向有利于民主實(shí)現(xiàn)的一面，抑或是成為一種政策工具和權(quán)威統(tǒng)治的代名詞？而解答這些問(wèn)題的關(guān)鍵就在于對(duì)中國(guó)政治生態(tài)下的法治實(shí)踐要有一個(gè)明晰的判斷。

　　3、 中國(guó)政治形態(tài)下的法治實(shí)踐

　　在這里，為了更好的描述出中國(guó)法治進(jìn)程的狀態(tài)，我們將從宏觀分析和微觀案例介紹兩個(gè)視角對(duì)問(wèn)題進(jìn)行揭示。這兩個(gè)方面的實(shí)踐表明，中國(guó)的法治改革實(shí)際是在“法制”面進(jìn)行，而沒(méi)有達(dá)到“法治” 的階段。也就是說(shuō)，依照我們前面的分析，中國(guó)的法治發(fā)展是在從人治到法治的發(fā)展之中，目前是在“法制”的階段，而沒(méi)有達(dá)到最終的法治目的。但是不同的具體內(nèi)容有不同的區(qū)別。在經(jīng)濟(jì)問(wèn)題上，目前的法治化的發(fā)展已經(jīng)達(dá)到了“法制”，而從“法制”到“法治”的發(fā)展階段中，這是因?yàn)橹饕�的法律都已�?jīng)具備，是法律的執(zhí)行問(wèn)題；
而在政治和社會(huì)領(lǐng)域，則要落后得多，是在從“人治”到“法制”的發(fā)展階段中，可以說(shuō)出現(xiàn)了相關(guān)的法律，但是法律在處理政治問(wèn)題上基本是缺失的。

　　(1)宏觀視角

　　縱觀中國(guó)法治進(jìn)程，我們可以從現(xiàn)實(shí)中清晰地理出以下幾條線索：

　　立法和法律普及層面的改革

　　這主要體現(xiàn)在各領(lǐng)域法律的廣泛出臺(tái)和法律普及度的拓展兩個(gè)方面。首先自十一屆三中全會(huì)以來(lái)，大量的法律、法規(guī)相繼出臺(tái)。改變了中國(guó)無(wú)法的狀態(tài)。[3] 據(jù)有關(guān)學(xué)者統(tǒng)計(jì)從1979年至1997年底，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定了328 件法律和有關(guān)法律問(wèn)題的決定，國(guó)務(wù)院發(fā)布和批準(zhǔn)了791 件行政法規(guī)，30多個(gè)省、直轄市、自治區(qū)的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定和批準(zhǔn)了7000多件地方性法規(guī)。

如此規(guī)模的立法活動(dòng)在中國(guó)歷史上是空前未有的。[4]從歷史發(fā)展而言，這是一個(gè)相當(dāng)大的進(jìn)步。

　　但是盡管如此，立法空間的拓展依舊止步于政治改革之外。真正涉及到制約政府權(quán)力的法律不僅數(shù)量尚少，而且還面臨種種問(wèn)題。以已經(jīng)出臺(tái)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》和《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》為例，這兩部法律都面臨著先天不足的種種缺陷，往往只有原則上的正義，卻不能實(shí)現(xiàn)真正程序的正義。而進(jìn)一步以《監(jiān)督法》為例，歷時(shí)二十年出臺(tái)的《監(jiān)督法》卻在最后定稿時(shí)將監(jiān)督主體給予了“人大會(huì)常務(wù)委員會(huì)”這一間接被政府和執(zhí)政黨控制的部門(mén)。因此，這兩部法律很難在制約政府時(shí)發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用。而另外兩部關(guān)于民主表達(dá)和民主結(jié)社的專(zhuān)門(mén)法律《新聞法》和《結(jié)社法》更是千呼萬(wàn)喚難出臺(tái)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　在這一點(diǎn)上，立法工作的加強(qiáng)只是意味著中國(guó)法制建設(shè)進(jìn)入一個(gè)新階段，離真正意義的法治還有很大距離。

　　而在另一個(gè)方面，法律普及也是中國(guó)法治進(jìn)程的另一個(gè)方面。從1986年起，政府開(kāi)始了每五年為一期的普法“五年計(jì)劃”，至今已經(jīng)進(jìn)入了“五五”普法階段。通過(guò)全國(guó)范圍內(nèi)的普法教育，政府、企業(yè)以及普通民眾逐步樹(shù)立起法律意識(shí)。[5]社會(huì)生活中，政府部門(mén)和企業(yè)成立法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu)或聘請(qǐng)法律顧問(wèn)已經(jīng)成為一種必不可少的行為習(xí)慣。而普通民眾在處理矛盾和沖突時(shí)，也逐步向法律渠道靠攏。這種重視法律的社會(huì)風(fēng)氣和民情的形成對(duì)于法治和民主的達(dá)成是有積極幫助的。

　　司法體制層面的改革

　　中國(guó)法治的進(jìn)程是從文革后對(duì)“兩院”的恢復(fù)上開(kāi)始的。在這之后的時(shí)間里，中國(guó)政府對(duì)司法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、功能配置、領(lǐng)導(dǎo)體制、執(zhí)法體制、隊(duì)伍建設(shè)、監(jiān)督機(jī)制等進(jìn)行了全方位改革。在司法體制的改革上，經(jīng)過(guò)近三十年的發(fā)展，司法機(jī)關(guān)的職能得到了恢復(fù)、司法在社會(huì)中的得到提高、司法程序也逐步得到完善。司法體制改革的成就為中國(guó)社會(huì)的有序化運(yùn)行奠定了基礎(chǔ)。

　　但歸結(jié)到“法治”的實(shí)現(xiàn)上，一個(gè)重心問(wèn)題就是司法獨(dú)立——解決司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)問(wèn)題。而恰恰在這個(gè)問(wèn)題上，中國(guó)司法體制的改革阻礙重重。體制制約因素使真正意義上的司法獨(dú)立難以實(shí)現(xiàn)。這著重體現(xiàn)于三對(duì)關(guān)系上，即司法機(jī)關(guān)和黨的關(guān)系、司法機(jī)關(guān)和人大的關(guān)系、司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的關(guān)系、各級(jí)司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。

　　第一，司法機(jī)關(guān)與執(zhí)政黨的權(quán)力關(guān)系。與西方國(guó)家相比，中國(guó)司法體制與執(zhí)政黨的權(quán)力關(guān)系是比較特殊的。一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨在國(guó)家政治生活以及社會(huì)中擁有著不可置疑的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，而另一方面，在原則上，“依法治國(guó)”被執(zhí)政黨確認(rèn)為治國(guó)的基本方針，這是執(zhí)政黨在處理司法關(guān)系上做出的一種承諾。這種承諾使二者關(guān)系看起來(lái)似乎是明確的、符合邏輯的，但是黨始終凌駕于法律之上的現(xiàn)實(shí)又使得二者關(guān)系顯得矛盾重重。這使得實(shí)踐中司法機(jī)關(guān)和執(zhí)政黨要面臨的兩難的選擇。執(zhí)政黨要在實(shí)施其政治領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)維護(hù)司法應(yīng)有的權(quán)威，尊重司法自身的運(yùn)作規(guī)律；
而司法則要在實(shí)踐中通過(guò)技術(shù)手段來(lái)貫徹執(zhí)政黨的方針，體現(xiàn)執(zhí)政黨對(duì)社會(huì)過(guò)程的控制和領(lǐng)導(dǎo)的愿望。就中國(guó)的傳統(tǒng)和實(shí)際情況而言，在一定時(shí)間內(nèi)，司法是不可能獨(dú)立于執(zhí)政黨的。中國(guó)共產(chǎn)黨在國(guó)家政治生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位決定了司法過(guò)程也必須在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下。[6]法治得以實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵因素之一就是：執(zhí)政者通過(guò)法律的“自我束縛”。而就中國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)狀況而言，執(zhí)政黨實(shí)行法治的意愿更多是出于對(duì)一種統(tǒng)治的“正統(tǒng)性”和“有序性”的考慮。這一點(diǎn)決定了執(zhí)政黨的權(quán)威將會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)處于國(guó)家法律之上。一種來(lái)自于執(zhí)政黨意愿之中的“自我束縛”并不現(xiàn)實(shí)。

　　第二，司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力關(guān)系。司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力關(guān)系主要包括以下兩個(gè)方面：一方面，在一定范圍內(nèi)政府行使權(quán)力受制于司法評(píng)價(jià)。隨著行政法制化趨勢(shì)的提高，司法對(duì)政府行政行為的評(píng)價(jià)范圍，即行政訴訟的適用范圍必然會(huì)擴(kuò)大。許多抽象的行政行為都將納入司法評(píng)價(jià)的范圍。這種范圍的擴(kuò)大事實(shí)上涉及到司法地位的問(wèn)題。相關(guān)范圍的界定必將受制于政治體制改革的進(jìn)程和政治架構(gòu)的合理化的過(guò)程。而另一方面，司法機(jī)構(gòu)的物質(zhì)資源供給受制于各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的權(quán)力�！胺衷畛燥垺钡呢�(cái)政體制，使中國(guó)司法不可避免地帶有“政審合一”的遺跡。這里面的問(wèn)題是，“政府決定司法資源供給的合理性必須建立于對(duì)政府和司法的雙重道德假設(shè)之上，亦即政府不因資源供給上的優(yōu)勢(shì)而謀求司法給予特殊保護(hù)，包括在行政訴訟中不謀求司法機(jī)構(gòu)予以偏袒，并不直接或間接干預(yù)司法審判；
同時(shí)司法亦不“為稻粱謀”而在處置涉及政府事務(wù)時(shí)失之公正，且能排拒政府的任何的直接或間接干預(yù)。[7]“顯然，這兩種道德假設(shè)無(wú)論在理論上和實(shí)踐中都是難以成立的。短時(shí)期內(nèi)，司法機(jī)關(guān)無(wú)法擺脫對(duì)行政部門(mén)的財(cái)政依附。這種前提的存在意味著司法機(jī)關(guān)很難走出司法“地方保護(hù)主義”或“部門(mén)保護(hù)主義”的惡性循環(huán)。

　　第三，司法機(jī)關(guān)與立法機(jī)構(gòu)(各級(jí)人民代表大會(huì))的權(quán)力關(guān)系。立法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)聯(lián)系最為緊密的外部主體之一。在實(shí)踐中，人大監(jiān)督司法工作是被憲法所賦予的一項(xiàng)權(quán)力。人大和司法機(jī)關(guān)關(guān)系權(quán)衡的關(guān)鍵是，如何既能防止司法權(quán)力失控，遏制司法專(zhuān)橫及司法腐敗的滋生和蔓延，保證立法的有效實(shí)施，同時(shí)又能避免立法機(jī)構(gòu)權(quán)力的擴(kuò)張進(jìn)而影響司法機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使自己的司法權(quán)。實(shí)踐中的問(wèn)題是：①人大代表代表著某種社會(huì)利益，同時(shí)人大代表對(duì)司法制度的認(rèn)識(shí)并不盡然是詳盡和科學(xué)的，因此人大代表對(duì)司法所提出的要求并不一定會(huì)恰當(dāng)。②同級(jí)人大對(duì)同級(jí)地方利益的維護(hù)和偏重是不言而喻的，在此情況下，如果給予人大對(duì)司法過(guò)多的干涉權(quán)會(huì)導(dǎo)致地方保護(hù)主義的滋生甚至是司法地方化的擴(kuò)大。③司法機(jī)構(gòu)的人員任免來(lái)自于同級(jí)人大，而且對(duì)其年度工作的評(píng)價(jià)是來(lái)自于同級(jí)人大，因此在二者關(guān)系中，立法機(jī)構(gòu)明顯是掌握相當(dāng)主動(dòng)權(quán)的。在這種司法與立法相互之間權(quán)力制約關(guān)系失衡的情況下，司法所必需的獨(dú)立地位將會(huì)逐步被吞噬。因此，在司法獨(dú)立這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，我們可以看到相對(duì)于黨政機(jī)關(guān)、甚至于立法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)的力量受到多重牽制，司法獨(dú)立最大的障礙事實(shí)上依舊是黨政不分的政治體制。在司法獨(dú)立難以實(shí)現(xiàn)的情況下，司法機(jī)關(guān)和法律更容易成為執(zhí)政者手中“治民”或“制約競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”的工具，而不是社會(huì)民眾制約執(zhí)政者的仲裁機(jī)關(guān)和規(guī)則體系。

　　(2)微觀視角：法治與民主實(shí)踐個(gè)案評(píng)介

　　在微觀的視角，法治之于中國(guó)民主發(fā)展最直觀的體現(xiàn)就在于公民選舉和維權(quán)過(guò)程中對(duì)法律和司法程序的運(yùn)用。以下幾個(gè)案例均體現(xiàn)了中國(guó)社會(huì)民主實(shí)踐與法治的結(jié)合。這些案例中，在公民與政府機(jī)關(guān)的司法對(duì)峙中，公民對(duì)政府部門(mén)權(quán)力失范的制約受到多方壓制，這一點(diǎn)很令人遺憾。

　　a、黨西村的選舉訴訟

　　黨西村的選舉訴訟起因于2004年進(jìn)行的黨西村村委會(huì)換屆選舉。在2004年12月舉行的選舉委員會(huì)成員的選舉過(guò)程中，由于中途票箱被搶?zhuān)��?zhèn)選舉領(lǐng)導(dǎo)小組宣布選舉無(wú)效。選舉由此被擱置。2005年5月推選產(chǎn)生選舉委員會(huì)，選舉重新進(jìn)行，但在推選村委會(huì)候選人的時(shí)候，村委會(huì)主任暨村選舉委員會(huì)主任張廷夫舉報(bào)賄選問(wèn)題的存在，要求中止選舉，進(jìn)行調(diào)查。鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)小組則以選舉不能中止為由，不顧選舉委員會(huì)的反對(duì)，在選舉委員會(huì)6人缺席的情況下繼續(xù)進(jìn)行了選舉，并宣布選舉結(jié)果有效。而選舉的結(jié)果是以張廷夫?yàn)槭椎脑�村委�?huì)成員落選。張廷夫因賄選問(wèn)題沒(méi)有解決而拒不承認(rèn)“新村委會(huì)”的合法性，拒交村委會(huì)的公章。

2005 年 9 月 1 日，黨西村的“村委會(huì)”以財(cái)產(chǎn)糾紛案將村委會(huì)主任張廷夫告上了法庭，要求張廷夫交出 “ 黨西村村民委員會(huì) ” 的行政公章和 “ 黨西村村民委員會(huì)財(cái)務(wù)專(zhuān)用章 ”。而原村委會(huì)一是針對(duì)選舉過(guò)程中市中區(qū)民政局的行政不作為而向濟(jì)南市市中區(qū)法院提起行政訴訟，一是就“要求市中區(qū)民政局依法撤銷(xiāo)選舉結(jié)果” 向市中區(qū)法院提起行政訴訟。

　　在案件的審理過(guò)程中，司法違法和違規(guī)操作隨處可見(jiàn)。對(duì)于新一屆村委會(huì)提出的民事訴訟，市中區(qū)法院的民事判決廳一審判新一屆村委會(huì)勝訴。但這一判決本身就違反了《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。《民事訴訟法》明確規(guī)定在行政訴訟尚未做出判決之前不得做出民事判決。而對(duì)于原村委會(huì)主任張廷夫提出的要求濟(jì)南市市中區(qū)民政局依法撤銷(xiāo)選舉結(jié)果的行政訴訟，法院方面則以不屬于法院受理范圍為由不予受理。法院提出不予受理所依據(jù)的是 1989 年《行政訴訟法》列舉法規(guī)定的行政訴訟受理范圍，但后來(lái)的司法解釋排除了列舉法，轉(zhuǎn)而采用排除法規(guī)定受理的范圍，即凡不屬于《行政訴訟法》規(guī)定的不予受理的四種情形[8]均屬于行政訴訟的受理范圍。按照這一規(guī)定，黨西村提出的行政訴訟應(yīng)當(dāng)屬于法院受理的范圍。而對(duì)原村委會(huì)對(duì)民政局行政不作為的行政訴訟，市中區(qū)法院一審?fù)瑯优性�村委�?huì)敗訴，理由是民政局已經(jīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)對(duì)選舉向原村委會(huì)做出了書(shū)面答復(fù)，不存在行政不作為。而事實(shí)卻是，原村委會(huì)主任張廷夫向法院提出行政訴訟之后，來(lái)自區(qū)民政局的 2005 年 10 月 28 日送交原村委會(huì)主任張廷夫的書(shū)面答復(fù)，落款日期卻是 2005 年 9 月 16 日。在得知審判結(jié)果后，張廷夫等人繼續(xù)向上級(jí)法院提起上訴，但時(shí)至今日，法院依舊在對(duì)事件進(jìn)行進(jìn)一步“調(diào)查”。休庭是濟(jì)南市中級(jí)人民法院給予這一系列選舉訴訟的最新答案。[9] 目前此案已經(jīng)告到了省高級(jí)法院，但是還沒(méi)有任何的答復(fù)。

　　在這個(gè)案件中，我們看到，除了司法的違規(guī)操作至少還有形式上的法律和規(guī)則作為掩飾，而行政部門(mén)的違規(guī)操作和對(duì)司法部門(mén)的操控卻是堂而皇之的。比如，區(qū)政府的調(diào)查報(bào)告及區(qū)民政局的最后所謂的書(shū)面答復(fù)認(rèn)定選舉程序合法有效，賄選問(wèn)題不存在，這種結(jié)論顯然與事實(shí)嚴(yán)重不符。而市中區(qū)法院也居然會(huì)在“調(diào)查”之后認(rèn)定這樣的報(bào)告是符合事實(shí)，并成為最終判定民政局沒(méi)有行政不作為的依據(jù)。在黨西村選舉所產(chǎn)生的一系列選舉訴訟中，我們可以看到中國(guó)的司法機(jī)關(guān)嚴(yán)重受制于地方政府或部門(mén)的利益需求。而法律的缺位又加劇了司法機(jī)關(guān)審理案件的隨意性和模糊性。這個(gè)案例在體現(xiàn)普通民眾法律意識(shí)強(qiáng)化的同時(shí)，也凸現(xiàn)了法治維權(quán)道路的漫長(zhǎng)。[10]

　　b、江山關(guān)于“選民資格”的訴訟

　　定居于深圳、戶(hù)籍在武漢的中國(guó)公民江山在兩年的時(shí)間里，針對(duì)兩次選舉的“選民資格”問(wèn)題，兩次將選舉委員會(huì)告上法庭。

　　第一次是在2005年深圳市獨(dú)樹(shù)社區(qū)居民委員會(huì)的選舉中，江山主動(dòng)提出參加居委會(huì)競(jìng)選，但卻被以“選民資格有問(wèn)題”為由被選舉委員會(huì)拒絕參選。江山為維護(hù)自己的被選舉權(quán)利，7次上法院將獨(dú)樹(shù)社區(qū)居民委員會(huì)換屆選舉委員會(huì)告上法庭，但法院最終判他敗訴。而在2006 年 8 月開(kāi)始進(jìn)行的深圳市區(qū)一級(jí)的基層人大代表的換屆選舉中，以“獨(dú)立候選人”身份參選的江山以同樣的理由被選舉委員會(huì)拒絕參選。江山將自己所屬選區(qū)的羅湖區(qū)人大代表選舉委員會(huì)告上了法庭。這一次，在法院直接開(kāi)庭審理此案前，選舉正式開(kāi)始前5天，選舉委員會(huì)告知江山他已經(jīng)獲得了選民資格。江山針對(duì)“選民資格”的兩次訴訟，盡管結(jié)果不太一樣，但其中反映出的問(wèn)題卻是同樣令人深思的。

　　這兩次訴訟所共同反映的第一個(gè)問(wèn)題就是中國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)在實(shí)際操作中的適用和執(zhí)行問(wèn)題。江山兩次被拒絕參選，選舉委員會(huì)最核心的一個(gè)理由是，江山不擁有深圳戶(hù)籍，并不符合非深圳戶(hù)籍人士參選人大代表的其他規(guī)定。但是，依照《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于縣級(jí)以下人大代表直接選舉的若干規(guī)定》的“選民實(shí)際上已經(jīng)遷居外地但是沒(méi)有轉(zhuǎn)出戶(hù)口的，在取得原選區(qū)選民資格的證明后，可以在現(xiàn)居住地的選區(qū)參加選舉”的規(guī)定，江山只要在戶(hù)籍所在地開(kāi)取了資格證明以后，就可以取得現(xiàn)居住地的選民資格。這樣一個(gè)規(guī)定，按理說(shuō)，已經(jīng)將問(wèn)題闡釋得很清楚了，但是在實(shí)際中并不能得到很好地遵守和運(yùn)用。在江山的案例中，一個(gè)重要的因素在于，深圳市關(guān)于選民資格的地方性規(guī)定是和國(guó)家的規(guī)定不盡一致。比如，《深圳市社區(qū)居委會(huì)換屆選舉工作指南》將對(duì)非戶(hù)籍選民的資格規(guī)定擴(kuò)展到：戶(hù)籍不在本社區(qū)、但在本社區(qū)有自有產(chǎn)權(quán)的固定住所、有固定合法生活來(lái)源連續(xù)居住半年以上，并享有政治權(quán)利的居民。除滿足以上條件之外，居民還必須在戶(hù)籍所在的選舉委員會(huì)或居(村)民委員會(huì)出具本人不在戶(hù)籍所在地進(jìn)行本屆選民登記的證明。而在江山的案例中，除了以上規(guī)定外，政府還要求江山開(kāi)具“無(wú)犯罪證明”等等莫名其妙的東西。這種地方法規(guī)和國(guó)家法規(guī)的原則的不一致使法律的適用性和執(zhí)行性大打折扣。但問(wèn)題的另一面在于，司法機(jī)關(guān)在這種法律、法規(guī)的分歧性規(guī)定之下，往往無(wú)視國(guó)家的規(guī)定，而做出有利于地方政府部門(mén)的判決。比如，在江山2005年的選舉訴訟中，地方法院就采用了深圳市的有關(guān)規(guī)定作為法理依據(jù)而判江山敗訴。

　　江山案例所體現(xiàn)的另外一個(gè)問(wèn)題則是司法機(jī)關(guān)在司法過(guò)程中對(duì)行政部門(mén)意志的密切配合，對(duì)地方利益的極度維護(hù)。在2005年的訴訟中，江山立案前后6次進(jìn)法院，均未果，直至第7次才得以立案。這種立案難變相反映了地方法院在選舉糾紛問(wèn)題上的刻意回避，然而這種回避是不符合司法機(jī)關(guān)運(yùn)行原則的。而在2006年的訴訟中，江山于 9 月 15 日向羅湖區(qū)法院遞交了立案材料，要求法院判決羅湖區(qū)選舉委員會(huì)確認(rèn)他和他妻子的選民資格。法院接收了他的控告書(shū)，并表示將交由領(lǐng)導(dǎo)回來(lái)定奪。

20 日法院正式受理了江山的案件， 21 日送達(dá)了合議庭告知書(shū)及開(kāi)庭傳票，到了 22 日，在法院開(kāi)庭前一工作日、選舉日前 6 日，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　江山才被選舉委員會(huì)告知他和他的妻子已經(jīng)獲得選民資格，可以參加所在選區(qū)的選舉。同日，法院到社區(qū)居委會(huì)要求他撤銷(xiāo)訴訟，未果，當(dāng)場(chǎng)未審先判了結(jié)該案，駁回江山的起訴，法院開(kāi)庭日也沒(méi)有如期開(kāi)庭。在這個(gè)過(guò)程中，我們看到盡管江山在選舉的前5日拿到了選民資格，[11]但是這之前，法院的司法行程和政府部門(mén)的行政節(jié)奏出奇地搭調(diào)、和諧。這正從另外一個(gè)側(cè)面反映了司法機(jī)關(guān)和政府在江山案上早有某種共識(shí)。

　　除了以上的兩個(gè)例子以外，我們從中國(guó)目前的基層民主和基層選舉中還可以看到大量的例子表明中國(guó)法治建設(shè)實(shí)際上離達(dá)到法治的目的還差得很遠(yuǎn)。確實(shí)，中國(guó)的法律是比以前增多了，中國(guó)政府也關(guān)注到法律的重要性，繼續(xù)在制定更多的法律，同時(shí)也開(kāi)始考慮修訂一系列的法律，以便更加符合國(guó)際的做法，進(jìn)行國(guó)際的接軌。但是總的來(lái)看，中國(guó)的法治發(fā)展仍然處在“人治”到“法制”發(fā)展的階段，而遠(yuǎn)不是“法治”。從一系列案例來(lái)看，法律有了，但是或是出于法律不完善的原因，例如許多相關(guān)法律的缺失，[12]或者是出于地方政府有法不依，法律是用來(lái)管理老百姓的，而不是制約政府的。[13]

　　4、總結(jié)

　　在中國(guó)的歷史中，歷代統(tǒng)治者實(shí)行的人治，而不是法治。為了統(tǒng)治的方便和制度性以及秩序化的需要，各代也建立了許多的法律條文，例如有名的《大明律》《大清律》等等。但是這些法律在實(shí)踐中都基本是治民而不是治官的。官員們是否犯法，要由皇帝來(lái)定，被懲治的官員往往是朝廷政爭(zhēng)的失敗者。至于被扣上犯了什么法，也是失敗后的口實(shí)。

　　這個(gè)傳統(tǒng)文化在近代社會(huì)被繼承下來(lái)，中華人民共和國(guó)的歷史也沒(méi)有跳過(guò)這個(gè)歷史的傳統(tǒng)。在這樣的傳統(tǒng)之下，法律是治民而不是治官的。從這要過(guò)渡到真正的法治社會(huì)，需要有一個(gè)比較長(zhǎng)的時(shí)間。從中國(guó)目前法治的發(fā)展來(lái)看。在經(jīng)濟(jì)方面，可以說(shuō)有所建樹(shù)。例如由于中國(guó)加入WTO以后，和國(guó)際經(jīng)濟(jì)接軌，要求中國(guó)的公司和外國(guó)的公司必須同等對(duì)待，法律面前人人平等。因此，在這樣的背景下，在經(jīng)濟(jì)層面，相關(guān)的法律體系建立起來(lái)，開(kāi)始出現(xiàn)了從“法制”到“法治”的過(guò)渡。但是在涉及到政治層面的問(wèn)題的時(shí)候，仍然停留在“人治”到“法制”發(fā)展的層面，就是說(shuō)是否違反法基本是由政治決定，制約政府法律體系基本沒(méi)有。而且，尤其是在地方，地方政府為了保證自己的既得利益，就會(huì)操縱法律，這樣就談不上什么“法治”了，實(shí)行的就是不折不扣的“人治”，法律治民而不治官，法律被地方官員操控。因此，在社會(huì)政治層面，我們看到的就是法律在民事和行政訴訟中的作用受制于行政權(quán)，真正意義上的法治實(shí)踐還很少。雖然越來(lái)越多的公民利用法律來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益，但是卻往往失敗。

　　中國(guó)法治目前的這種特點(diǎn)體現(xiàn)了中國(guó)法治改革正處于一種從人治到法制或從無(wú)法到有法的過(guò)渡之中。在這個(gè)過(guò)程中，黨治和人治的因素仍然占據(jù)重要地位。社會(huì)出現(xiàn)了法治的需求，但在與政府的博弈中處于弱勢(shì)地位。法治的思想和理念先行，但成功實(shí)踐并不常見(jiàn)。而法治的這種狀態(tài)對(duì)于中國(guó)民主發(fā)展最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題就是，法治是中國(guó)民主的現(xiàn)行條件，是基礎(chǔ)？還是民主的結(jié)果？從中國(guó)民主發(fā)展的實(shí)踐來(lái)看，由于中國(guó)傳統(tǒng)的影響，法治不可能成為中國(guó)民主發(fā)展的前提。先有法治再有民主，這是西方發(fā)達(dá)國(guó)家民主發(fā)展的一個(gè)主要路徑，但是中國(guó)的實(shí)踐證明在中國(guó)這是行不通的。在中國(guó)法治可能會(huì)是中國(guó)民主發(fā)展的結(jié)果，或者說(shuō)是需要最后解決的問(wèn)題，至少是隨著民主發(fā)展過(guò)程而加以解決的。

　　但是這樣評(píng)價(jià)法治的民主發(fā)展途徑，并不是說(shuō)法治的途徑在中國(guó)的民主發(fā)展實(shí)踐中不重要。實(shí)際上，法治是非常重要的。我們從民主的實(shí)踐來(lái)看，現(xiàn)在無(wú)論是選舉、維權(quán)、公民社會(huì)的發(fā)展還是治理改革都遇到了法律的屏障，社會(huì)和政府內(nèi)部都在大聲疾呼進(jìn)行法治改革，并在實(shí)踐中進(jìn)行法律方面的博弈。一切都在表明，只要法治改革的成功，民主就會(huì)實(shí)現(xiàn)。這樣就將法治改革提高到一個(gè)相當(dāng)重要的理論高度，這種對(duì)于法治的呼聲在實(shí)踐中會(huì)成為中國(guó)民主發(fā)展的一個(gè)非常大的動(dòng)力來(lái)源和內(nèi)在壓力。這就是法治途徑在中國(guó)民主發(fā)展中的作用。

　　[1] 潘維.什么是法治？.http://www.legal-history.net/05/go.asp?id=518。

　　[2] 潘維.法治：未來(lái)中國(guó)政改方向.http://www.tecn.cn/data/detail.php?id=67。

　　[3] 有人開(kāi)玩笑講，中國(guó)改革開(kāi)放前的國(guó)家治理，是兩法治天下，所謂的兩法是“憲法”和“婚姻法”，當(dāng)然中國(guó)當(dāng)時(shí)的法律不限于這兩法，但是人們記住的就是這兩個(gè)法律。其實(shí)這兩個(gè)法律也沒(méi)有什么用，中國(guó)當(dāng)時(shí)靠的是人治而不是法治，法律是不起作用的。

　　[4] 康曉光.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)公正、民主法治與合法性基礎(chǔ)——1978年以來(lái)的變化與今后的選擇.戰(zhàn)略與管理，1999(4)。

　　[5] 普法的真正意義是要讓老百姓知法和守法，而不是要用法律來(lái)對(duì)付政府權(quán)力。江蘇的一個(gè)農(nóng)村的鎮(zhèn)里，農(nóng)民們成立了一個(gè)普法協(xié)會(huì)，學(xué)習(xí)法律，地方政府給予大力支持。但是幾年以后，當(dāng)農(nóng)民開(kāi)始用手中的法律知識(shí)維護(hù)自己權(quán)益的時(shí)候，地方政府就開(kāi)始不支持這個(gè)普法協(xié)會(huì)了。這只是一個(gè)葉公好龍的例子，但是反映了相當(dāng)多的政府官員的心態(tài)。

　　[6]王春英.當(dāng)代中國(guó)政府.鄭州：河南人民出版社，2004：334。

　　[7]顧培東.從經(jīng)濟(jì)改革到司法改革.北京：法律出版社，2003：11。

　　[8] 這四種情形包括：①?lài)?guó)防外交等國(guó)家行為；
②行政法規(guī)規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布的具有普遍約束力的決定命令；
③行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲任免等決定；
④法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為。

　　[9] 有關(guān)這個(gè)案件的材料刊于：李凡.中國(guó)基層民主發(fā)展報(bào)告2005.北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2006。

　　[10] 值得關(guān)注的是，對(duì)于這個(gè)案子，民政部有關(guān)部門(mén)的態(tài)度一直是和地方政府的意見(jiàn)不同的，他們認(rèn)為這個(gè)案子就是一個(gè)賄選案，但是地方政府對(duì)此態(tài)度完全不予理會(huì)。

　　[11] 即使江山拿到了選民資格，也已經(jīng)無(wú)法登記為候選人了，喪失了機(jī)會(huì)，這大概就是地方政府想要的結(jié)果。

　　[12] 對(duì)于選舉中的許多法律的缺失，我們已經(jīng)發(fā)表了許多的看法，可以參考我主編的《中國(guó)基層民主發(fā)展報(bào)告》系列，這里就不再多加論述了。

　　[13] 2001年，我曾經(jīng)參加了深圳一個(gè)區(qū)開(kāi)的基層民主的會(huì)議，會(huì)上一個(gè)副區(qū)長(zhǎng)的講話，對(duì)我印象很深。他說(shuō)我們的人現(xiàn)在到處講法制，但是這些法律是對(duì)老百姓的，對(duì)政府沒(méi)有用。例如開(kāi)車(chē)犯規(guī)，警察看見(jiàn)是我們的車(chē)，就先敬禮后放行。法制的關(guān)鍵在于我們的法律能不能先管住我們政府官員，我們的官員愿意不愿意服從法律。他的話實(shí)際上講出了中國(guó)“法治”發(fā)展的現(xiàn)狀。

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