【摘要】政府創(chuàng)新是世界范圍內政治發(fā)展的一種普遍趨勢。政府創(chuàng)新分為政治改革、行政改革和公共服務三類。要有效地推進政府創(chuàng)新,必須處理好四重關系,即改革政府管理體制與提高公務員素質的關系,政府機構改革與政府職能轉變的關系,提高行政效率與改善政府服務質量的關系,保持政府政策連續(xù)性與推進政府管理體制創(chuàng)新的關系。

　　【關鍵詞】政府創(chuàng)新;政治改革;行政改革;公共服務;中國地方政府創(chuàng)新獎

　　本文將首先考察政府創(chuàng)新的定義、類型、動力、目標、原則、方法等;接著將聯(lián)系國際和國內的實踐,介紹政府創(chuàng)新的最新趨勢;最后將結合“中國地方政府創(chuàng)新獎”的設立,簡述對政府創(chuàng)新的科學評估。

　　一

　　政府創(chuàng)新,就是公共權力機關為了提高行政效率和增進公共利益而進行的創(chuàng)造性改革。政府創(chuàng)新的過程,是一個持續(xù)不斷地對政府公共部門進行改革和完善的過程。與其他人類創(chuàng)新行為一樣,政府創(chuàng)新也具有創(chuàng)造性、學習性、自覺性、系統(tǒng)性、風險性等一般特征。此外,政府創(chuàng)新還具有明顯不同于一般創(chuàng)新行為的某些特征。首先,政府創(chuàng)新具有公共性。政府創(chuàng)新的主體是公共部門,特別是公共權力部門;政府創(chuàng)新的最終目的也是為了改善公共服務,增進公共利益。其次,政府創(chuàng)新具有全局性。政府創(chuàng)新的受惠者,主要不是政府公共部門自身,而是廣大的公民。由于政府掌握著社會的政治權力,政府創(chuàng)新的結果通常對社會有著廣泛而深刻的影響。最后,政府創(chuàng)新具有政治性。政府創(chuàng)新是政治體制改革的重要內容,它直接涉及權力關系和利益關系,十分敏感,風險性也比其他創(chuàng)新行為更大。

　　政府創(chuàng)新有多種類型。從創(chuàng)新的對象看,有政府管理體制創(chuàng)新和政府管理技術創(chuàng)新,前者涉及宏觀的制度性改革,后者主要是微觀的工具性改革;從創(chuàng)新的目的來看,有行政管理創(chuàng)新和公共服務創(chuàng)新,前者主要是為了提高公共部門自身的效率,后者則主要是為了改善公共服務的質量。根據我國的實際情況,我們還可以從方便和實用的角度,將上述兩種視角綜合起來,將政府創(chuàng)新分為政治改革、行政改革和公共服務三類。政治改革包括:民主選舉、政治參與、政務公開、干部選拔、權力監(jiān)督、立法改革、司法改革、決策改革;行政改革包括:機構編制、行政責任、行政成本、行政審批、行政管制、行政程序、績效管理、行政激勵、公務員制度;公共服務包括:公益事業(yè)、社區(qū)服務、社會保障、公共安全、公共教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護、扶貧濟弱。

　　政府創(chuàng)新是通過政府官員的改革行為得以實現(xiàn)的,因而,其直接動力就是政府官員的責任心和進取心。正是從這個意義上說,選拔和培養(yǎng)一批具有改革精神和公共責任感的高素質官員隊伍,是政府創(chuàng)新的基本條件。然而從根本上說,政府創(chuàng)新的動力來源于活生生的社會實踐。首先,政府創(chuàng)新的動力源于社會的經濟生活,經濟體制的變化直接地要求政府管理體制的變革。例如,與計劃經濟和指令經濟相適應的必然是“全能政府”和管制政府;而與市場經濟相適應的只能是有限政府和服務政府。其次,政府創(chuàng)新是社會政治發(fā)展的邏輯要求。隨著社會經濟基礎和文化條件的變遷,社會的政治生活也在不斷變化之中。從人類歷史的長河看,政治發(fā)展有其自身的規(guī)律,民主化、法治化和分權化便是一種普遍的規(guī)律。任何國家要順應人類政治進步的歷史潮流,就必然要根據時代的政治要求對其政府體制進行改革與創(chuàng)新。第三,政府創(chuàng)新的動力也來自于公民的政治需求。隨著物質生活水平的提高和民主政治的進步,公民的權利意識和參與意識日益覺醒,對政府公共管理的要求也日益提高,政府只有通過不斷的體制改革和行政改革,才能逐步滿足公民的政治愿望,增進公民的政治利益。最后,在現(xiàn)今的全球化和信息化時代,外部的國際環(huán)境也日益成為政府創(chuàng)新的強大動力源。經濟全球化不僅對民族國家主權和領土安全造成了嚴重的挑戰(zhàn),而且對國內的政治文化、政治傳播、政治過程和政府管理體制產生著深刻的影響。例如,在政治傳播方面,由于衛(wèi)星電視、互聯(lián)網和電子出版物的興起,傳統(tǒng)的封閉式政府信息管理體制顯然正在失去其存在的現(xiàn)實基礎。

　　我國的社會政治經濟發(fā)展正進入一個新的歷史階段,政府管理體制的創(chuàng)新尤其具有緊迫性。社會主義市場經濟體制改革的進一步深入,社會主義物質文明、政治文明和精神文明的協(xié)調發(fā)展,人民群眾物質生活水平和民主權利意識的日益提高,對我國的政府管理體制提出了新的要求。與這些新要求相比,政府管理體制方面存在的下述問題變得日益明顯:政府管理制度存在許多不合理的規(guī)定,妨害行政能力的提高;決策過程不夠科學和民主,政策失誤過多;政府管理職能越位、缺位和錯位現(xiàn)象同時并存;公民對政府管理的參與程度較低,政府與公民在公共管理中的合作程度不高;政府行為不規(guī)范,依法行政水平不高,官僚主義行為比較突出;政府管理機構設置不夠科學,機構臃腫和機構缺失現(xiàn)象同時存在;行政成本過高,行政效率偏低;政府管理過程不夠透明,公民缺乏必要的知情權和參與渠道;一些地方政府和政府部門缺乏誠信,政府管理活動中弄虛作假、形式主義、欺上瞞下等現(xiàn)象較為普遍;政府管理中大量存在“公共腐敗”和公共利益的“部門化”現(xiàn)象;缺乏科學的政績觀,“形象工程”、“政績工程”還比較明顯地存在。所有這些都嚴重地損害著政府權威的合法性基礎,削弱政府的執(zhí)政能力,從而對我國的政府管理體制構成直接的挑戰(zhàn),迫切要求政府管理體制的改革與創(chuàng)新。

　　在經濟全球化、政治民主化和文化多樣化的今天,善治已經成為人類政治發(fā)展的理想目標。簡單地說,善治就是使公共利益最大化的社會管理過程和管理活動。善治的本質特征,就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會的最佳關系。善治的基本要素有: 1)合法性,指的是社會秩序和權威被自覺認可和服從的性質和狀態(tài)。2)法治,即法律是公共政治管理的最高準則,法律面前人人平等。3)透明性,指的是政治信息的公開性。4)責任性,指的是管理者應當對其行為負責。5)回應,即公共管理人員和管理機構必須對公民的要求作出及時的和負責的反應。6)有效,主要指管理的效率。7)參與,這里的參與首先是指公民的政治參與。此外還包括公民對其他社會生活的參與。8)穩(wěn)定,意味著國內的和平、生活的有序、居民的安全、公民的團結、公共政策的連貫等。9)廉潔,主要是指政府官員奉公守法,清明廉潔,不以權謀私,公職人員不以自己的職權尋租。10)公正,指不同性別、階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治權利和經濟權利上的平等 。

　　作為政府與公民對社會公共事務的合作管理,善治需要政府與公民的共同努力,而且隨著社會的發(fā)展和政治的進步,公民在公共事務管理中的作用將變得日益突出。然而,我們必須清楚地看到,雖然經濟全球化確實已經對傳統(tǒng)的政治模式和公共管理產生了巨大的沖擊,但是,在人類政治發(fā)展的今天和可以預見的將來,國家及其政府仍然是最重要的政治權力主體。國家的政治權力在全球化時代急速地對內對外同時分流,越來越多的非國家組織開始分享原來屬于國家所有的政治權力,權力主體比以前明顯地增多了。不過,在所有權力主體中,政府無疑具有壓倒一切的重要性,任何其他權力主體均不足以與政府相提并論,代表國家的合法政府仍然是正式規(guī)則的主要制定者。國家及其政府仍然是國內和國際社會最重要的政治行為主體,在國內外的眾多政治行為主體中,國家及其政府仍然處于獨占鰲頭的地位。鑒于國家及其政府在社會政治過程和公共治理中依然具有核心的地位,我們必須指出,在現(xiàn)實的政治發(fā)展中,政府仍然是社會前進的火車頭,官員依然是人類政治列車的駕駛員,政府對人類實現(xiàn)善治仍然有著決定性的作用。一言以蔽之,善政是通向善治的關鍵;欲達到善治,首先必須實現(xiàn)善政。換言之,善政便成為政府創(chuàng)新的直接目標。

　　自從有了國家及其政府以后,善政便成為人們所期望的理想政治管理模式,這一點古今中外概莫能外。抽象地說,善政的內容,無論在中國還是在外國,在古代還是在現(xiàn)代,都基本類似,一般都包括以下幾個要素:嚴明的法度、清廉的官員、很高的行政效率、良好的行政服務。毫無疑問,只要政府存在一天,這樣的善政將始終是公民對于政府的期望和理想。但是,善政的內容并不是固定不變的,在不同的時代和不同的社會政治制度下,善政有著不同的具體內容。在全球化背景下,作為一個建立在主權在民和執(zhí)政為民基礎上的人民政府,善政應當具備以下九個要素:民主、法治、責任、服務、質量、效益、專業(yè)、透明和廉潔。善政的這九個要素,也就是政府創(chuàng)新的九個目標。

　　善政要求我們有一個“民主政府”。在社會主義民主國家,一個代表人民利益的民主政府,是善政的前提條件,沒有這一點,善政便無從說起。從本質上說,主權在民而不在政府,人民是國家政治權力的最終來源,政府受人民委托行使權力。因此,執(zhí)政為民,是一個民主政府的起碼要求。要確保政府永遠是一個民主的政府,并且不斷地提高民主的程度,最重要的是要做到兩條。其一,必須根據憲法和法律,確保政府的各級官員真正由公民通過自由而公正的選舉產生,讓人民按照法律最大限度地自由選擇自己的管理者,從制度上保證政府官員成為人民利益的真實代表。其二,必須有一套公民約束和監(jiān)督政府權力的有效機制,保證政府官員按照大多數選民的意愿辦事,當政府官員違背大多數選民的利益時,公民能夠按照法律和制度剝奪違法的或不稱職的官員的權力。

　　善政要求我們建立一個“法治政府”。法治的基本意義是,法律是公共政治管理的最高準則,任何政府官員和公民都必須依法行事,在法律面前人人平等。法治的直接目標是規(guī)范公民的行為,管理社會事務,維持正常的社會生活秩序;但其最終目標在于保護公民的自由、平等及其他基本政治權利。從這個意義上說,法治與人治相對立,它既規(guī)范公民的行為,更制約政府的行為。建設法治政府,首先要加強政府立法工作,特別是重視社會管理和公共服務方面的立法,逐步形成比較完備的法律體系。其次要努力提高制度建設質量,使之符合憲法和法律規(guī)定的權限和程序。再次,法律、法規(guī)、規(guī)章得到全面、正確實施,法制統(tǒng)一,政令暢通,公民權益得到切實保護。最后,行政機關及其工作人員按照合法行政、合理行政、程序正當、高效便民的要求,依法辦事,公正執(zhí)法,奉公守法。

　　善政要求我們有一個“責任政府”。既然執(zhí)政為民是對政府的基本要求,那么,對人民負責便自然成為政府的基本職責。政府的責任主要體現(xiàn)在其主動責任和被動責任兩個方面。首先,各級政府及其官員都必須主動地、自覺地履行憲法和法律明確規(guī)定的各項職責,只要接受了某個政府的公共權威職位,就意味著承擔了相應的法定責任。這一責任是政府的主動責任,政府及其官員如果沒有履行這些基本職責,輕則是違約,重則是違法。其次,政府及其官員必須對其管轄的公民的正當要求有及時的回應,這是政府的被動責任。如果政府沒有對公民的正當訴求在規(guī)定的期限內做出適當的回應,也是一種失職。因此,一個責任政府,不僅要在公民對其提出直接的訴求時被動地有所作為,更要在公民沒有直接訴求時主動地有所作為,創(chuàng)造性地履行它對公民所承擔和許諾的各種責任。

　　善政要求我們有一個“服務政府”。毫無疑問,政府是社會公共秩序的主要管理者,它必須行使對公民的管理責任,包括強制性的管理措施。但是,隨著社會主義民主政治和政治文明的發(fā)展,政府的管理職能將逐漸減少,而其服務職能將日益增加。從某種意義上,政治現(xiàn)代化和民主化的過程,也是一個從管理政府不斷走向服務政府的過程。服務政府要求日益強化政府在以下三個方面的社會服務職能。第一,政府要積極提供更多的社會公共品,特別是在環(huán)境保護、生態(tài)平衡、義務教育、基礎交通、公共安全、社會福利等方面,政府要通過提供更多的社會服務,來增進公共利益。第二,政府要日益放松對社會經濟事務和公民私人事務的管制,更多地讓公民和社會民間組織進行自我管理。第三,即使在政府必須履行管理責任的地方,政府也應當有服務意識和平等意識,而不是進行居高臨下的家長式管理。

　　善政要求我們有一個“優(yōu)質政府”。政府是市場產品質量和社會服務質量的管理者,它自己也同樣有一個質量問題。正像消費者對商品有質量要求一樣,公民對政府提供的管理和服務也同樣應當有質量要求,甚至是更高的質量要求。一個良好的政府必須為公民提供優(yōu)質的公共產品、公共服務和公共管理。政府應當成為優(yōu)質服務的模范,對政府的各項工作都應當有明確的質量要求和質量標準。對政府的質量要求主要體現(xiàn)在三個方面。(點擊此處閱讀下一頁)

　　其一,政府所制定的政策和法規(guī)應當科學合理,具有可持續(xù)性,而不是短期行為。其二,政府在提供公共服務和公共管理時必須誠信可*,公平公正,合理合法。其三,政府為社會所提供的各種公共產品應當比市場產品有更加嚴格的質量要求。實現(xiàn)優(yōu)質政府的關鍵,是必須有一支高素質的政府工作人員隊伍,無論在道德素質、文化素養(yǎng)和專業(yè)能力等方面,政府官員都應當是社會中一個具有較高素質的群體。善政要求我們有一個“效益政府”。一個與社會主義市場經濟相適應的現(xiàn)代政府,應當是一個高效的政府。政府的高效可以從兩個方面加以評估和要求。一方面,政府應當有很高的行政效率,包括行政管理機構設置的合理,管理程序的科學,管理活動的有效。效益政府與機構臃腫、人浮于事、辦事拖拉、效率低下,是格格不入的。另一方面,政府應當最大限度地降低管理成本。政府不是企業(yè),不應當有獲利的動機,但政府也應當像企業(yè)一樣有低成本高效益的行為準則。政府為社會提供的公共品和為公民提供的服務,也應當本著節(jié)約的原則,以最少的成本取得最大的效益�！暗统杀菊�府”的概念,對于像我們這樣的發(fā)展中國家來說尤其重要。政府應當想方設法為公民提供更多的公共利益,但同時必須杜絕鋪張浪費,杜絕所謂的“政績工程”、“形象工程”。

　　善政要求我們有一個“專業(yè)政府”。政府管理是一種專門活動,它有自身的內在規(guī)律,需要專門的知識,因此,從事政府管理的人員也應當具備相應的專業(yè)素質。專業(yè)政府有三個方面的意義。其一,從整體上說,政府管理是一個日益專業(yè)化的行業(yè),應當有一支相對穩(wěn)定的、訓練有素的公務員隊伍,他們是處理政府日常公務的專家,他們不應當隨政府主要官員的進退而變動。其二,國家應當培養(yǎng)和擁有一批具有戰(zhàn)略眼光、領導能力和政治道德的職業(yè)政治家,他們善于治國,精于行政,把政治管理當作主要的職業(yè)。其三,由于現(xiàn)代政府的管理活動涉及許多極其專門化的特殊領域,在這些特殊的專門領域,具備必要的專業(yè)知識是履行科學決策和有效管理的前提。所以,在一些特殊的領域,所謂的專家政治仍然是必要的,即應當由相關的專業(yè)人士去承擔特殊的政府管理職責。

　　善政要求我們有一個“透明政府”。透明政府的實質是政治信息的公開性和公民的政治知情權。政府的透明程度直接關系到政府決策的科學化和民主化,關系到公民的有序政治參與,關系到公民對政府官員的有效制約,關系到政府自身的廉潔。每一個公民都有權獲得與自己的利益相關的政府政策的信息,包括立法活動、政策制定、法律條款、政策實施、行政預算、公共開支以及其他有關的政治信息,每個選民都有權獲得由自己選舉產生的政府官員的相關信息。透明政府要求上述這些政治信息能夠及時通過各種傳媒為公民所知,以便公民能夠有效地參與公共決策過程和政治選舉過程,并且對公共管理過程和政府官員實施有效的監(jiān)督。

　　善政要求我們有一個“廉潔政府”。廉潔政府要求政府官員必須奉公守法,清明廉潔,不以手中的公共權力謀取個人私利,政府公職人員不以自己的職權尋求額外的“租金”。政府公共權威的廉潔直接關系到社會政治的清明和治理狀況的優(yōu)劣。嚴重的政治腐敗不僅會大大增加交易成本,從而直接增加公共支出,打擊投資者的信心,而且會破壞法治,腐蝕社會風氣,敗壞公共道德,損害社會公正,削弱公共權威的合法性。因此,一個良好的政府必須是一個廉潔的政府。古人云:“公生明,廉生威�！敝挥幸粋�廉潔的政府,才能真正在人民群眾中樹立崇高的威信,具有最廣泛和最堅實的支持基礎。

　　二

　　要有效地推進政府創(chuàng)新,努力實現(xiàn)上述目標,還必須遵循四個原則,處理好四重關系,即改革政府管理體制與提高公務員素質的關系,政府機構改革與政府職能轉變的關系,提高行政效率與改善政府服務質量的關系,以及保持政府政策連續(xù)性與推進政府管理體制創(chuàng)新的關系。

　　首先,堅持改革政府管理體制與提高公務員素質相結合。政府工作的績效既取決于政府管理體制,也取決于公務員的素質。只有把改革政府管理體制與加強公共部門人力資源建設、提高公務員素質有機結合起來,才能最大限度地發(fā)揮政府管理創(chuàng)新的效果。

　　其次,堅持政府機構改革與政府職能轉變相結合。機構改革需要輔之以職能定位和職能配置的調整以及管理方式的變革。轉變政府職能需要對原有的政府組織機構、權力結構進行必要的重組和變革,否則就會出現(xiàn)舊瓶裝新酒的現(xiàn)象,轉變政府職能的愿望最終也會落空。

　　再次,堅持提高行政效率與改善政府服務質量相結合。推進政府管理創(chuàng)新既要著眼于提高行政效率,又要重視改善政府服務質量。提高行政效率,說到底是為了服務公眾,增進公民權益,而不是為了政府機關及其工作人員自身的便利。行政效率高低是衡量政府服務質量的一個重要標準,行政效率低下的政府部門,不可能提供高質量的公共服務。

　　最后,堅持保持政府政策連續(xù)性與改革政府管理體制相結合。保持公共政策的確定性和變革的可預測性有利于安定人心,有利于經濟社會的平穩(wěn)發(fā)展;同時,只有不斷改革與時代要求不相適應的管理體制,才能真正保證可持續(xù)的政治發(fā)展和動態(tài)的政治穩(wěn)定。

　　在政府創(chuàng)新方面還須糾正一些似是而非的錯誤認識。以下四種認識上的誤區(qū)特別容易模糊人們的視線。

　　誤區(qū)之一,“政府越小越好,管得越少越好”。評價一個政府的好壞,主要不在于它的大小,而在于它是否恪盡職守;評價一個政府是否履行其正當職責,也不在于它管得多或管得少,而在于它有沒有管應該管的事,有沒有去管不應該管的事。政府如果管了不應該管的事,不管政府規(guī)模的大小,都是對公民權利的侵奪,是嚴重失職;如果政府沒有管應該管的事,造成公民利益的損失,無論它的規(guī)模大小,都是對公民權利的侵犯,也是一種嚴重失職。

　　誤區(qū)之二,“政府管理過程必須絕對民主”。政府管理應當充分民主,這是民主政府的基本要求。但是,政府管理畢竟帶有強制性,在特定條件下,為了最大限度地增加公共利益,政府必須對社會事務實行強制性的管理。必要的權威和強制通常意味著秩序和穩(wěn)定,它是維持公共利益的必要條件。因此,權威與民主的關系是辯證的,發(fā)揚民主與維持權威從根本上應當是統(tǒng)一的。

　　誤區(qū)之三,“政府公共支出的費用越低越好”。政府提供公共產品和公共服務,既要保證質量,又要盡可能地降低成本。“以最小的代價,獲取最大的效益”,也是政府公共管理的法則。然而,政府畢竟不是企業(yè),政府產出的回報不能用金錢來計算。評價政府效益的主要標準是其公共服務和公共產品的質量,是公民對其產品和服務的滿意程度。一般而言,公共產品和公共服務是消費性的,因此,政府公共支出的增大,通常意味著其公共效益的增大。在這里,要區(qū)分“政府公共支出”與“行政成本”兩個不同的概念,后者主要是指行政部門自身運行所需的費用。降低行政成本與增大公共支出,不應當相互矛盾。

　　誤區(qū)之四,“政府管理完全是政府機關的責任”。政府公共部門是政府管理的主體,政府應當對其管理的好壞負主要的責任。但政府管理的對象是廣大公民,政府管理是政府與公民的互動過程,理想的政府管理要求政府與公民的合作。因此,政府管理的效果,不僅與政府官員的素質和行為,以及政府管理體制直接相關,也與公民的素質與行為,以及公民對政府的態(tài)度直接相關。如果公民的民主意識和法治意識較低,對政府抱著不信任、不合作的態(tài)度,那么,無論政府官員的素質如何優(yōu)秀,政府管理體制如何先進,都不可能達到理想的善政和善治目標。

　　政府自身的改革和創(chuàng)新對社會進步具有特別重要的意義。政府是國家政治權力的實際掌握者,是政治經濟制度的建立者和各種政策法規(guī)的制定者。政府的一舉一動都極大地影響著社會的治理狀況,影響著全體公民的思想和行為,影響著社會的穩(wěn)定與發(fā)展。政府創(chuàng)新對推動政治體制改革,提高執(zhí)政能力,推進社會主義民主政治和政治文明建設,實現(xiàn)經濟、社會、政治的協(xié)調發(fā)展和社會的全面進步,有著極其重要的作用。要做好政府公共部門自身的改革與創(chuàng)新,政府自己應當努力做到以下幾點。

　　必須努力倡導實事求是、解放思想的基本原則,真正做到科學無禁區(qū)、學術無禁區(qū)、研究無禁區(qū)。無論是技術創(chuàng)新還是制度創(chuàng)新,其前提都是新的觀念、新的思想和新的理論的產生。要突破舊觀念、舊思想和舊理論的束縛,就必須真正做到解放思想,敢于思考,勇于思考。解放思想,是一個民族保持其理論思維的先進性和激發(fā)其精神活力的生生不息的源泉,只有解放思想,才可能沖破傳統(tǒng)的束縛和教條的束縛,提出新的觀點和見解。

　　必須充分發(fā)揚民主,營造一個良好的制度環(huán)境。創(chuàng)新意味著以新的制度、秩序、技術、學說、方法替代舊的東西,有可能與現(xiàn)存的秩序和制度相沖突,有可能觸動一些人的既得利益,有可能使一些人不適應;創(chuàng)新要承擔一定的風險,有可能最終失敗,有可能得不償失,有可能效益不大。創(chuàng)新的過程中一旦出現(xiàn)上述負面的影響,就必須有一套民主的政治和法律機制,遏制與社會進步背道而馳的保守勢力對改革與創(chuàng)新的破壞和抵抗,寬容創(chuàng)新者的失誤,保護創(chuàng)新者的積極性,使創(chuàng)新成為社會日常生活的重要內容。

　　必須制定有效的獎勵政策,積極鼓勵創(chuàng)新行為。一方面,創(chuàng)新具有很大的風險,創(chuàng)新往往需要付出代價;另一方面,成功的創(chuàng)新又能為社會帶來極大的效益。創(chuàng)新活動的這種雙重性,要求政府必須建立一套有效的激勵機制,給創(chuàng)新者以人力、物力、財力、信息和政策的保證,形成足夠強大的激勵力量,激發(fā)人們的創(chuàng)新積極性;同時也盡可能補償人們?yōu)閯?chuàng)新所付出的代價,降低人們?yōu)閯?chuàng)新所承擔的風險,支持敢冒風險的創(chuàng)新者,獎勵為社會做出重大貢獻的創(chuàng)新者。其實,國際上許多著名的獎項,無論從其設立的初衷還是從其結果看,都是為了重獎創(chuàng)新者,鼓勵人們大膽創(chuàng)新的。

　　應當制定適當的創(chuàng)新計劃,引導和規(guī)范社會的創(chuàng)新活動。政府的創(chuàng)新計劃對全社會的創(chuàng)新活動具有特殊的重要性。首先,可以合理地配置有限的資源,防止重復勞動,最大限度地降低全社會的創(chuàng)新成本,以期取得最大的創(chuàng)新效益;其次,可以對社會的創(chuàng)新活動進行引導,把主要的創(chuàng)新力量集中到社會最需要的領域和部門,解決社會發(fā)展的關鍵問題;最后,可以對社會的各種創(chuàng)新活動進行必要的規(guī)范和調控,使全社會的創(chuàng)新活動能夠有序地和持續(xù)地發(fā)展。

　　最后,至關重要的是,政府應當成為創(chuàng)新的表率。政府是社會進步的火車頭,政府創(chuàng)新是其他所有社會創(chuàng)新的核心。政府的創(chuàng)新形象,可以引導全社會培育起一種創(chuàng)新的文化氛圍,使創(chuàng)新成為一種社會價值;政府的創(chuàng)新行為,改變著國家的政治經濟制度和各項政策方法,影響到所有公民的政治生活、經濟生活和社會生活;政府的創(chuàng)新制度,更是直接關系到社會各個領域的創(chuàng)新活動的數量、質量和效用。完全可以說,一個良好的現(xiàn)代政府不僅應當是精簡、高效、廉潔的政府,而且應當是民主、文明和創(chuàng)新的政府。

　　三

　　政府創(chuàng)新是世界范圍內政治發(fā)展的一種普遍趨勢。近年來,聯(lián)合國一直致力于倡導和推動政府創(chuàng)新或政府再造( reinventing government) ,從1999年首次與成員國共同舉辦“全球政府創(chuàng)新論壇”以來,迄今這個論壇共舉辦了五屆。從最近一屆“全球政府創(chuàng)新論壇”的主題和大會通過的《宣言》中,我們可以清楚地看到這一全球性的趨勢。

　　第五屆“全球政府創(chuàng)新論壇”于2003年11月3日至7日在墨西哥城召開,會議主題是:“21世紀的政府創(chuàng)新與政府質量”。會議主要圍繞以下六個議題進行: 1)低成本政府。主要討論如何降低政府的行政成本,提高政府工作的效益。2)優(yōu)質政府。主要討論如何改善政府為公民和社會所提供的服務的質量。3)專業(yè)政府。主要討論如何提高政府工作人員的專業(yè)知識水平,以適應知識經濟時代政府工作的需要。4)數字政府。主要討論如何建設電子政府,以便利用現(xiàn)代信息技術更好地使政府服務于公眾。5)較少管制的政府。主要討論如何減少政府對社會的管制,盡可能簡化政府的行政審批手續(xù)。6)廉潔和透明政府。主要討論如何增強政府事務的透明度,以有效遏制政府腐敗。

　　會議除了大會發(fā)言和討論外,還另設了七個工作會議,分別由聯(lián)合國下屬的開發(fā)署、人居署、經社署以及其他重要國際組織主辦。這七個工作會議是: 1)“在公共部門建設人力資本”(聯(lián)合國經社署主辦) ; 2)“政府的創(chuàng)新與質量”(哈佛大學與墨西哥政府等主辦) ; 3)“公共服務的提供與城市治理”(聯(lián)合國人居署主辦) ; 4)“電子政府”(聯(lián)合國經社署主辦) ; 5)“分權化治理的創(chuàng)新與人類發(fā)展”(聯(lián)合國開發(fā)署等主辦) ; 6)“責任政府與透明政府”(世界銀行等主辦) ; 7) “財務透明與繼續(xù)改進財務管理”(國際貨幣基金組織主辦) 。(點擊此處閱讀下一頁)

　　會議最后正式發(fā)表了“第五屆全球政府創(chuàng)新論壇: 21世紀的政府創(chuàng)新與政府質量”的《宣言》。《宣言》指出,全世界各國的政府都在進行自身的變革,以適應21世紀的挑戰(zhàn)與機遇。這種變革的方向,是不斷增強公民的發(fā)言權,重新審視政府的計劃、服務和領導方式。《宣言》向世界各國政府和人民發(fā)出了以下六點倡議: 1)政府制訂的預算必須努力反映國家的優(yōu)先事項和公民的意愿,必須是透明的,并且做到收支相抵。2)檢驗治理是否得到改善的關鍵是公民對政府的滿意程度。質量原則是政府創(chuàng)新活動的基礎。政府應當運用獨立的手段,評估公民對政府的滿意程度。3)國家反應和處理變革的能力,對于迎接21世紀的挑戰(zhàn)和改善公民的生活質量具有至關重要的意義。為此,政府需要有一支專業(yè)的文官隊伍。政府的職位要向社會各部門開放,應當按照才能來錄取政府人員,錄用過程必須透明。4)對于政府來說,發(fā)展電子政府的政策框架現(xiàn)在比任何時候都顯得更加緊迫。電子政府可以提高行政效益,改善商務,促進民主和透明。要為全社會的所有利益相關者參與電子政府建立新的政策和法律。5)在一些管制很多的國家,無效的管制政策正在催生腐敗,并剝奪公民的權利。壞的管制扭曲國家的經濟競爭力,政府管制的項目必須維持公民期望的結果與這些項目的代價之間的平衡。稅收政策的改革與實施對于健康的經濟具有特別重要的意義,改革國家的稅收政策通常是參與全球競爭的重要的一步。6)對于加強基礎的改革和創(chuàng)新來說,公共部門的倫理道德以及對于公民需要的敏感與尊重,也同樣不可忽視。一個負責任的和透明的政治與行政體制,應當確保公民根本的信息知情權,并由獨立的機構來保證公民的這種知情權。政府必須主動采取措施抵制腐敗,改革和創(chuàng)新公共部門的廉政機制。7)治理的改善通常是分權化和公民參與的一種職能。政府在行政、財政和政治方面的分權化,對于改革過程極其重要,它要求通過法律和制度來保證權威和資源向地方政府的轉移,以達到中央與地方的制衡 。

　　政府管理體制的改革與創(chuàng)新,也是我國改革開放以來政治發(fā)展的重要內容。

　　我國的改革開放過程,是一個包含政治、經濟和文化等內容的整體性社會變遷進程。改革開放后我國的政治文明建設取得了許多重要的成就,我國的政治生活發(fā)生了重大的變化,我國的政治始終處于進步之中。這突出體現(xiàn)在以下幾個方面:一種新型的、以現(xiàn)代民主價值觀為核心內容的政治文化正在形成之中,黨和國家開始適度分離,公民社會隨著社會主義市場經濟的發(fā)展而日益凸顯其重要作用,建設社會主義法治國家已經成為政治發(fā)展的目標,直接選舉和地方自治的范圍大大擴展,各級地方政府不斷改革與創(chuàng)新。

　　隨著政治觀念的轉變和政治環(huán)境的改變,近些年來,地方政府特別是基層政府出現(xiàn)了一種制度創(chuàng)新的強大動力,在許多地方黨政機關中,創(chuàng)新成為一種自覺的行為。從我們已經掌握的材料來看,近年來出現(xiàn)了以下這些重要的地方政府創(chuàng)新行為。

　　在政治透明方面,主要有: 1)信息公開。不少地方政府頒布了《信息公開法》,規(guī)定了哪些政府信息必須公開,從制度上保證公民的知情權。2)決策公開。黨政領導機關在制定重大政策之前廣泛吸取相關專家和群眾對該項政策的意見和建議,并且在可能的情況下吸收有關人員參與決策過程,避免重大決策過程的“黑箱作業(yè)”,使政策在頒布和實行之前能夠為公眾所知。3)警務公開。在涉及公民切身利益的治安、戶政、拘留等問題上,使相關當事人知曉這些警政事務,并進行相應的警務監(jiān)督。4)司法公開。主要是公開審判,一般民事和刑事案件的審判,允許公民旁聽。5)檢務公開。對當事人或公眾公開相關的檢察事務,允許律師提前介入對犯罪嫌疑人的起訴過程。6)任前公示。黨政權力部門的領導人在正式任命前,將擬任人選的有關情況公布于眾,在規(guī)定的期限內聽取公眾對候選人的意見。7)政府上網,即通常所稱的“電子政府”。政府在互聯(lián)網上發(fā)布政務信息,在網上辦公,直接處理公務和接受公民訪問。

　　在公共服務方面,主要有: 1)改進社會福利體制。廣泛地建立社會保障制度,為城市居民提供必要的公共醫(yī)療保險和最低生活保障。2)扶貧濟弱。政府制定具體的計劃和措施,幫助社會弱勢群體在一定的期限內擺脫貧弱狀態(tài)。3)治安聯(lián)防。建立社區(qū)巡邏制度、110接警制度,預防日益加劇的刑事犯罪。4)全民教育。在農村和城市社區(qū)設立各種義務學校,免費為居民提供學習知識的機會。5)市長熱線。公民可直接通過電話對政府的政策和行為提出批評、意見和建議,由政府負責處理。6)領導下訪。主要領導干部定期到基層進行現(xiàn)場辦公,聽取公民的申訴、請求、建議,能夠當場解決問題的,責成各部門當場解決,現(xiàn)場解決不了,限期解決或對當事人作出答復和解釋。

　　在基層民主和政治參與方面,主要有: 1)立法聽證和政策聽證。在進行重要的立法活動和決策活動時,公共權力機關舉辦專門的聽證會,廣泛聽取利益相關者及專家學者對立法和決策議案的意見,并作為最終作出決定的重要參考。2)干部競爭上崗。公開發(fā)布領導崗位的招聘信息,鼓勵有資格的公民積極應聘,公平競爭,擇優(yōu)錄用。3)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革。在一些省市,近年來將直接選舉從村民委員會主任向上擴至鄉(xiāng)鎮(zhèn)長,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長或鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導實行直接選舉或公推公選。4)公推公投和“兩票制”。在基層,對黨支部書記的候選人采取黨內和黨外共同推選的辦法,黨內選舉和黨外推薦相結合。

　　在權力監(jiān)督和廉政建設方面,主要有: 1)行政訴訟。公民對違法的政府行為向法院起訴,對法院判決政府敗訴的行政行為,公民有權要求政府對其侵權行為所造成的損失進行賠償。2)離任審計。黨政干部在即將離開原領導職務之前,接受政府審計部門的財務審計,以確定其在任職期間是否在財務上違反國家的法律和黨的紀律。3)輿論監(jiān)督。一些地方政府制定專門的法規(guī),保證新聞媒體對政府行為的監(jiān)督,特別是對政府官員違法亂紀行為的曝光和批評。4)政府采購和工程招標。政府在購買物品及發(fā)包工程建設項目時,鼓勵銷售商或承包商公平、公開地參與競爭,從而防止采購和發(fā)包過程中產生腐敗行為。

　　在行政效率和公共管理方面,主要有: 1)簡化行政審批手續(xù),大幅度地取消行政審批事項,積極改善行政服務的態(tài)度。2)強化行政責任,實行各種形式的承諾制度和問責制度,避免經常出現(xiàn)的相互推諉和“踢皮球”現(xiàn)象。3)急事急辦制度。對一些政府公共服務方面的緊急事務,打破正常的行政程序,隨時處理。4)建立應急管理機制,制定應對各種突發(fā)事件的預案,有效降低突發(fā)事件給公民帶來的損失和風險。5)改革公共財政制度,加強對政府公共部門的預算約束和審計監(jiān)督,有效地降低公共部門的行政成本。6)積極嘗試公用事業(yè)制度的改革,通過分權化、市場化、民營化等手段,提高公用事業(yè)的效益。

　　四

　　政府創(chuàng)新的評估與獎勵,對于推動政府創(chuàng)新的實踐,也極為重要。對政府部門的績效進行科學的評估,依據評估的結果對政府部門及相關人員進行適當的獎勵,是促使政府不斷提供更好的公共服務的重要激勵機制。政府自身必須對其所屬部門的績效進行科學的、客觀的評估,并據此對政府部門及政府官員進行獎勵、表彰、宣傳,或進行處罰、批評、懲戒。但是,正像一個人對自己的行為所作的自我評價雖然必要但卻不夠一樣,政府機關僅有自我評價也是不夠的,政府的活動及其績效還應當接受公眾的評價,并且由第三者而不是由公共權力機關自己來組織這樣的評價。學術機構由于其非營利性和專業(yè)性,在從事政府行為評估方面有其不可取代的獨特優(yōu)勢,不僅有利于評估活動的科學性、客觀性和公正性,有助于消除評估過程中容易產生的腐敗和不公正,更重要的是能夠促進政府不斷完善自身的制度和行為,增強公民對政府的認同和信任,推動學術界對政府行政改革進行學術研究和對策研究。

　　由相對獨立的權威學術機構,而不是政府及其附屬機構,依據一套科學的評估標準和嚴格的評估程序,對政府行為進行研究、評估和獎勵,是世界上許多國家的普遍做法。美國在關于政府行為的獎勵和榮譽方面,最具權威性和聲譽最高的獎項稱為“美國政府創(chuàng)新獎”,它由著名的美國哈佛大學肯尼迪政府學院承辦。從2000年開始,中共中央編譯局比較政治與經濟研究中心、中央黨校世界政黨比較研究中心和北京大學中國政府創(chuàng)新研究中心聯(lián)合設立了“中國地方政府創(chuàng)新獎”,它是“中國地方政府改革與創(chuàng)新”研究與獎勵計劃的主體內容。這一計劃聚集了國內數十名政治學、行政學、社會學、法學等學科的專家學者,他們根據創(chuàng)新程度、參與程度、效益程度、重要程度、節(jié)約程度和推廣程度等六項標準對政治改革、行政改革和公共服務三大類別的政府創(chuàng)新進行科學評估、獎勵、研究和推廣。對黨政權力機關的行為進行相對獨立的學術評估和民間獎勵,這在中國歷史上是第一次。舉辦者發(fā)起這樣一項極具挑戰(zhàn)性的項目,有以下三個基本目的。首先,鼓勵地方政府進行與社會主義市場經濟相適應的改革與創(chuàng)新,推進中國特色社會主義民主政治和政治文明的進步。其次,發(fā)現(xiàn)地方政府和社區(qū)在治理創(chuàng)新、機構改革和優(yōu)質服務中的先進事跡和榜樣,交流并推廣地方民主治理方面的先進經驗。最后,探索中國民主政治發(fā)展的規(guī)律,建立一套新的關于政府行為的評估標準和機制,推動政治學理論的研究,促進中國特色民主政治的發(fā)展。

　　通過幾年的努力,“中國地方政府創(chuàng)新獎”已經確立了一套符合中國國情、較為成熟的評價體系和評估程序,其中比較重要的是申請資格和評選標準。

　　“中國地方政府創(chuàng)新獎”的申請資格是: 1)組織性。必須是由地方黨政機關或其他合法的群眾組織、社會團體有組織地從事的公共服務活動。2)公益性。必須是旨在促進社會公益的非贏利性活動,所有帶有贏利傾向的活動均不在選拔范圍之內。3)創(chuàng)造性。必須具有首創(chuàng)性和開拓性,而不是刻板地執(zhí)行上級機關統(tǒng)一規(guī)定或安排的活動,也不是其他機關或組織已經或正在廣泛地從事的公益活動。4)效益性。必須被事實充分證明具有明顯的社會效益,而且已經得到活動對象和社會的充分認可。5)自愿性。該項活動必須具有很大的自愿性,該項活動完全是由經辦組織自愿發(fā)起的,而不是上級機關或轄區(qū)居民強迫的; 6)時限性。該項活動必須至少在本項研究開展一年前業(yè)已從事,并產生效果。

　　“中國地方政府創(chuàng)新獎”的評選標準是: 1)創(chuàng)新程度。該項活動必須具有獨創(chuàng)性,而不是模仿他人或按照上級機關的布置而從事的,創(chuàng)新程度愈高,就愈應受到表彰; 2)效益程度。該項活動必須具有明顯的社會效益,這種效益必須業(yè)已被事實充分證明,且被受益者廣泛承認; 3)參與程度。該項活動應當有廣泛的參與性,尤其是利益相關者的參與,政府與公民在該項活動中有良好的互動和合作; 4)重要程度。該項活動必須對人民生活或經濟發(fā)展、政治民主和社會安定具有重要意義; 5)節(jié)約程度。該項活動必須盡量節(jié)約,不得增加受益者的財政負擔,所需經費至少三分之二以上必須由經辦組織支付,不得強行向受益者或其他企事業(yè)單位攤派; 6)推廣程度。該項活動必須具有推廣意義,可以在其他地區(qū)被其他黨政機關、群眾組織或社會組織效仿。

　　在過去兩屆評選中,有近600個項目參加,其中20個項目獲得了優(yōu)勝獎。

　　經過嚴格和科學的評選產生的“中國地方政府創(chuàng)新獎”已經得到了政府部門和社會各界的廣泛認可和普遍好評。獲得表彰和獎勵的地方政府創(chuàng)新行為等到了政府和社會各界的高度重視,其中的一些創(chuàng)新項目已經在更大范圍內得到了推廣。湖北廣水市村黨支部書記的“兩票制”選舉項目,在獲得中國地方政府創(chuàng)新獎后不久,即受到了湖北省委和政府的高度重視,并且在全省范圍內推廣。貴陽市的人大旁聽制度在獲得中國地方政府創(chuàng)新獎后,在全國范圍內產生了很大的影響,現(xiàn)在已經有不少省市的人大常委會開始試行旁聽制度。南京市下關區(qū)的“政務超市”在獲得中國政府創(chuàng)新獎后,許多地區(qū)的政府機關前往該區(qū)進行現(xiàn)場觀摩和學習,產生了極好的影響。“中國地方政府創(chuàng)新獎”獲獎項目的案例研究也已成為國內不少大學政治學、行政學和管理學教學的重要參考資料。課題組還建立了聯(lián)系國內外政府創(chuàng)新實踐者和研究者的網絡,并成為聯(lián)合國“全球政治(府)創(chuàng)新論壇”的正式參與單位。

　　注釋：略。

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