行政協(xié)議判斷標(biāo)準(zhǔn)
發(fā)布時間:2020-08-28 來源: 述職報告 點(diǎn)擊:
《行政訴訟法》(2015 年)第 12 條(十一)允許法院受理審查“行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的”糾紛。最高人民法院《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》(2019 年 11 月 12 日最高人民法院審判委員會第 1781次會議通過)第 1 條進(jìn)一步解釋了行政協(xié)議,“行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo),與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議,屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規(guī)定的行政協(xié)議”。
從與已有行政契約(行政合同)理論觀點(diǎn)的承繼上看,可以說,第一,這個解釋全面采納了學(xué)界的某些理論成果,包括了“主體說”(行政機(jī)關(guān)與私人之間)、“目的說”(為了公共利益或者具有行政目的)等,而且,既然是合同,當(dāng)然需要合意,也就是要通過“協(xié)商訂立”;第二,拋棄了行政契約“是執(zhí)行公務(wù)的一種方式”, [1]
或許是因?yàn)?ldquo;執(zhí)行公務(wù)說”與“目的說”雷同,也許是語焉不詳、無法清晰判斷,因?yàn)樗椒ㄊ侄我材艹蔀閳?zhí)行公務(wù)的一種方式;第三,將“特權(quán)說”、 [2] “行政法律關(guān)系說” [3] 改敘成“具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容”。其實(shí),在我看來,因?yàn)楹贤ǖ墓ɑ厔萑找婷黠@,“特權(quán)說”的說服力變?nèi)酢?ldquo;行政法律關(guān)系說”和“具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容”,沒有實(shí)質(zhì)差別,只是視角不同。前者是一種動態(tài)的法律狀態(tài)格局,后者是一種靜態(tài)的法律狀態(tài)描述,兩者之間有著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)。
從以往的地方行政程序立法與有關(guān)行政契約的理論研究看,在論證行政協(xié)議概念方面,傳統(tǒng)的“主體說”、“目的說”(公共利益)顯得蒼白無力,形式意義大于實(shí)質(zhì)意義。要證成行政協(xié)議,上述標(biāo)準(zhǔn)都必須結(jié)合、并最終落實(shí)到“具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容”這一個重要標(biāo)準(zhǔn)之上。后者決定了行政協(xié)議與民事合同在解決糾紛上的不同理路,成為判斷行政協(xié)議的根本性標(biāo)準(zhǔn)。
那么,由“行政法律關(guān)系”演變而來的“具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容”究竟何意?最高人民法院《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》(2019 年)沒有做詳細(xì)闡釋。查找有關(guān)文獻(xiàn),以往理論積累也極少,對這一特征基本都只是一帶而過,缺乏深入分析。《行政訴訟法》(2014 年)實(shí)施之后,陸續(xù)有了一些較為細(xì)致的研究,多為我國臺灣地區(qū)“公權(quán)力作用”理論之變形。[4] 但是,在我看來,“公權(quán)力作用”理論中,“契約是作為實(shí)施公法法規(guī)的手段”,顯然無法說服大陸民商法學(xué)者,“約定事項中有顯然偏袒行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)占有優(yōu)勢地位的”,這更讓民商法學(xué)者無法接受。
在我看來,對于“具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容”,應(yīng)當(dāng)從以下四個方面來做解釋性建構(gòu):
。1)協(xié)議中必須引入一些非民事合同所有、不符合民事原理的特別約定與內(nèi)容。比較多見的是賦予行政機(jī)關(guān)行政優(yōu)益權(quán),以及適用超越民法、合同法的特殊規(guī)則,從而形成了行政法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這是因?yàn),首先,就行政協(xié)議欲實(shí)現(xiàn)的行政目的看,完全援用民事合同上的所有機(jī)制,能否確保履約,行政機(jī)關(guān)仍有疑慮,唯恐力所不逮。其次,現(xiàn)階段不很成熟的市場機(jī)制、普遍缺失的信用體系,更讓行政機(jī)關(guān)覺得有揉入特殊保障條款的必要。
。2)協(xié)議中直接規(guī)定了某種行政權(quán)力,以及行政法上的義務(wù)。最明顯的就是純粹的行政契約形態(tài),比如治安處罰上的擔(dān)保協(xié)議,雙方約定的都是如何確保被擔(dān)保人不逃逸,不串供、不銷毀證據(jù),保證隨傳隨到等公法上的事由。
。3)雙方在協(xié)議中約定了對行政權(quán)的未來處分。合同約定了作為當(dāng)事人一方的行政機(jī)關(guān)未來必須做出的某種行政行為,或者必須履行的某種行政法上義務(wù)。比如,允諾出讓國有土地,不同于一般民商法意義上的物的交易,土地出讓的審批過程是一個行政權(quán)運(yùn)用過程,不僅受合同效力拘束,也必須遵守依法行政原則,因此,行政機(jī)關(guān)簽訂出讓合同,實(shí)際上是約定了土地管理部門未來辦理土地出讓的批準(zhǔn)、登記等手續(xù),并對這些行政權(quán)行使做過事先的合法性審查。所以,在簽訂行政協(xié)議時,一般會根據(jù)類型與目的,由負(fù)有主要法定職責(zé)的行政機(jī)關(guān)出面代表簽約,比如,國有土地使用權(quán)出讓合同由土地管理部門來簽,在合同簽訂時其可以、也有權(quán)對其未來的行政決定作出預(yù)先的處分。
。4)行政協(xié)議實(shí)際上也約定了其他相關(guān)行政機(jī)關(guān)對行政權(quán)的未來處分。很多時候,不是協(xié)議一方當(dāng)事人的其他行政機(jī)關(guān),在職責(zé)上與上述行政法義務(wù)有關(guān)聯(lián),也必須依據(jù)協(xié)議約定連動地做出相應(yīng)的配合性、輔助性決定,才能使得合同約定的目標(biāo)最終實(shí)現(xiàn)。比如,當(dāng)事人按照原先約定的用途開發(fā)商品房建設(shè)的,只要符合條件,建設(shè)部門應(yīng)當(dāng)及時頒發(fā)有關(guān)建設(shè)許可證,否則,國有土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途無法兌現(xiàn)。所以,從某種意義上講,
簽訂行政協(xié)議的行政機(jī)關(guān)一方,僅具有形式上的意義,是代表政府一方。行政協(xié)議在履行過程中,需要政府作為一個整體對外回應(yīng)。
上述約定不僅要受合同約束,還必須服從依法行政的要求。合同約定只有與依法行政要求相吻合,才能拘束行政權(quán)的行使。當(dāng)兩者發(fā)生沖突時,在解決問題的次序上,依法行政要求無疑要優(yōu)于合同約定。行政機(jī)關(guān)不能拘泥于已有的合同而放棄未來的權(quán)力行使,否則,行政機(jī)關(guān)就變成了立法機(jī)關(guān),可以通過合同自我授權(quán)。但是,這不等于說,簽訂行政協(xié)議對當(dāng)事人是不安全的,一方面,行政機(jī)關(guān)對于合同約定不可能棄之如敝履,行政權(quán)力的行使要受到依法行政的嚴(yán)格拘束,另一方面,對當(dāng)事人造成的損失,必須遵循經(jīng)濟(jì)平衡原則,給予合理補(bǔ)償或者采取其他補(bǔ)救措施。
注釋:
[1] 楊小君認(rèn)為,“行政合同之所以成為行政合同而不是民事合同,其中最根本的特征在于,行政合同本身是執(zhí)行公務(wù)或履行行政職責(zé)的手段”。楊小君:《論行政合同的特征、法律性質(zhì)》,載《行政法學(xué)研究》1998 年第 2期,第 17 頁。
[2] 有的學(xué)者認(rèn)為,行政優(yōu)益權(quán)是根本的判斷標(biāo)準(zhǔn)。比如,劉莘:《行政合同芻議》,載《中國法學(xué)》1995 年第 5 期,69-73 頁;朱新力:《行政合
同的基本特征》,載《浙江大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2002 年第 2 期,第 22 頁。
[3] 有的學(xué)者認(rèn)為,判斷行政契約的核心標(biāo)準(zhǔn)是有無行政法律關(guān)系。參見江必新:《中國行政合同法律制度:體系、內(nèi)容及其建構(gòu)》,載《中外法學(xué)》2012 年第 6 期,第 1161 頁;王克穩(wěn):《論行政合同與民事合同的分離》,載《行政法學(xué)研究》1997 年第 4 期,第 17-19 頁。
[4] 比如,于立琛直接引入我國臺灣地區(qū)的“公權(quán)力作用”標(biāo)準(zhǔn)。參見于立琛:《行政協(xié)議司法判斷的核心標(biāo)準(zhǔn)——公權(quán)力的作用》,《行政法學(xué)研究》2017 年第 2 期,第 36-53 頁。又比如,韓寧提出“蛻變”標(biāo)準(zhǔn),并承認(rèn)這與“公權(quán)力作用”基本一致。參見韓寧:《行政協(xié)議判斷標(biāo)準(zhǔn)之重構(gòu)——以“行政法上權(quán)利義務(wù)”為核心》,載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2017 年第 1期,第 73-83 頁。又比如,程琥在闡述“內(nèi)容要件”時,除了提及行政優(yōu)益權(quán),還簡單地復(fù)述了“公權(quán)力作用”標(biāo)準(zhǔn)。參見程琥:《審理行政協(xié)議案件若干疑難問題研究》,載《法律適用》2018 年第 12 期,第 38-40 頁。
熱點(diǎn)文章閱讀