基層官員作為實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)，發(fā)揮著重要的作用。基層治理的成效取決于基層官員群體的行為，而其行為又跟晉升緊密相關(guān)。在基層治理中，官員群體的晉升情況是怎樣的？為什么會(huì)出現(xiàn)“科級(jí)天花板現(xiàn)象”？這會(huì)對(duì)基層治理產(chǎn)生什么樣的影響？本文將對(duì)這些問(wèn)題予以回答。

　政府組織中，晉升是最核心的激勵(lì)方式。本文關(guān)注縣域治理中官員群體的晉升問(wèn)題。以 G 縣作為樣本，通過(guò)對(duì)近五年來(lái)三百多位科級(jí)干部晉升情況的分析，本研究發(fā)現(xiàn)，縣域治理中存在明顯的“科級(jí)天花板”現(xiàn)象。其主要表現(xiàn)為：科級(jí)進(jìn)入時(shí)間早，停留時(shí)間長(zhǎng)，輪換崗位多，再晉升概率低。“科級(jí)天花板”現(xiàn)象，源于政府組織結(jié)構(gòu)、干部下派制度、“干部四化”的管理導(dǎo)向三方面因素在基層的疊加。縣域中的科級(jí)干部晉升問(wèn)題，不僅影響政府組織運(yùn)行，也形塑了基層治理邏輯，造成了晉升機(jī)制隱性化、官員群體熟人化等現(xiàn)象。“科級(jí)天花板”成因復(fù)雜，影響多維，是觀察基層治理的重要切入點(diǎn)。

　層級(jí)結(jié)構(gòu)是科層組織的核心特征之一，層級(jí)越高的崗位行使的組織權(quán)力越大，所享有的待遇也越高。級(jí)別的設(shè)置及晉升，是科層組織對(duì)成員進(jìn)行管理的關(guān)鍵手段。在中國(guó)，官僚體系的歷史久遠(yuǎn)，影響至深。從官僚體系形成的早期開(kāi)始，官員的級(jí)別與晉升問(wèn)題就非常重要，并且衍生出了多種制度，如二十等爵制、九品中正制、課考晉升制等。時(shí)至今日，中國(guó)的官僚體系已幾多變遷，組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制不斷調(diào)整，但晉升與層級(jí)管理始終是科層體系的核心。與傳統(tǒng)社會(huì)的政府組織相同，層級(jí)對(duì)于今天的官員仍然至關(guān)重要。數(shù)量龐大的公務(wù)員群體，他們的政治待遇、經(jīng)濟(jì)收入、社會(huì)地位、組織權(quán)力等各方面都與晉升的級(jí)別直接相關(guān)。而且，作為公共治理的主體，公務(wù)員群體的行為邏輯直接影響到國(guó)家治理，因此，科層組織的晉升問(wèn)題決定了公務(wù)員的行為邏輯，也關(guān)系到公共治理。

　作為最完整的基層行政單位，縣域治理對(duì)公共事務(wù)的影響最為直接�？h域治理的成效取決于官員群體的行為，而官員行為又與晉升相關(guān)�？h域治理中，官員群體的晉升情況如何，又會(huì)對(duì)基層治理產(chǎn)生什么樣的影響？這是需要關(guān)注的重要問(wèn)題。

　一、科層組織中的晉升問(wèn)題 自韋伯提出科層制的理想類(lèi)型以來(lái)，晉升問(wèn)題在組織研究中得到關(guān)注。在理想情境下，科層組織應(yīng)該有序晉升，能力強(qiáng)的成員上升到更高層級(jí)，形成組織內(nèi)資源的優(yōu)化配置。但是，晉升總會(huì)面臨限制，組織結(jié)構(gòu)、個(gè)人因素、環(huán)境因素都會(huì)影響晉升。比如，管理學(xué)提出了“職業(yè)高原”概念，指在職業(yè)生涯中的某個(gè)階段，個(gè)體獲得進(jìn)一步晉升的可能性很小。職業(yè)高原分為組織高原與個(gè)人高原：組織高原是指在一個(gè)組織內(nèi)缺少員工發(fā)展所需的機(jī)會(huì)，組織無(wú)法滿足員工個(gè)體職業(yè)發(fā)展的需要；個(gè)人高原是指員工缺少進(jìn)一步晉升所需的能力和動(dòng)機(jī)，因個(gè)體自身因素導(dǎo)致發(fā)展瓶頸。除了組織結(jié)構(gòu)和個(gè)人能力，種族、性別、外貌等組織外因素也會(huì)造成晉升瓶頸。對(duì)企業(yè)組織的研究就揭示，女性或少數(shù)族群?jiǎn)T工在向組織的高層職位晉升時(shí)可能會(huì)遭遇到無(wú)形障礙，高層的管理職位看得見(jiàn)，但總是夠不著。

　對(duì)于中國(guó)的政府組織，也有研究關(guān)注到了層級(jí)晉升問(wèn)題。這方面的研究主要從兩個(gè)角度來(lái)論述：晉升與組織激勵(lì)，晉升影響因素。

　首先，對(duì)組織激勵(lì)的分析是關(guān)注中國(guó)官僚體系中晉升問(wèn)題的主要視角。在官僚體系中，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)有限，政治和社會(huì)地位的激勵(lì)比較強(qiáng)，后者主要體現(xiàn)于官員的級(jí)別。研究者觀察到，晉升的管理對(duì)于中國(guó)科層體系的運(yùn)行具有極為重要的意義。周黎安提出了“錦標(biāo)賽”理論，認(rèn)為當(dāng)代中國(guó)發(fā)展的動(dòng)因在于地方競(jìng)爭(zhēng)，而地方競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)在于官員的晉升。相關(guān)的實(shí)證研究揭示，經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效突出的官員，能夠獲得更大的晉升優(yōu)勢(shì)。比如，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)者通過(guò)對(duì)省級(jí)官員任期績(jī)效的量化研究分析，發(fā)現(xiàn)任期內(nèi)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)速度較快的省領(lǐng)導(dǎo)，晉升的概率明顯高于績(jī)效平平的官員。也有學(xué)者對(duì)“錦標(biāo)賽”模型提出質(zhì)疑，認(rèn)為其過(guò)于重視經(jīng)濟(jì)績(jī)效，忽視了政治因素、社會(huì)關(guān)系對(duì)于晉升的影響力。雖然對(duì)晉升的影響指標(biāo)存在爭(zhēng)議，但學(xué)者們都一致認(rèn)同晉升在中國(guó)官員激勵(lì)中的重要意義。相關(guān)研究也看到，晉升作為主要的激勵(lì)手段，始終面臨資源有限的困境，能夠晉升的只是少數(shù)，大部分官員參與“錦標(biāo)賽”一段時(shí)間后，就會(huì)發(fā)現(xiàn)晉升無(wú)望，導(dǎo)致激勵(lì)弱化，工作動(dòng)力下降。

　其次，大量的研究關(guān)注晉升的影響因素。什么人更容易晉升？這是許多研究者（包括社會(huì)大眾）特別關(guān)心的問(wèn)題。有學(xué)者從部門(mén)結(jié)構(gòu)的角度“揭秘”，發(fā)現(xiàn)統(tǒng)籌全局、掌握資源的重要部門(mén)成員升遷機(jī)會(huì)更多，比如“兩辦”（黨委辦公室、政府辦公室）、組織部、紀(jì)委等單位。還有學(xué)者關(guān)注到了個(gè)人因素，發(fā)現(xiàn)學(xué)歷高、社會(huì)關(guān)系廣、經(jīng)營(yíng)能力強(qiáng)的官員晉升優(yōu)勢(shì)明顯。對(duì)晉升影響因素的關(guān)注，揭示了官員群體的分化，少部分官員上升較快，而絕大多數(shù)公務(wù)員晉升機(jī)會(huì)小，上限低，長(zhǎng)期停留在具體崗位工作。很多經(jīng)驗(yàn)觀察證實(shí)了這一現(xiàn)象，比如《中縣干部》一文觀察了一個(gè)縣的公務(wù)員群體，發(fā)現(xiàn)其中能夠升遷的只是極少數(shù)，大部分公務(wù)員長(zhǎng)期停留在同一級(jí)別，他們成為熟悉地方情況的本土干部；周雪光等人通過(guò)數(shù)據(jù)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，在公務(wù)員隊(duì)伍中，少數(shù)幾個(gè)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)占據(jù)大部分的晉升機(jī)會(huì)，而其他部門(mén)的官員晉升機(jī)會(huì)渺茫，晉升的機(jī)會(huì)很不均衡。

　上述研究方向?yàn)槲覀冋J(rèn)識(shí)政府組織當(dāng)中的晉升問(wèn)題提供了重要的基礎(chǔ)，其經(jīng)驗(yàn)研究和理論視角都有啟發(fā)意義。但既有研究少有對(duì)官員晉升問(wèn)題的系統(tǒng)關(guān)注，相關(guān)發(fā)現(xiàn)都是其他研究的延伸，由此導(dǎo)致經(jīng)驗(yàn)層面的完整度不高。特別是“晉升術(shù)”導(dǎo)向的研究將問(wèn)題的分析局限于個(gè)體，嘗試發(fā)現(xiàn)晉升成功者的條件，忽視了整個(gè)官員群體所受到的整體性治理結(jié)構(gòu)的限制。政府內(nèi)的晉升不是孤立的組織現(xiàn)象，而是嵌入地方治理體系中，與政府的治理導(dǎo)向、組織結(jié)構(gòu)密切相關(guān)；同時(shí)，晉升問(wèn)題會(huì)影響官員的行為特征，從而也對(duì)政府的治理邏輯產(chǎn)生影響。因此，只有將官員晉升問(wèn)題帶入政府的治理體系中去探討，才能有切中現(xiàn)實(shí)的觀察和思考。

　在上述研究主張下，本文聚焦于官員群體（而非個(gè)體）的晉升問(wèn)題，并且從縣域治理的結(jié)構(gòu)分析其原因及其影響�？h級(jí)在政府體系中至關(guān)重要，是影響國(guó)家治理成效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在縣域?qū)用�，政府本身的�?jí)別不高，但權(quán)責(zé)繁重，公務(wù)員群體龐大。治理結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)導(dǎo)致縣域公務(wù)員群體晉升問(wèn)題突出，其主要表現(xiàn)是“科級(jí)天花板”，即絕大部分公務(wù)員最高的晉升層級(jí)是科級(jí)，提升到縣處級(jí)的概率微乎其微。因此，本文用“科級(jí)天花板”作為典型現(xiàn)象，概括縣域治理中的晉升問(wèn)題。理論上，因?yàn)闀x升崗位的稀缺，每一層級(jí)都會(huì)面臨晉升天花板問(wèn)題。但是，高層級(jí)的晉升天花板涉及的主要是組織內(nèi)部管理的問(wèn)題。而縣域則不同，作為基層政府，受到上下多重規(guī)則約束，層級(jí)晉升問(wèn)題更為復(fù)雜；而且，縣域官員直接面對(duì)民眾，是基層治理的主體，因此，“科級(jí)天花板”問(wèn)題超越了組織管理本身，影響到整個(gè)基層治理體系。

　二、研究資料與研究方法

　中國(guó)縣域眾多，縣域中的公務(wù)員多達(dá)數(shù)百萬(wàn)。學(xué)界雖然開(kāi)展了大量的數(shù)據(jù)調(diào)查，但因?yàn)楣芾韲?yán)格，官員群體一般都不接受對(duì)外的調(diào)查，內(nèi)部統(tǒng)計(jì)資料也較少公開(kāi)。因此，對(duì)于官員，雖然有各種感性認(rèn)識(shí)，但學(xué)術(shù)研究資料相當(dāng)稀缺。作為一種嘗試性探討，本研究以一個(gè)縣域作為樣本入手，分析該縣官員群體的晉升問(wèn)題及其對(duì)基層治理的影響。

　本研究關(guān)注的是西部地區(qū)的 G 縣。因?yàn)榇祟?lèi)調(diào)研的難度大，以 G 縣作為樣本，主要是出于研究可行性的考慮�？陀^來(lái)看，G 縣在整個(gè)中國(guó)的縣域治理中也具有典型性。截至 2018 年，G 縣共有 70 多萬(wàn)人，轄區(qū)近 2000平方公里。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，G 縣的農(nóng)業(yè)和工業(yè)都較為發(fā)達(dá)，城市化發(fā)展水平也較高，涵蓋了縣域治理中主要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)。

　在組織設(shè)置方面，G 縣共有 38 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和 1 個(gè)街道辦事處。在縣級(jí)部門(mén)中，共有黨委機(jī)構(gòu) 19 個(gè)，政府機(jī)構(gòu) 28個(gè)。根據(jù) G 縣編制管理部門(mén)的統(tǒng)計(jì)，全縣共有公務(wù)員（包括參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位人員）編制 2800個(gè)，編制占用數(shù)在 95％以上，空編不足 100 個(gè)。同時(shí)，在黨政系統(tǒng)中，還有事業(yè)編制人員，他們雖然不是公務(wù)員身份，但承擔(dān)了公務(wù)員的工作，這類(lèi)事業(yè)編制共有 2400 個(gè)左右�？傮w來(lái)看，G 縣在黨政系統(tǒng)工作的在編人員，占全縣總?cè)丝诘?0.59％。編制外的聘用人員在全縣難有準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)，因?yàn)槠赣萌藛T主要分布在各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，且用工靈活，不在縣編制管理的范圍內(nèi)。一般而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)，聘用人員較多，而經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)則聘用人員很少甚至沒(méi)有。例如，H 鎮(zhèn)是工業(yè)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，共有在編人員 49 人，而聘用人員就有 38 人，主要承擔(dān)城管、拆遷和普通文秘的工作。聘用人員也占用財(cái)政資源，但工資待遇較低。根據(jù) G 縣的標(biāo)準(zhǔn)，臨時(shí)聘用人員的月薪在 1700 元至 2000 元之間。而且，臨時(shí)聘用人員不具有晉升領(lǐng)導(dǎo)崗位的機(jī)會(huì)，不在本研究的主要關(guān)注范圍內(nèi)。

　對(duì)于官員晉升，既有研究多是關(guān)注個(gè)案，而且多是關(guān)注晉升成功者的經(jīng)驗(yàn)，主觀印象過(guò)重，難以客觀評(píng)價(jià)。為了研究 G 縣公務(wù)員群體的整體情況，筆者搜集了全縣從 2013 年到 2017 年的晉升數(shù)據(jù)。所謂晉升，是指G 縣黨政系統(tǒng)編制內(nèi)人員的級(jí)別提升，包括從股級(jí)到副科級(jí)，從副科級(jí)到正科級(jí)，從正科級(jí)到副處級(jí)，從副處級(jí)到正處級(jí)。按照上述研究規(guī)則，共獲得 385 個(gè)晉升案例。相關(guān)晉升數(shù)據(jù)涵蓋了晉升者的年齡、性別、學(xué)歷等個(gè)人因素，也涵蓋了級(jí)別和崗位的變化情況。從這些晉升數(shù)據(jù)中，能夠比較全面地認(rèn)識(shí)當(dāng)前縣域治理中公務(wù)員群體的晉升情況。同時(shí)，為了重點(diǎn)剖析，筆者集中調(diào)查了 G 縣 H 鎮(zhèn)的編制內(nèi)人員情況，并搜集了相關(guān)的履歷，對(duì)基層公務(wù)員晉升情況作案例分析。在整個(gè)資料搜集的過(guò)程中，筆者進(jìn)行了訪談和參與觀察的研究，以期對(duì)基層公務(wù)員有生動(dòng)詳實(shí)的認(rèn)識(shí)。

　三、科級(jí)的天花板效應(yīng)：進(jìn)入與滯留 作為縣域公務(wù)員晉升問(wèn)題的集中表現(xiàn)，“科級(jí)天花板”體現(xiàn)在三個(gè)方面：科級(jí)進(jìn)入時(shí)間早，再晉升概率低，停留時(shí)間長(zhǎng)。三個(gè)方面共同導(dǎo)致了基層公務(wù)員級(jí)別晉升的天花板效應(yīng)，也是科級(jí)晉升問(wèn)題有別于其他層級(jí)的不同之處。

　（一）科級(jí)晉升時(shí)間 在當(dāng)前的公務(wù)員管理體系中，獲得正式編制的行政事業(yè)單位人員，級(jí)別是從一般的科員開(kāi)始。而只有獲得科級(jí)職務(wù)（包括副科級(jí)、正科級(jí)），才能成為領(lǐng)導(dǎo)干部。雖然縣級(jí)部門(mén)中設(shè)置了股作為內(nèi)設(shè)二級(jí)機(jī)構(gòu)，但股級(jí)并不是正式的干部序列，股長(zhǎng)也并非領(lǐng)導(dǎo)身份。因此，科級(jí)的晉升對(duì)官員而言是初始階梯，對(duì)公務(wù)員晉升的研究也應(yīng)該從科級(jí)開(kāi)始考察。

　在當(dāng)前的縣域治理中，科級(jí)的晉升時(shí)間呈現(xiàn)年輕化的趨勢(shì)，即公務(wù)員進(jìn)入科級(jí)干部序列的時(shí)間早。這一趨勢(shì)在一些學(xué)者的研究中被注意到，比如，周黎安等人認(rèn)為，為了形成更長(zhǎng)的激勵(lì)周期，領(lǐng)導(dǎo)干部年輕化是政府組織中人事管理的趨勢(shì)。G 縣的實(shí)際情況印證了這一理論預(yù)測(cè)（見(jiàn)表 1）。

　 根據(jù) G 縣的晉升統(tǒng)計(jì)，自 2013 年開(kāi)始，在所有公務(wù)員的晉升情況中，不同年齡組的數(shù)量差異較大。副科級(jí)的晉升以“80 后”最多，正科級(jí)的晉升以“70 后”最多。性別差異也很明顯，男性的晉升數(shù)量遠(yuǎn)多于女性，但性別的差異隨著年輕化而縮小。比如，“60 后”的男女晉升數(shù)量比是 8.5:1，“70 后”是 5.8:1，而“80 后”只有2.2:1。雖然上述晉升數(shù)據(jù)并不能全面反映性別問(wèn)題，但在基層公務(wù)員隊(duì)伍中，女性干部數(shù)量增加是明顯趨勢(shì)。

　從年齡方面我們可以看到一個(gè)整體的趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，首次晉升到副科級(jí)的平均年齡是 39.7 歲，首次晉升到正科級(jí)的平均年齡是 43.5 歲。從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，近年來(lái)新考入黨政系統(tǒng)的公務(wù)員都至少具有大學(xué)學(xué)歷（指本科及以上學(xué)歷）。如果將具有大學(xué)學(xué)歷的公務(wù)員單獨(dú)統(tǒng)計(jì)，可以發(fā)現(xiàn)干部年輕化的趨勢(shì)更為明顯。具有大學(xué)學(xué)歷的公務(wù)員，首次晉升到副科級(jí)的平均年齡是 35.2 歲，首次晉升到正科級(jí)的平均年齡是 39.3 歲（見(jiàn)表 2）。而且，越年輕的群體具有大學(xué)學(xué)歷的比例越高，“80 后”當(dāng)中具有大學(xué)學(xué)歷的公務(wù)員占 85.3％。學(xué)歷的提升給公務(wù)員晉升帶來(lái)了明顯的優(yōu)勢(shì)，大學(xué)學(xué)歷相比于非大學(xué)學(xué)歷，首次晉升副科級(jí)的年齡快了 4.5 年，而晉升正科級(jí)快了 3.8 年。因此，可以預(yù)見(jiàn)，由于近年 G 縣公務(wù)員隊(duì)伍學(xué)歷整體提升，其進(jìn)入科級(jí)序列的時(shí)間也可能隨之提早。

　 （二）科級(jí)停留時(shí)間與晉升概率 在這些晉升數(shù)據(jù)中，從 G 縣本土成長(zhǎng)起來(lái)的公務(wù)員只有 1 人成功晉升到副處級(jí)，其晉升的路徑是從城關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記調(diào)動(dòng)到縣委辦公室擔(dān)任主任，再晉升為縣委常委。雖然有一個(gè)成功案例，但普通公務(wù)員普遍認(rèn)為，成為副處級(jí)干部的機(jī)會(huì)微乎其微，大多“不做幻想”。幾千名編制內(nèi)人員中僅有 1 人晉升副處級(jí)，可以認(rèn)為對(duì)于縣域中絕大多數(shù)公務(wù)員而言，科級(jí)明確就是“天花板”。

　在中國(guó)的干部管理體制中，雖然有較為明確的任期制度，但實(shí)際上，人事調(diào)動(dòng)實(shí)行彈性機(jī)制，基層公務(wù)員在一個(gè)崗位上的任職時(shí)間可長(zhǎng)可短。在縣域當(dāng)中也是如此，基層公務(wù)員的任期并不穩(wěn)定。在研究中，筆者選取了 H 鎮(zhèn)所有副科級(jí)及以上的干部作統(tǒng)計(jì)，考察其崗位任職時(shí)間。

　2018 年，H 鎮(zhèn)共有 11 位正科級(jí)和副科級(jí)公務(wù)員在職，其進(jìn)入副科級(jí)以來(lái)的平均任職年限（不包括現(xiàn)職）可見(jiàn)表 3。從數(shù)據(jù)上看，科級(jí)官員的崗位數(shù)量和任職年限各有不同，最多的一位任現(xiàn)職以前在科級(jí)層面擔(dān)任過(guò) 4個(gè)崗位的職務(wù)，最少的一位只有 0 個(gè)，即剛從普通公務(wù)員晉升到副科級(jí)�？傮w而言，該鎮(zhèn)基層干部的科級(jí)崗位任職年限平均為 2.8 年。

　 從近年來(lái)科級(jí)干部的晉升情況可以看出，從副科級(jí)到正科級(jí)的平均停留時(shí)間為 3.8 年，從正科級(jí)到職業(yè)生涯結(jié)束的平均停留時(shí)間為 16.5 年。如果是有大學(xué)學(xué)歷的公務(wù)員，從副科級(jí)到正科級(jí)的平均停留時(shí)間為 4.2 年，從正科級(jí)到職業(yè)生涯結(jié)束的平均停留時(shí)間長(zhǎng)達(dá) 20.7 年！按照科級(jí)崗位平均 2.8 年的停留時(shí)間計(jì)算，則從副科級(jí)到正科級(jí)平均需要經(jīng)歷 1.4 個(gè)崗位，從正科級(jí)到職業(yè)生涯結(jié)束平均需要經(jīng)歷 5.9 個(gè)崗位。從公務(wù)員晉升的規(guī)律來(lái)看，從副科級(jí)到正科級(jí)一般有兩種晉升路線：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)提拔的副科級(jí)干部一般是副鎮(zhèn)長(zhǎng)，然后晉升為鎮(zhèn)黨委副書(shū)記，再晉升為鎮(zhèn)長(zhǎng)（正科級(jí)）；如果是縣級(jí)部門(mén)下派到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的副科級(jí)干部，大多是擔(dān)任鎮(zhèn)黨委副書(shū)

　記，然后晉升為鎮(zhèn)長(zhǎng)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成長(zhǎng)的干部從副科級(jí)到正科級(jí)需要經(jīng)歷 2 個(gè)崗位，而縣級(jí)部門(mén)下派到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部從副科級(jí)到正科級(jí)一般是經(jīng)歷 1 個(gè)崗位，綜合而言，從副科級(jí)到正科級(jí)的幾年時(shí)間中，經(jīng)歷 1.4 個(gè)崗位是平均情況。而從正科級(jí)到退休，干部經(jīng)歷的崗位較多，職業(yè)生涯也較為復(fù)雜，對(duì)縣域的組織生態(tài)影響巨大。

　總體而言，由于進(jìn)入科級(jí)序列的時(shí)間早，而晉升到副處級(jí)的概率又極低，必然造成在科級(jí)停留的時(shí)間很長(zhǎng)，需要經(jīng)歷的崗位很多，這是縣域治理中“科級(jí)天花板”的突出表現(xiàn)。相比其他層級(jí)的晉升天花板效應(yīng)，“科級(jí)天花板”更為突出，對(duì)公務(wù)員及整個(gè)官僚體系的影響更大。在高一層級(jí)的政府組織中，雖然也可能存在“處級(jí)天花板”甚至“廳級(jí)天花板”的晉升問(wèn)題，但處級(jí)及以上級(jí)別畢竟要從科級(jí)晉升而來(lái)，進(jìn)入處級(jí)或廳級(jí)的時(shí)間不會(huì)太早，停留在處級(jí)或者廳級(jí)的時(shí)間也不會(huì)太長(zhǎng)。因此，對(duì)于其他層級(jí)而言，“天花板”只是晉升概率低的問(wèn)題，而縣域中的“科級(jí)天花板”問(wèn)題不僅表現(xiàn)為晉升概率低，還出現(xiàn)了停留時(shí)間長(zhǎng)，崗位輪換多的現(xiàn)象，這就對(duì)整個(gè)基層治理體系造成了更為復(fù)雜的影響。

　四、“科級(jí)天花板”的成因：組織結(jié)構(gòu)與人事體制 縣域治理中的“科級(jí)天花板”是什么原因造成的呢？綜合而言，有三方面的重要因素：政府組織的結(jié)構(gòu)性限制、人事下派機(jī)制與干部年輕化的管理導(dǎo)向。

　 （一）組織內(nèi)的崗位結(jié)構(gòu)限制 科層組織的層級(jí)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)是越到高層級(jí)的崗位越少，晉升的概率也會(huì)越低，因此，結(jié)構(gòu)性的限制是造成“科級(jí)天花板”的基本原因。在政府組織中，科級(jí)晉升的結(jié)構(gòu)性限制非常明顯。黨政系統(tǒng)中的公務(wù)員和事業(yè)單位的編制內(nèi)人員都具有晉升的機(jī)會(huì)。G 縣總共有編制內(nèi)人員 5200 人左右。在崗位設(shè)置方面，作為一個(gè)典型的縣域，G 縣的科級(jí)崗位有數(shù)百個(gè)，縣處級(jí)崗位則非常少。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，正科級(jí)崗位有 3 個(gè)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和人大主席；副科級(jí)崗位包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書(shū)記、紀(jì)委書(shū)記、副鎮(zhèn)長(zhǎng)、人武部部長(zhǎng)、組織委員，副科級(jí)職務(wù)可能兼任，比如副鎮(zhèn)長(zhǎng)同時(shí)是人武部部長(zhǎng)。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)正科級(jí)和副科級(jí)干部的總數(shù)一般是 8 人到 11 人之間。而在縣級(jí)部門(mén)，一般正科級(jí)崗位是局長(zhǎng)／黨組（黨委）書(shū)記，副科級(jí)崗位是副局長(zhǎng)、紀(jì)檢組長(zhǎng)，其成員一般是4—5 人。黨委組成部門(mén)組織的層級(jí)較高，科級(jí)崗位也較多。按照 G 縣的規(guī)模，39 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)／街道和 47 個(gè)黨政部門(mén)，科級(jí)崗位的總數(shù)在 650 個(gè)到 700 個(gè)之間�？h處級(jí)崗位則很少，只有在“四大班子”領(lǐng)導(dǎo)崗位中才能產(chǎn)生。以 G 縣 2018 年的情況來(lái)看，在縣級(jí)黨委中，包括書(shū)記、副書(shū)記在內(nèi)的常委屬于縣處級(jí)，通常是 9 人；在政府當(dāng)中，非常委的副縣長(zhǎng)通常是 5 人；人大和政協(xié)一正三副，共 4 個(gè)縣處級(jí)崗位。因此，G 縣的縣處級(jí)干部總共有 22 人左右。從組織結(jié)構(gòu)的層面可以測(cè)算，所有黨政系統(tǒng)當(dāng)中的編制內(nèi)人員成為科級(jí)干部的概率為12.5％至 13.5％之間；如果排除晉升概率很低的事業(yè)編制人員，則所有公務(wù)員成為科級(jí)干部的概率則可以高達(dá) 25％。科級(jí)干部再晉升的概率則非常低，他們晉升到縣處級(jí)的概率為 3.1％至 3.4％。顯然，不僅不同層級(jí)的崗位數(shù)量不同，晉升概率的差別也非常大�？梢钥闯�，G 縣普通公務(wù)員在職業(yè)生涯中成為科級(jí)官員的機(jī)會(huì)相對(duì)較多（有大學(xué)學(xué)歷的人晉升概率更高），而從科級(jí)再想“進(jìn)步”到縣處級(jí)則非常難了。而且，不僅晉升到縣處級(jí)的概率非常低，其晉升渠道也非常特殊，這與當(dāng)前人事下派的組織管理體制有關(guān)。

　 （二）人事下派管理體制 如前所述，從科級(jí)晉升為縣處級(jí)的概率只有 3.1％至 3.4％。而這非常有限的晉升機(jī)會(huì)也并不完全屬于本縣的科級(jí)官員，大多數(shù)晉升機(jī)會(huì)其實(shí)是分配給了市級(jí)部門(mén)。

　縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的任免權(quán)在地級(jí)市�？h領(lǐng)導(dǎo)或者是由本縣科級(jí)干部晉升，或者是由市級(jí)部門(mén)下派，或者是其他縣的領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動(dòng)到本縣；其他縣的領(lǐng)導(dǎo)也必須由晉升產(chǎn)生，所以前兩種情況就是縣領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生的主要途徑。以 2018年 G 縣在任的 9 位縣委常委領(lǐng)導(dǎo)為例，由市級(jí)部門(mén)科級(jí)干部晉升的有 7 位，而由 G 縣或周邊縣科級(jí)干部晉升的只有 2 人。因此，可以看到，大多數(shù)縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位的產(chǎn)生途徑都是由市級(jí)部門(mén)（甚至省級(jí)部門(mén)）下派，從本縣的科級(jí)干部晉升而來(lái)的比例較低。

　這樣的情況也符合既有研究的觀點(diǎn)。在對(duì)“官吏分途”的研究中，周雪光就提出，升遷優(yōu)勢(shì)大的官員往往來(lái)自于上級(jí)的任命；鐘靈娜、耿曙等人觀察到，在本地任職時(shí)間長(zhǎng)的干部，晉升的概率降低，上級(jí)調(diào)動(dòng)而來(lái)的干部反而成為地方領(lǐng)導(dǎo)的主體。從宏觀層面分析，國(guó)家需要通過(guò)下派干部的方式保證政令統(tǒng)一，避免“地方化”的弊��；在具體層面，晉升作為一種稀缺資源，市級(jí)部門(mén)肯定會(huì)利用自身的層級(jí)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)下派干部給市級(jí)公務(wù)員增加激勵(lì)。周雪光等人通過(guò)實(shí)證數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，越是組織地位高的部門(mén)，其下派干部的能力就越強(qiáng)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最低層級(jí)的政府，在科層體系中的權(quán)力是最小的，與之相應(yīng)，對(duì)晉升機(jī)會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)能力也最弱�？萍�(jí)干部非常少的晉升機(jī)會(huì)還主要被市級(jí)部門(mén)占據(jù)，加劇了結(jié)構(gòu)化的晉升困境，這也是“科級(jí)天花板”形成的重要原因。

　 （三）干部“四化”的管理導(dǎo)向 為什么公務(wù)員進(jìn)入科級(jí)的時(shí)間變?cè)缌�？這與近年來(lái)干部年輕化的管理導(dǎo)向有關(guān)。地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)是中國(guó)發(fā)展的關(guān)鍵因素，而競(jìng)爭(zhēng)的核心是對(duì)官僚隊(duì)伍形成有效的激勵(lì)，其中，最有效的激勵(lì)就是晉升。晉升的激勵(lì)基本上是正向的，級(jí)別一般都是提升，很少出現(xiàn)級(jí)別降低。因此，提供晉升機(jī)會(huì)是對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍形成有效激勵(lì)的基礎(chǔ)。在現(xiàn)行的干部管理體制中，年齡對(duì)于晉升非常重要，同一級(jí)別中，年齡越大，晉升的優(yōu)勢(shì)越小，超過(guò)一定的年齡便再無(wú)晉升機(jī)會(huì)。因此，為年輕化的干部隊(duì)伍提供長(zhǎng)時(shí)段的晉升激勵(lì)，對(duì)激發(fā)官僚體系的活力具有重要意義�，F(xiàn)行的政策也大力提倡任用年輕、高學(xué)歷的干部。比如，黨章就明確提出，“努力實(shí)現(xiàn)干部隊(duì)伍的革命化、年輕化、知識(shí)化、專(zhuān)業(yè)化（簡(jiǎn)稱(chēng)“四化”——引者注）。黨重視教育、培訓(xùn)、選拔、考核和監(jiān)督干部，特別是培養(yǎng)、選拔優(yōu)秀年輕干部”。“四化”當(dāng)中，年輕和高學(xué)歷是最容易識(shí)別的標(biāo)準(zhǔn)，也是基層人事管理的具體指標(biāo)。

　這一政策導(dǎo)向產(chǎn)生了多方面的影響。年輕化、知識(shí)化導(dǎo)致基層隊(duì)伍的變化，近年來(lái)，大學(xué)學(xué)歷已經(jīng)成為進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的門(mén)檻。而且，高學(xué)歷的人晉升較容易，基層公務(wù)員不僅讀大學(xué)，讀研究生的比例也逐步提高。高學(xué)歷年輕人較快提升到科級(jí)職務(wù)，整體上提前了縣域公務(wù)員進(jìn)入科級(jí)序列的時(shí)間。今天的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，大多數(shù)都是學(xué)歷較高的年輕人，與之前年齡偏大的“土干部”形象對(duì)比鮮明。同時(shí)，性別的差異也在減小，年齡越小的干部隊(duì)伍，女性所占的比例越大，年輕女性擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)成為縣域治理中的常見(jiàn)現(xiàn)象。在 G 縣的晉

　升數(shù)據(jù)中，“80 后”的正科級(jí)干部女性占三分之一，擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記的年輕女干部也屢見(jiàn)不鮮。年齡、學(xué)歷、性別結(jié)構(gòu)改變的背后，也反映了縣域運(yùn)作機(jī)制的變化。一般而言，年齡大的本土干部更專(zhuān)長(zhǎng)于處理本地的復(fù)雜問(wèn)題，擺平地方勢(shì)力，這類(lèi)干部一般都是男性；而年輕的高學(xué)歷干部，更適合執(zhí)行上級(jí)的政策，落實(shí)制度法規(guī)，這類(lèi)干部的性別差異小。比如，有一位三十多歲的女鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記，她認(rèn)為“以前的基層工作難做，收農(nóng)業(yè)稅、抓計(jì)劃生育都很麻煩，女干部很難開(kāi)展工作……而現(xiàn)在政府比較規(guī)范化，女干部做工作沒(méi)有太大的劣勢(shì)了”。

　 （四）小結(jié) 從上述分析中，我們可以概括“科級(jí)天花板”的形成過(guò)程（見(jiàn)圖 1）。

　 需要注意的是，三方面的因素對(duì)于形成“科級(jí)天花板”的影響維度不同，科級(jí)干部的意見(jiàn)評(píng)價(jià)也不同。組織結(jié)構(gòu)的限制是基礎(chǔ)性的因素，而干部下派和干部“四化”的人事管理體系是動(dòng)態(tài)發(fā)展的因素。在 G 縣，科級(jí)和處級(jí)崗位的設(shè)置基本穩(wěn)定，處級(jí)崗位的高度稀缺性決定了從科級(jí)到處級(jí)的晉升概率極低。在縣域的科級(jí)干部看來(lái)，組織結(jié)構(gòu)的限制是“沒(méi)有辦法”的事情，基本可以理解。但干部下派和年輕化、高學(xué)歷化的動(dòng)態(tài)因素就對(duì)科級(jí)干部造成了比較復(fù)雜的影響。比如，干部下派的機(jī)制就處在動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程中。相比于之前的干部管理方式，今天的縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下派的比例提高，對(duì)縣域治理的影響更大。同樣以 G 縣縣委常委領(lǐng)導(dǎo)為例：在 2004年之前，常委多由縣級(jí)部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部晉升，包括縣長(zhǎng)也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部出身，而 2005 年換屆之后的歷任縣長(zhǎng)都是由市級(jí)部門(mén)下派。2009 年，該縣縣委共有 12 名常委（不包括掛職），從縣域科級(jí)崗位晉升的常委有 6人，其余 6 人為市級(jí)部門(mén)下派；而 2018 年，9 位縣委常委有 7 人來(lái)自于市級(jí)部門(mén)下派。在 G 縣的科級(jí)干部看來(lái)，這樣的動(dòng)態(tài)變化不太合理，會(huì)讓“科級(jí)天花板”的形勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)峻，基層干部出路變窄。干部年輕化、高學(xué)歷化也是個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程，相比于之前，今天的年輕干部晉升到科級(jí)崗位的機(jī)會(huì)明顯增加，導(dǎo)致科級(jí)干部整體上越來(lái)越年輕，其學(xué)歷也在提升。這也讓科級(jí)干部群體感受到越來(lái)越大的晉升焦慮，因?yàn)椴粩嘤心贻p人快速成為具有競(jìng)爭(zhēng)力的干部，按照一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記的說(shuō)法，“隨時(shí)都感到自己會(huì)退出歷史舞臺(tái)了”。

　 總體而言，上述三方面因素對(duì)整個(gè)政府體系都有影響，縣級(jí)、地市級(jí)也受限于組織結(jié)構(gòu)和人事管理體制，形成晉升天花板。但需要強(qiáng)調(diào)的是，縣域基層承載的這三方面壓力最大，所造成的晉升天花板問(wèn)題也最明顯。比如，干部層層下派，縣域中的科級(jí)干部沒(méi)有再下派的空間，其晉升機(jī)會(huì)實(shí)際是被上級(jí)層層剝奪了；干部年輕化造成的晉升壓力也是科級(jí)首當(dāng)其沖，因?yàn)榭萍?jí)是干部的門(mén)檻，可以直接任命，沒(méi)有任何前置的級(jí)別要求，不像處級(jí)、廳級(jí)等一般都需要層層提拔，有緩沖的空間。因此，可以看到，組織結(jié)構(gòu)、干部下派、干部“四化”三個(gè)方面因素在基層同時(shí)存在與不斷累積，造成了“科級(jí)天花板”的突出問(wèn)題。

　五、“科級(jí)天花板”對(duì)縣域治理的影響 公務(wù)員群體是公共管理的主體，其晉升機(jī)制極大影響官員的行為邏輯，從而也會(huì)影響縣域的治理，關(guān)系重大。這種影響凸顯在兩個(gè)方面：縣域治理的激勵(lì)問(wèn)題、官員群體的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。

　 （一）激勵(lì)問(wèn)題與地方晉升階梯 科級(jí)停留時(shí)間長(zhǎng)，再晉升概率低，必然造成部分基層官員的激勵(lì)弱化，工作積極性降低。激勵(lì)弱化的現(xiàn)象在不同年齡周期呈現(xiàn)出明顯變化。年輕的干部晉升較快，工作積極性高，但到了正科級(jí)干一兩個(gè)崗位后（約 45歲左右），因?yàn)樵贂x升到處級(jí)崗位的可能性極低，科層體系升遷所帶來(lái)的激勵(lì)急劇衰減，造成“老資歷”干部的工作積極性明顯降低。這樣的現(xiàn)象在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府較為常見(jiàn)。

　為了盡量提升激勵(lì)效果，縣域治理中設(shè)置了大量的隱性晉升階梯，形成了各具特色的地方化晉升模式。所謂隱性晉升階梯，是指正式制度規(guī)定以外的，實(shí)質(zhì)上起到激勵(lì)效果的晉升資源。正式制度規(guī)定的晉升，只反映在職務(wù)和級(jí)別兩個(gè)方面（二者高度重合），但實(shí)際存在的晉升資源，則可能包括部門(mén)權(quán)力、部門(mén)財(cái)力、工作難度、問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)等各方面。這些因素并不反映在正式的人事管理制度中，卻是官僚體系中的“默會(huì)知識(shí)”。在縣域治理中，這類(lèi)隱性晉升階梯更為復(fù)雜，不僅夾雜了權(quán)力、資源、風(fēng)險(xiǎn)等組織運(yùn)行因素，還融合了很多地方性要素，形成了一套交錯(cuò)運(yùn)行的晉升機(jī)制。地方化的隱性晉升較少被學(xué)界關(guān)注，因?yàn)槊總�(gè)縣域都不同，難以形成普遍化的運(yùn)作機(jī)制。但這種運(yùn)作方式對(duì)縣域治理有非常重要的影響，是關(guān)注基層治理必須要重視的問(wèn)題。

　在 G 縣，最重要的隱性晉升規(guī)則是地理空間與職位級(jí)別交錯(cuò)，形成正式制度以外的地方性晉升機(jī)制，從而為科級(jí)干部提供了多樣化的潛在激勵(lì)。G 縣的這套隱性晉升體系，在官員進(jìn)入正科級(jí)序列后開(kāi)始形成，因?yàn)檫M(jìn)入正科級(jí)后再晉升的機(jī)會(huì)微乎其微，需要從正式的晉升體系轉(zhuǎn)為非正式的隱性晉升，這樣才能在一定程度上增強(qiáng)對(duì)干部群體的激勵(lì)（見(jiàn)圖 2）。

　隱性晉升階梯存在空間與職務(wù)兩個(gè)維度�？臻g可以分為三類(lèi)：山區(qū)、平原、城郊。地理空間的意義重大，這出于工作和生活兩方面的原因。工作方面，城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，財(cái)政資源多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也多，在這樣的鎮(zhèn)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)力顯然更大，地位也更高；而山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)錢(qián)少人少，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力也 小。比如，G 縣城郊的 H 鎮(zhèn)，有公務(wù)員 47 人，事業(yè)編制人員 14 人，還有臨時(shí)聘用人員 43 人，領(lǐng)導(dǎo)能調(diào)動(dòng)的人員上百人，年財(cái)政收入上億元。而偏遠(yuǎn)山區(qū)的 M 鎮(zhèn)，公務(wù)員和事業(yè)編制人員總共只有 19 人，沒(méi)有臨時(shí)聘用人員，還有 2 人被抽調(diào)到縣政府辦公室，年財(cái)政收入不到 500 萬(wàn)元。雖然同為鎮(zhèn)黨委書(shū)記，但權(quán)力差別巨大，在科層體系中的地位也很懸殊。生活方面，因?yàn)榭h域公務(wù)員大多在縣城安家，縣城是主要的生活場(chǎng)域。G 縣最遠(yuǎn)的山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣城車(chē)程超過(guò) 2 個(gè)小時(shí)，來(lái)回非常不便，山路也不安全，山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部跟家人都是聚少離多，十分辛苦。因此，不同地理區(qū)位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)崗位“含金量”完全不同，這是 G 縣干部都明白的“默會(huì)知識(shí)”。

　職務(wù)層面，正科級(jí)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記為兩類(lèi)主要崗位，黨委書(shū)記的地位比鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)高，也是下一步晉升的前提條件。地理空間與崗位層級(jí)形成嵌套關(guān)系，形成了 G 縣的隱性晉升階梯。副科級(jí)干部晉升到正科級(jí)，先在山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，然后到平原鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。在這之后，又會(huì)調(diào)動(dòng)到山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任黨委書(shū)記，再到平原和城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任黨委書(shū)記。在城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任黨委書(shū)記之后，會(huì)進(jìn)入縣級(jí)部門(mén)擔(dān)任局長(zhǎng)，完成科級(jí)干部的職業(yè)生涯。根據(jù) G 縣的晉升數(shù)據(jù)，以 40 歲提拔為正科級(jí)計(jì)算，3 年左右輪換一個(gè)崗位，從山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)到城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記需要經(jīng)歷 6 個(gè)崗位，18 年左右，再進(jìn)入縣級(jí)部門(mén)擔(dān)任局長(zhǎng)結(jié)束，剛好 20 年左右，與退休時(shí)間吻合。在空間與職務(wù)雙重嵌套的晉升體系下，本來(lái)是 1 個(gè)級(jí)別的差別，卻衍生出了 6 個(gè)崗位差別，讓晉升階梯復(fù)雜化。在此情形下，可用于激勵(lì)的要素增加，能夠在一定程度上緩解“科級(jí)天花板”造成的激勵(lì)弱化的問(wèn)題。

　當(dāng)然，不是所有干部都會(huì)經(jīng)歷完整的上述過(guò)程，但作為一種典型的升遷路徑，在縣域的科級(jí)干部中獲得了認(rèn)可。G 縣建設(shè)局的局長(zhǎng)就經(jīng)歷了這類(lèi)隱性階梯升遷。該局長(zhǎng) 30 歲進(jìn)入副科級(jí)，在平原鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任黨委副書(shū)記；34 歲升到正科級(jí)，擔(dān)任鎮(zhèn)長(zhǎng)；39 歲調(diào)動(dòng)到城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任鎮(zhèn)長(zhǎng)；41 歲再調(diào)動(dòng)到某山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任黨委書(shū)記兼人大主席；兩年后又調(diào)動(dòng)到城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)任黨委書(shū)記；48 歲時(shí)調(diào)動(dòng)到縣建設(shè)局擔(dān)任局長(zhǎng)。該局長(zhǎng)自認(rèn)為升遷算比較快了，因?yàn)閺纳絽^(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記到縣級(jí)部門(mén)局長(zhǎng)只經(jīng)歷了 2 個(gè)崗位，但他也坦言對(duì)升到縣處級(jí)不抱希望，能

　擔(dān)任“大局”局長(zhǎng)，已經(jīng)算是很不錯(cuò)了。又比如，在 2014 年，某干部在一山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任黨委書(shū)記，因?yàn)榧胰说脑�因，想盡快調(diào)動(dòng)到城里的縣級(jí)部門(mén)。最后他被安排擔(dān)任縣民政局副局長(zhǎng)，雖然級(jí)別保留正科，但職務(wù)降低，這是因?yàn)橐话阒挥谐墙监l(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書(shū)記才能到縣級(jí)部門(mén)擔(dān)任“一把手”。這從反面說(shuō)明 G 縣地方性晉升階梯作為非正式規(guī)則的有效性。

　干部晉升隱性階梯的問(wèn)題，學(xué)術(shù)研究和國(guó)家政策都予以關(guān)注，并多有批評(píng)。隱性階梯的存在確實(shí)阻礙了干部的晉升，僵化了用人制度，但以往的研究只看到其負(fù)面作用，而沒(méi)有注意到這樣的機(jī)制與基層干部的晉升問(wèn)題有關(guān)，是“科級(jí)天花板”壓力下所衍生出的地方人事體制，有其特定的功能。在 G 縣這樣的縣域，正科級(jí)干部再晉升機(jī)會(huì)渺茫，地方化隱性階梯的設(shè)置提供了潛在的激勵(lì)，能夠調(diào)動(dòng)科級(jí)官員的工作積極性，可以說(shuō)是縣域治理的必要成分。

　 （二）同級(jí)互動(dòng)與干部群體熟人化 作為理想類(lèi)型的科層組織，應(yīng)該去除個(gè)體關(guān)系的影響，實(shí)行制度化運(yùn)行。但在實(shí)際運(yùn)行中，個(gè)體性的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)必然嵌入于正式的組織關(guān)系當(dāng)中。比如，自然視角的組織理論揭示，組織的正式結(jié)構(gòu)中會(huì)衍生出非正式的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)群體。社會(huì)關(guān)系會(huì)對(duì)組織運(yùn)作產(chǎn)生影響，既可能產(chǎn)生積極的組織整合，也可能出現(xiàn)負(fù)面的“目標(biāo)替代”，即非正式的社會(huì)關(guān)系取代了正式的組織規(guī)則。值得注意的是，不同的組織結(jié)構(gòu)對(duì)非正式的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生的影響不同。一般而言，非正式的社會(huì)關(guān)系多產(chǎn)生于橫向聯(lián)系當(dāng)中，即組織內(nèi)同一層級(jí)的成員之間更有可能形成關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。而縱向聯(lián)系的組織成員具有地位差異，組織關(guān)系較強(qiáng)，個(gè)人關(guān)系相對(duì)較弱。

　如前所述，基層公務(wù)員在科級(jí)停留時(shí)間長(zhǎng)，崗位輪換多（都是在本縣內(nèi)部輪換），由此造成科級(jí)干部之間有大量的橫向交往機(jī)會(huì)。雖然在橫向聯(lián)系中，工作關(guān)系是主體，但它也提供了社會(huì)關(guān)系發(fā)展的機(jī)會(huì)。二三十年的科級(jí)干部職業(yè)生涯中，開(kāi)會(huì)、“搭班子”、培訓(xùn)、業(yè)務(wù)配合等各種渠道，都強(qiáng)化了基層干部間的社會(huì)交往，形塑了縣內(nèi)部密集的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，讓科級(jí)干部之間形成了一個(gè)“熟人社會(huì)”。縣域內(nèi)的科級(jí)干部，大多相互熟識(shí)，不論其籍貫是否在本縣。特別是正科級(jí)干部之間，由于長(zhǎng)期的同級(jí)互動(dòng)，建立了豐富的社會(huì)關(guān)系。筆者在調(diào)研中觀察到，正科級(jí)干部之間很少有不認(rèn)識(shí)的，都是知根知底，往往連對(duì)方的家人也認(rèn)識(shí)。在一次聊天中，一位局長(zhǎng)談到，“我可以隨便說(shuō)出幾百個(gè)干部的工作履歷”，因?yàn)檫@位局長(zhǎng)曾在多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職，對(duì)本縣的干部情況極為熟悉。借助工作交流，科級(jí)干部之間也有大量的社會(huì)交往活動(dòng)，公事與私事時(shí)�；旌稀１热�，正式的公務(wù)宴請(qǐng)之外，官員之間也會(huì)組織私人請(qǐng)客和文化娛樂(lè)活動(dòng)，不僅是同僚，還會(huì)是朋友。

　這樣的熟人化群體對(duì)基層干部開(kāi)展工作影響很大，部分工作的完成實(shí)際上要借助私人關(guān)系。比如，自 2015年以來(lái)，L 鎮(zhèn)的信訪工作容易很多，這是因?yàn)殒?zhèn)委書(shū)記與縣信訪局局長(zhǎng)曾經(jīng)“搭過(guò)班子”，一直交往密切，信訪局常�？焖俳o鎮(zhèn)里通報(bào)上訪戶(hù)動(dòng)態(tài)，讓鎮(zhèn)里及時(shí)做工作。面對(duì)一些工作上的“難題”，熟人關(guān)系還成為必不可少的條件。比如，2018 年開(kāi)始，按照縣里的規(guī)劃，交通局要在 A 鎮(zhèn)興建一條公路，但一時(shí)沒(méi)有拆遷工作經(jīng)費(fèi)給鎮(zhèn)政府。在工期非常緊的情況下，交通局的領(lǐng)導(dǎo)去找鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，讓鎮(zhèn)里先開(kāi)始拆遷，等項(xiàng)目資金到位了再補(bǔ)償給鎮(zhèn)里。A 鎮(zhèn)在沒(méi)有工作經(jīng)費(fèi)的情況下，還是開(kāi)始拆遷，幫著交通局趕項(xiàng)目進(jìn)度。按照鎮(zhèn)委書(shū)記的說(shuō)法，“跟局長(zhǎng)認(rèn)識(shí)很多年了，老熟人，盡量幫幫忙”，“要是局長(zhǎng)是其他人，肯定就不行了”。

　 因?yàn)?ldquo;科級(jí)天花板”的存在，科級(jí)干部群體普遍崗位經(jīng)歷豐富，熟悉黨政系統(tǒng)的地方性知識(shí)。這樣的熟人化干部群體，是縣域治理中穩(wěn)定的“吏”，難以外流和再晉升。“熟人化”是縣域中科級(jí)干部有別于其他層級(jí)官員的明顯特征。更高層級(jí)的官員間雖然也有社會(huì)關(guān)系，但社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的范圍相對(duì)較小，僅限于少數(shù)人，大多數(shù)公務(wù)員之間都只有工作關(guān)系；而科級(jí)干部在不大的縣域范圍內(nèi)長(zhǎng)時(shí)間、高密度互動(dòng)，形成了一個(gè)龐大的熟人群體，對(duì)縣域的治理機(jī)制產(chǎn)生重要影響。以往有研究關(guān)注到了縣域干部群體中的裙帶關(guān)系，并從親屬、同鄉(xiāng)、同學(xué)等社會(huì)聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)出發(fā)解釋了裙帶關(guān)系的運(yùn)作機(jī)制。實(shí)際上，除了傳統(tǒng)的社會(huì)關(guān)系，同級(jí)互動(dòng)對(duì)干部熟人化的影響也非常大。在 G 縣就是如此，科級(jí)干部即使不是本地人，他們之間也能夠密切交流，變成熟人。因此，本研究從晉升的角度觀察，看到縣域治理中的“科級(jí)天花板”會(huì)對(duì)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生增進(jìn)效應(yīng)，促進(jìn)熟人群體的形成，這是縣域政府晉升機(jī)制帶來(lái)的獨(dú)特影響。

　六、總結(jié)與討論 對(duì)政府組織的理解需要回到對(duì)官員行為邏輯的理解。官員既是組織角色的承載者，也是具體的個(gè)人，嵌入于各種社會(huì)關(guān)系之中。既有的政府研究大多是研究組織層面的因素，對(duì)個(gè)體關(guān)注較少。本研究嘗試連通組織運(yùn)作機(jī)制與個(gè)體行為邏輯。官員的晉升問(wèn)題，具有組織性和個(gè)體性雙重維度，對(duì)政府組織運(yùn)行和官員個(gè)體行為都有重要的影響，是一個(gè)比較適合的研究切入點(diǎn)。透過(guò)晉升問(wèn)題，既能觀察到基層政府的制度與結(jié)構(gòu)，也可以體會(huì)到官員群體的動(dòng)力與焦慮。

　通過(guò)實(shí)證分析，可以看到在當(dāng)前的縣域治理中，存在明顯的“科級(jí)天花板”現(xiàn)象。因?yàn)檎�府組織的結(jié)構(gòu)性限制，導(dǎo)致縣域中的干部從科級(jí)晉升到縣處級(jí)的難度極大。而干部下派的制度，又極大壓縮了晉升縣處級(jí)的空間。同時(shí)，干部“四化”的管理導(dǎo)向，讓大量的高學(xué)歷年輕公務(wù)員快速進(jìn)入了科級(jí)序列。在這三方面因素的影響下，科級(jí)干部晉升時(shí)間早，但再晉升概率低，在科級(jí)崗位上停留的時(shí)間很長(zhǎng)，而且崗位輪換較多。“科級(jí)天花板”影響了基層干部的激勵(lì)機(jī)制與群體關(guān)系。首先，因?yàn)榭萍?jí)晉升問(wèn)題，造成資深的科級(jí)干部工作動(dòng)力弱化，為了增加激勵(lì)，縣域政府增設(shè)了許多地方化的隱性階梯，讓晉升非正式地復(fù)雜化。其次，長(zhǎng)時(shí)間停留在科級(jí)，并且崗位輪換多，織密了基層官員的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，造成基層干部熟人化的社會(huì)現(xiàn)象，并且嵌入于正式的工作關(guān)系中。

　作為一項(xiàng)嘗試性的研究，本文還存在不足。在資料層面，晉升數(shù)據(jù)的獲取難度較大，本研究也只能搜集到一個(gè)縣近幾年的樣本，如果進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)段或者多縣域的觀察，可能會(huì)有更深入的研究。在結(jié)論應(yīng)用方面，雖然中國(guó)的科層組織自上而下統(tǒng)一設(shè)置，但各縣域的單位數(shù)量、崗位設(shè)置不完全相同，導(dǎo)致晉升問(wèn)題的表現(xiàn)形式也有差異。比如，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量非常少，則科級(jí)干部晉升到縣處級(jí)的概率會(huì)相應(yīng)增高。另外，對(duì)級(jí)別的管理不斷進(jìn)行著動(dòng)態(tài)調(diào)整，比如職務(wù)與職級(jí)并行，增加了基層公務(wù)員級(jí)別晉升的可能性。這些動(dòng)態(tài)變化的影響在本文中難以全面論述。

　晉升問(wèn)題關(guān)涉基層治理的諸多方面。國(guó)家治理體制越來(lái)越強(qiáng)調(diào)基層官員的執(zhí)行力，使得人事下派和干部“四化”動(dòng)態(tài)增強(qiáng)。在此情形下，縣域中的天花板問(wèn)題愈加明顯。由此也產(chǎn)生了一種悖論，即科層管理體系越來(lái)越嚴(yán)格，但基層干部群體卻因?yàn)闀x升問(wèn)題變得更地方化。基層因?yàn)闆](méi)有再往下轉(zhuǎn)圜的空間，總是各種治理矛盾的累積點(diǎn)，縣域中的晉升問(wèn)題也是如此，其形勢(shì)變化需要更多研究的關(guān)注。

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