我國(guó)行政體制改革法治化研究

　 摘要: 法治化是行政體制改革的本質(zhì)要求與路徑選擇，必須在法治的框架內(nèi)設(shè)計(jì)和實(shí)斲改革，充分發(fā)揮法治對(duì)改革的引領(lǐng)、促進(jìn)和保障作用。行政體制改革的法治化應(yīng)包括行政體制改革權(quán)的法治化和行政體制改革內(nèi)容的法治化。推進(jìn)行政體制改革的法治化必須善用法治思維與法治斱式；必須處理好改革與立法的關(guān)系，促進(jìn)二者的互勱共進(jìn)；必須以公開(kāi)透明和民主參與的斱式推進(jìn)改革，使改革具有深厚的社會(huì)基礎(chǔ)和強(qiáng)大的力量支持。

　改革與法治是決定當(dāng)代中國(guó)命運(yùn)的兩個(gè)最為重要的主題。深化行政體制改革是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和發(fā)展社會(huì)主義民主政治的必然要求，是全面深化改革的突破口。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)不斷推進(jìn)行政體制改革并取得了重大進(jìn)展。但隨著改革開(kāi)放的深入推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，我國(guó)行政體制改革面臨著許多新的挑戰(zhàn)，與完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、建設(shè)法治中國(guó)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求相比，還存在很大差距，需要切實(shí)轉(zhuǎn)變改革的方式，科學(xué)選擇改革的路徑，走法治改革之路，以法治思維和法治方式推進(jìn)改革，以法治的理性和權(quán)威性來(lái)保障改革的連續(xù)性、穩(wěn)定性，使改革達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

　一、行政體制改革法治化的 必要性分析

　我國(guó)的改革已步入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，涉及若干利益上和體制上的深層次問(wèn)題和矛盾，必須對(duì)“摸著石頭過(guò)河”為主的改革思路、“政策推進(jìn)型”的改革路徑、“政府自我革命”的改革模式予以調(diào)整和轉(zhuǎn)型，推進(jìn)行政體制改革步入法治化軌道，以法治來(lái)凝聚改革共識(shí)，以法治引領(lǐng)和規(guī)范改革行為，以法治降低改革的成本和風(fēng)險(xiǎn)，以法治鞏固改革成果。具體來(lái)說(shuō)：

　( ( 一) ) 是消除行政體制改革中人治因素影響的必然選擇

　進(jìn)行政治與行政體制改革，必須處理好“人治與法治的關(guān)系”。人治與法治是兩種不同的治國(guó)方式，人治強(qiáng)調(diào)的是個(gè)人的意志和權(quán)威，是將個(gè)人的意志凌駕于法律之上，國(guó)家的一切大事皆由個(gè)人或少數(shù)人按照自己的主觀意志來(lái)決定的治國(guó)方式；法治

　強(qiáng)調(diào)的是法律至上，強(qiáng)調(diào)法律的權(quán)威，要求依照公平、正義的法律來(lái)治理國(guó)家。人治會(huì)導(dǎo)致權(quán)力惡性膨脹，異化為社會(huì)公害。我國(guó)為實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家進(jìn)行了艱辛探索，1978 年，黨的十一屆三中全會(huì)總結(jié)我國(guó)民主法制建設(shè)正反兩方面經(jīng)驗(yàn)，特別是吸取“文化大革命”中法制遭到嚴(yán)重破壞的沉痛教訓(xùn)，提出了發(fā)展社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制的重大方針。鄧小平同志指出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”[1] “我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)�走向反面�?rdquo;“不是說(shuō)個(gè)人沒(méi)有責(zé)任，而是說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。這種制度問(wèn)題，關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”[2] 1992 年鄧小平同志在南行講話中再次強(qiáng)調(diào)，治理國(guó)家“還是要靠法制，搞法制靠得住些”。1997 年 9 月，黨的十五大鄭重提出了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的重大戰(zhàn)略任務(wù)。1999 年 3 月，“依法治國(guó)”的基本方略和奮斗目標(biāo)被莊嚴(yán)地寫(xiě)入憲法，形成現(xiàn)行憲法第五條的規(guī)定，即中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。2007 年 10 月，黨的十七大報(bào)告以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，將深入落實(shí)依法治國(guó)基本方略列入實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的新要求。2012 年 11 月，黨的十八大報(bào)告提出：“法治是治國(guó)理政的基本方式。”強(qiáng)調(diào)“要更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用”，并提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，到 2020 年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)時(shí)，“依法治國(guó)基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障”。十八屆三中全會(huì)又明確提出了建設(shè)法治中國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)。可以說(shuō)，我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，是現(xiàn)實(shí)的需要，是歷史的必然。行政體制改革的法治化，既是這個(gè)大背景下的必然選擇，也是法治國(guó)家建設(shè)中的有機(jī)組成部分。通過(guò)走法治化的道路，可以有效地消除行政體制改革中人治因素的影響，增強(qiáng)行政體制改革的穩(wěn)定性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。

　( ( 二) ) 是調(diào)節(jié)行政體制改革中各種利益關(guān)系的有效舉措

　行政體制改革的核心對(duì)各種權(quán)力及其利益格局的重新調(diào)整，改革的過(guò)程實(shí)際上是利益關(guān)系重新協(xié)調(diào)的過(guò)程。利益是人們交往的紐帶，所有社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突的根源均存在于人們的利益關(guān)系之中。2013 年 3 月 17 日，李克強(qiáng)總理回答記者提問(wèn)時(shí)說(shuō)：“改革要觸動(dòng)固有的利益格局�，F(xiàn)在觸動(dòng)利益往往比觸及靈魂還難。但是，再深的水我們也得趟，因?yàn)閯e無(wú)選擇，它關(guān)乎國(guó)家的命運(yùn)，民族的前途。”[3] 利益關(guān)系調(diào)整得好，就會(huì)使改革健康有效地進(jìn)行下去；利益關(guān)系調(diào)整不好，改革就會(huì)受阻、中斷甚至

　無(wú)功而返。有學(xué)者認(rèn)為，“改革進(jìn)程中的主要難題，不在于表面上的‘體制摩擦’，而在于這種摩擦背后的‘利益摩擦’。因此，對(duì)‘改革戰(zhàn)略’的思考，應(yīng)著眼于如何盡可能妥善地解決改革過(guò)程中發(fā)生的各種利益矛盾。艱巨的任務(wù)，必須要通過(guò)法律來(lái)完成，因?yàn)榉�律在調(diào)整利益諸手段中處于首要地位”。[4] 法律是利益關(guān)系的調(diào)節(jié)器，協(xié)調(diào)與平衡各種利益沖突是其重要功能，法律在對(duì)利益關(guān)系的協(xié)調(diào)中，展現(xiàn)其生命力和存在的價(jià)值。“法律之所以存在，因?yàn)槿藗兝^續(xù)不斷地評(píng)估和重新評(píng)估利益，因?yàn)樗麄兿Ｍ�利益調(diào)和，因?yàn)樗麄兿Ｍ�保障他們本身的利益和承認(rèn)尊重他人利益的正當(dāng)。這種相互的權(quán)利義務(wù)觀念是建設(shè)政治社會(huì)的基石。”[5] 法律的制定過(guò)程就是一個(gè)充分的利益博弈過(guò)程，是分配和調(diào)節(jié)利益的過(guò)程；法律的實(shí)施過(guò)程就是一個(gè)實(shí)現(xiàn)公平正義的過(guò)程。“法律自身代表著一種公正、客觀、平衡的精神，在多元的社會(huì)利益矛盾和沖突中保持一種中立的品質(zhì)，并創(chuàng)造出一個(gè)公平的世界。”[6] 對(duì)于社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌、價(jià)值取向多元，利益高度分化的當(dāng)下中國(guó)來(lái)講，沒(méi)有什么比法治更能夠凝聚人們的共識(shí)。遵循法治原則和精神，對(duì)各種類型的利益沖突做出妥當(dāng)協(xié)調(diào)，事關(guān)改革成敗。

　( ( 三) ) 是實(shí)現(xiàn)改革總目標(biāo)的客觀要求

　黨的十八屆三中全會(huì)決議明確提出了全面深化改革的總目標(biāo)，即完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在新的歷史起點(diǎn)上推動(dòng)實(shí)現(xiàn)這一總目標(biāo)，是深化行政體制改革的重要任務(wù)。國(guó)家治理體系和治理能力，是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行力的集中體現(xiàn)。十八屆三中全會(huì)決議要求，到 2020 年，在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。2014 年 2 月 17 日，習(xí)近平總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會(huì)精神全面深化改革專題研討班開(kāi)班式上發(fā)表重要講話強(qiáng)調(diào)：“今天，擺在我們面前的一項(xiàng)重大歷史任務(wù)，就是推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加成熟更加定型，為黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會(huì)和諧穩(wěn)定、為國(guó)家長(zhǎng)治久安提供一套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系。”2008 年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》明確指出，加強(qiáng)依法行政和制度建設(shè)，堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人。這些都明確了制度建設(shè)的重要地位和緊迫任務(wù)。加強(qiáng)法制建設(shè)，是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的基本內(nèi)容；法治是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求，要發(fā)揮法治在完善國(guó)家治理體系和提升國(guó)家治理能力中的根本性作用，推進(jìn)國(guó)家治理進(jìn)入良法善治的軌道。“正義的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)通過(guò)合法方式實(shí)現(xiàn)。”[7] 如果不通過(guò)合法的方式，不受法律的約束，改革就會(huì)扭曲異化，背離改革初衷。十八屆三中全會(huì)還提出，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府�？梢�(jiàn)，應(yīng)緊緊圍繞推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，依法深化行政體制改革，

　大力加強(qiáng)法治政府建設(shè)，構(gòu)建科學(xué)完善的行政管理的體制、機(jī)制與制度，并以此為切入點(diǎn)推動(dòng)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各個(gè)方面體制機(jī)制和制度更加科學(xué)、更加完善，實(shí)現(xiàn)黨、國(guó)家、社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化、法治化。

　二、行政體制改革法治化的內(nèi)涵探究

　行政體制改革法治化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及的范圍很廣，首先應(yīng)審視的是行政體制改革權(quán)本身的法治化，這是容易被人們所忽視的問(wèn)題，只有將行政體制改革的主體與對(duì)象區(qū)分開(kāi)來(lái)，將行政體制改革權(quán)納入法治軌道，才有助于解決“政府自我革命”的難題，并在此基礎(chǔ)上，探討行政體制改革的對(duì)象或內(nèi)容的法治化，主要包括政府職能的法治化、行政組織與編制的法治化、行政權(quán)的配置及其運(yùn)行的法治化。

　( ( 一) ) 行政體制改革權(quán)的法治化

　行政體制改革權(quán)是關(guān)于行政改革的權(quán)力。有學(xué)者認(rèn)為，行政改革權(quán)指國(guó)家立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)依法享有的重新界定配置行政權(quán)、調(diào)整行政組織結(jié)構(gòu)和規(guī)模以及完善公務(wù)員制度的權(quán)力。[8] 筆者認(rèn)為，行政體制改革權(quán)由行政體制改革的設(shè)定權(quán)和行政體制改革的執(zhí)行權(quán)構(gòu)成。實(shí)現(xiàn)行政體制改革權(quán)的法治化，必須做到：

　1.行政體制改革權(quán)設(shè)定的法治化。行政體制改革權(quán)屬于國(guó)家權(quán)力范疇，其設(shè)定主體只能是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，應(yīng)遵循法律保留原則，即應(yīng)由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)憲法和法律的形式設(shè)定，不能由國(guó)家行政機(jī)關(guān)自行設(shè)定。如果不區(qū)分行政體制改革的設(shè)定權(quán)與行政體制改革的執(zhí)行權(quán)，不明確行政體制改革設(shè)定權(quán)的歸屬，由政府既行使行政體制改革的設(shè)定權(quán)，又行使行政體制改革的執(zhí)行權(quán)，就無(wú)法擺脫“政府同時(shí)扮演著改革主體與改革對(duì)象雙重角色”的窘境。從目前我國(guó)的情況來(lái)看，行政改革權(quán)的設(shè)定主體并不是單一的，而是多元的。不僅全國(guó)各級(jí)人大及其常委會(huì)有行政改革權(quán)的設(shè)定權(quán)，而且國(guó)務(wù)院及其部委和一些地方人民政府也享有此種權(quán)力。形成這種局面的原因是多方面的，但主要是由我國(guó)有關(guān)行政改革權(quán)的立法滯后，無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)需要，從而給行政機(jī)關(guān)自行設(shè)定一定范圍的行政改革權(quán)留下了空間。在行政體制改革過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)沒(méi)有制定相關(guān)的法律對(duì)行政改革權(quán)進(jìn)行界定、劃分及確定其歸屬。因而，行政機(jī)關(guān)行使行政改革權(quán)缺乏必要的法律依據(jù)和法律授權(quán)，常處于失控和無(wú)序的狀態(tài)。“我們現(xiàn)在面臨的問(wèn)題似乎更多的是行政機(jī)關(guān)在設(shè)定組織、編制、結(jié)構(gòu)、聘任公務(wù)人員、配置行政權(quán)力等方面的無(wú)序狀態(tài)。歷次改革中，行政部門(mén)往往未經(jīng)法律授權(quán)以規(guī)章、命令、決定等形式自行設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置權(quán)力，造成改革的混亂。這顯然是由于行政改革權(quán)沒(méi)有依法設(shè)置造成的。改變這種局面最有效的方法是用法治原則來(lái)建立秩序、減少混

　亂。”[9] 即使為適應(yīng)急劇的社會(huì)轉(zhuǎn)型和改革的需要由行政機(jī)關(guān)設(shè)定行政改革，也應(yīng)有法律授權(quán)或者由有權(quán)機(jī)關(guān)的明確授權(quán)，以解決行政體制改革的權(quán)限不足問(wèn)題，使得那些于法無(wú)據(jù)、甚至不符合現(xiàn)行法律規(guī)定的改革措施獲得合法性。行政體制改革權(quán)的法治化要求行政體制改革要從“依法”或“依授權(quán)”開(kāi)始，并要將改革的成果“入法”，即要通過(guò)修法或立法來(lái)鞏固改革成果，防止改革反彈。

　2.行政體制改革權(quán)運(yùn)行程序的法治化。我國(guó)的行政體制改革，應(yīng)當(dāng)超越政策型推進(jìn)型的改革模式，建構(gòu)法律推進(jìn)型的改革模式，實(shí)現(xiàn)行政改革權(quán)運(yùn)行程序的法治化。這有助于最大限度地保障行政體制改革權(quán)運(yùn)行的權(quán)威性和合理性，如果缺乏法定程序保障，行政體制改革權(quán)就無(wú)法正常有效地運(yùn)行。在行政改革權(quán)運(yùn)行程序方面，西方國(guó)家有一套比較成熟的做法，大致可分為四步：一是通過(guò)立法成立一個(gè)改革研究委員會(huì)，行使改革設(shè)計(jì)權(quán)。該委員會(huì)的性質(zhì)一般為非官方組織，吸收社會(huì)各界人士參加，由其對(duì)行政改革的所有問(wèn)題進(jìn)行全面調(diào)查研究，并在充分論證的基礎(chǔ)上提出改革方案；二是立法機(jī)關(guān)制定有關(guān)改革的法律，行使行政改革決定權(quán)，并為改革提供法律依據(jù)和保障。其通常做法是，立法機(jī)關(guān)對(duì)機(jī)構(gòu)改革研究委員會(huì)提出的改革建議，采納其中合理的部分制定法律，決定是否改革以及改革的內(nèi)容；三是政府根據(jù)有關(guān)改革的法律，具體行使改革執(zhí)行權(quán)。在執(zhí)行過(guò)程中，西方政府傾向于分階段、分步驟穩(wěn)妥地進(jìn)行，而非運(yùn)動(dòng)型的方式；四是設(shè)立一個(gè)專門(mén)機(jī)關(guān)行使改革監(jiān)督權(quán)，監(jiān)控行政改革方案的實(shí)施，確保行政改革的順利推行。[10] 有學(xué)者建議，我國(guó)行政改革權(quán)的行使可按以下 3 個(gè)步驟進(jìn)行：(1)成立一個(gè)專門(mén)委員會(huì)，研究、論證和決定行政改革方案行使行政改革設(shè)計(jì)權(quán)。該委員會(huì)必須具有代表性和中立性，要獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，并實(shí)行合議制。(2)重大改革事項(xiàng)的立法程序。由相關(guān)法律對(duì)立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的行政改革權(quán)限進(jìn)行合理劃分。行政改革中重要的組織事項(xiàng)，必須通過(guò)立法程序決定，其他事項(xiàng)則可由中央政府直接決定。(3)成立專門(mén)機(jī)構(gòu)推行行政改革。一方面，有權(quán)機(jī)關(guān)要賦予該機(jī)構(gòu)一定的執(zhí)行手段；另一方面，對(duì)執(zhí)行過(guò)程中反映出來(lái)的問(wèn)題要及時(shí)予以解決，切實(shí)保障行政改革執(zhí)行權(quán)的正當(dāng)行使。[11] 筆者認(rèn)為，我國(guó)可以借鑒西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，將改革設(shè)計(jì)成三個(gè)階段：改革設(shè)計(jì)與決策階段、改革執(zhí)行階段、改革監(jiān)督階段。通過(guò)法律對(duì)行政體制改革的每一階段的主體、職權(quán)、工作程序與機(jī)制、責(zé)任等作出明確規(guī)定，保障改革程序的規(guī)范化、法治化。[12]

　( ( 二) ) 行政體制改革內(nèi)容的法治化

　1.政府職能法治化。政府職能是政府一切活動(dòng)的起點(diǎn)。職能定位是否準(zhǔn)確，是政府能否正確有效行使權(quán)力、發(fā)揮作用的前提和基礎(chǔ)。如果說(shuō)政府機(jī)構(gòu)改革是外表，那么政府職能轉(zhuǎn)變就是內(nèi)核，二者之間是“表”和“里”的關(guān)系，只有把轉(zhuǎn)變政府職能切實(shí)向前推進(jìn)，有效簡(jiǎn)政放權(quán)，組織機(jī)構(gòu)調(diào)整等其他方面改革才能取得實(shí)質(zhì)性突破，

　才能更好地激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)活力，增強(qiáng)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，是深化行政體制改革的核心和關(guān)鍵，是牽引行政體制改革的“牛鼻子”，是建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的必然要求和題中應(yīng)有之義。而政府職能轉(zhuǎn)變既需要立法來(lái)引領(lǐng)和推動(dòng)，也需要法律來(lái)確認(rèn)和鞏固職能轉(zhuǎn)變的成果。“要把法律當(dāng)成轉(zhuǎn)變政府職能的依據(jù)，把法治當(dāng)成轉(zhuǎn)變政府職能的路徑，并把政府職能轉(zhuǎn)變的成果體現(xiàn)在法治政府建設(shè)上。”[13] 評(píng)判行政體制改革是否法治化，必須看政府是否真正形成了從全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變；是否真正做到了政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)；是否真正解決了政府“不越位”、“不缺位”、“不錯(cuò)位”問(wèn)題；是否真正實(shí)現(xiàn)了政府職能配置的科學(xué)化和法定化。

　2.行政權(quán)力配置法治化。伴隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，必須調(diào)整行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，合理配置行政權(quán)力，在協(xié)調(diào)平衡好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間外部關(guān)系的同時(shí)，在政府系統(tǒng)內(nèi)部也要形成縱橫合理、結(jié)構(gòu)均衡、權(quán)責(zé)明確、關(guān)系順暢的權(quán)力格局，并要將這種權(quán)力配置關(guān)系納入法律調(diào)整的范圍。這主要包括兩方面內(nèi)容：一是在縱向上實(shí)行法律分權(quán)。所謂法律分權(quán)，是指在分清中央政府與地方各級(jí)政府職責(zé)的基礎(chǔ)上，通過(guò)憲法性法律對(duì)中央政府與省級(jí)政府、上級(jí)地方政府與下級(jí)地方政府之間的行政權(quán)力劃分作出規(guī)定，賦予各級(jí)政府獨(dú)立的主體地位，以法律的形式將各級(jí)政府的職權(quán)、職責(zé)和責(zé)任固定下來(lái)，非經(jīng)法定程序不得隨意改變，各級(jí)政府之間發(fā)生行政權(quán)限爭(zhēng)議可以通過(guò)法律途徑解決。通過(guò)法律分權(quán)，“從表面上看這是一個(gè)權(quán)力在不同層級(jí)的分配問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上這是對(duì)上下級(jí)權(quán)力關(guān)系的革命性改造，將上下級(jí)權(quán)力關(guān)系由政治關(guān)系改變?yōu)榉�律關(guān)系，從而將上下級(jí)權(quán)力關(guān)系納入法治的軌道”。[14] 法律分權(quán)的重心就是在科學(xué)劃分中央政府與地方政府事權(quán)、上級(jí)地方政府與下級(jí)地方政府職能的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)中央政府與地方政府、上級(jí)地方政府與下級(jí)地方政府之間關(guān)系的法治化，依法規(guī)范二者關(guān)系，并在中央政府權(quán)力與地方政府權(quán)力之間、上級(jí)行政機(jī)關(guān)權(quán)力與下級(jí)行政機(jī)關(guān)權(quán)力之間探尋一種具有相對(duì)穩(wěn)定性和可操作性的制度，從而建立起一個(gè)有權(quán)威、有內(nèi)聚力的中央政府和上級(jí)行政機(jī)關(guān)以及有活力、有向心力的地方政府和基層行政機(jī)關(guān)[15] ；二是在橫向上實(shí)行行政權(quán)力的綜合化配置。這是指在轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)上，將反映行政職能相同或密切相關(guān)、管轄范圍類似、業(yè)務(wù)性質(zhì)相近的行政權(quán)力進(jìn)行合并，相對(duì)集中配置給一個(gè)行政部門(mén)，由一個(gè)大的部門(mén)統(tǒng)一行使相關(guān)的行政權(quán)力。通過(guò)部門(mén)行政權(quán)力的“內(nèi)涵式”變革來(lái)實(shí)現(xiàn)行政精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的目標(biāo)，以求從根本上解決職能交叉、部門(mén)林立、多頭管理及管理低效等問(wèn)題。通過(guò)縱向上的法律分權(quán)和橫向上行政權(quán)力的綜合化配置，改變行政權(quán)力在縱向上高度集中與橫向上過(guò)于分散的狀況。通過(guò)建立與完善相應(yīng)的法律制度來(lái)保障行政權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的相對(duì)理性和鞏固行政權(quán)力合理配置的成果，推動(dòng)行政權(quán)力配置進(jìn)入科學(xué)化、法治化的軌道。

　3.行政組織與編制法治化。行政組織法治化要求行政組織的設(shè)立、內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、外部運(yùn)行方式等都要有明確的法律予以規(guī)范，行政組織依法進(jìn)行運(yùn)作，依法處理與其它他組織的關(guān)系，按照黨政職能分工、政企分開(kāi)和精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，建立完善的行政組織體系。如果行政組織的設(shè)立沒(méi)有法律的基礎(chǔ)，可以不依法而自生自滅，那么，相應(yīng)的人員配備也會(huì)因此而不合理、不合法。在此情形下談法治政府建設(shè)是不可能的。行政組織是行使行政權(quán)的載體，其設(shè)置是否科學(xué)合理，關(guān)系到行政權(quán)的有效行使和行政效能的提高，影響到公民權(quán)利義務(wù)的行使與履行。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)雖曾進(jìn)行過(guò)多次機(jī)構(gòu)改革，卻陷入“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”惡性循環(huán)的怪圈，其原因是多方面的，但從法治角度上看，主要在于沒(méi)有完備的組織法規(guī)范，政府機(jī)構(gòu)與權(quán)能配置沒(méi)有法的有效制約。目前，我國(guó)行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、地位、職責(zé)、權(quán)限等，主要由憲法、《國(guó)務(wù)院組織法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》加以規(guī)定。然而，從我國(guó)組織立法來(lái)看，行政組織的立法體系極不完善，在國(guó)務(wù)院組織法、地方政府組織法中，對(duì)行政組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立、職責(zé)權(quán)限、基本準(zhǔn)則、調(diào)整程序等都是原則性規(guī)定，未對(duì)不同類別行政機(jī)關(guān)的設(shè)置和職權(quán)作出明確、具體的規(guī)定。這導(dǎo)致在行政管理的實(shí)踐中，行政執(zhí)法部門(mén)層次過(guò)多、職責(zé)不清、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多頭執(zhí)法等問(wèn)題，造成管理對(duì)象的無(wú)所適從，由此破壞了法治的權(quán)威，損害了政府的形象。故深化行政體制改革必須高度重視行政組織法的作用，必須遵循行政組織法定原則，健全行政組織法體系，實(shí)現(xiàn)行政組織設(shè)置的科學(xué)化和法定化。

　行政編制的法治化就是通過(guò)專門(mén)的立法對(duì)行政機(jī)關(guān)編制的提出、審查、論證和批準(zhǔn)程序、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)限額、人員編制標(biāo)準(zhǔn)及違反編制的法律責(zé)任等，作出具體、明確的規(guī)定，把編制管理納入到規(guī)范化、制度化和法治化的軌道。黨的十三大報(bào)告中就提出：“要完善行政機(jī)關(guān)組織法，制定行政機(jī)關(guān)編制法，用法律手段和預(yù)算手段控制機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制。”中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》指出，通過(guò)改革，實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，嚴(yán)格按規(guī)定職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部，減少機(jī)構(gòu)數(shù)量和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制財(cái)政供養(yǎng)人員總量。推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化、規(guī)范化、法制化。”到目前為止，我國(guó)沒(méi)有專門(mén)的行政編制法，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置、人員的編制設(shè)置表現(xiàn)出很大的隨意性。因人設(shè)事、因人設(shè)崗的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，應(yīng)盡快制定一部統(tǒng)一的行政編制法，嚴(yán)格按照“因事設(shè)崗、因崗擇人”的原則，控制行政機(jī)構(gòu)的在編人員和非在編人員編制，防止一些地方執(zhí)法部門(mén)自行“增肥”，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制從“經(jīng)驗(yàn)型”、“政策型”向“自律型”、“法治型”轉(zhuǎn)變。

　4.行政權(quán)運(yùn)行法治化。要規(guī)范行政權(quán)力的運(yùn)行，構(gòu)建立法民主、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，確保行政機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格依法辦事、依法行政。黨的十七大報(bào)告指出：“健全組織法制和程序規(guī)則，保證國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。”黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程。”推進(jìn)行政權(quán)運(yùn)行的法治化，主要包括：一是要加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法工作，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和法定程序進(jìn)行立法，完善立法工作機(jī)制，擴(kuò)大公眾有序參與，充分聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，使所立之法律能準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，提高制度建設(shè)的質(zhì)量，保障法制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性。二是要規(guī)范行政決策行為，建立健全決策信息公開(kāi)制度，民主科學(xué)決策程序和保障制度、決策評(píng)估體系和糾錯(cuò)改正機(jī)制等，以擴(kuò)大公民有序參與，實(shí)現(xiàn)行政決策的科學(xué)化、民主化、法治化。十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，健全決策機(jī)制和程序，發(fā)揮思想庫(kù)作用，建立健全決策問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)制度。建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，凡是損害群眾利益的做法都要堅(jiān)決防止和糾正。三是要深化行政執(zhí)法體制改革，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范行政執(zhí)法行為，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法經(jīng)費(fèi)由財(cái)政保障制度，切實(shí)做到嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法，確保法律的正確有效實(shí)施。四是要健全對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制度，整合監(jiān)督資源，強(qiáng)化監(jiān)督的力度，形成監(jiān)督合力，使行政權(quán)力與責(zé)任掛鉤、與權(quán)力行使主體利益脫鉤，切實(shí)做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法需追究，侵權(quán)要賠償，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。

　三、行政體制改革法治化的策略選擇

　( ( 一) ) 善于運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革

　黨的十八大報(bào)告提出：“要弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，樹(shù)立社會(huì)主義法治理念，增強(qiáng)全社會(huì)學(xué)法尊法守法用法意識(shí)。提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力。”習(xí)近平總書(shū)記在 2014 年 2 月 28 日下午主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議并發(fā)表重要講話時(shí)指出：“在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。”法治思維，是按照法治的根本要求、精神實(shí)質(zhì)和價(jià)值追求，分析、判斷、處理客觀現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的思維方法或者思維過(guò)程；法治方式是運(yùn)用法治思維處理和解決問(wèn)題的行為方式，是法治思維實(shí)際作用于人的行為的外在表現(xiàn)。法治思維決定和支配法治方式，法治方式體現(xiàn)和強(qiáng)化法治思維。運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革，就是要求堅(jiān)持改革要尊重法律、于法有據(jù)、依法

　而行，改革的成果要用法律制度加以鞏固，形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。2013 年 6 月 19 日，上海市人大常委會(huì)第四次會(huì)議表決通過(guò)了《關(guān)于促進(jìn)改革創(chuàng)新的決定》，該《決定》明確規(guī)定：“改革創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法治原則，遵守憲法和法律，注重運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革創(chuàng)新。”運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革，要求轉(zhuǎn)變改革方式，樹(shù)立法治改革觀，將改革納入法治的軌道，走依法改革之路。這是中國(guó)改革本身的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。只有政府和社會(huì)公眾都善于運(yùn)用法治思維和法治方式，才能為深化改革、全面建設(shè)小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)有力的法治保障。改革的成效將更加體現(xiàn)在如何提高運(yùn)用法治思維、法治方式深化改革的能力上，以切實(shí)保障改革沿著法治化的道路健康有序推進(jìn)。有學(xué)者認(rèn)為，“黨的十八大以來(lái)，在運(yùn)用法治思維和法治方式處理深化改革問(wèn)題上，已經(jīng)做出很好的典范。2013年 8 月 31 日第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》，這是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)以法治思維和法治方式推動(dòng)新形勢(shì)下深化改革的一項(xiàng)重大立法實(shí)踐。這次通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)的立法授權(quán)，進(jìn)行上海自由貿(mào)易區(qū)的改革，是以法治思維和法治方式促改革的一次生動(dòng)演繹”。[16]

　( ( 二) ) 處理好立法與改革的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)二者互動(dòng)共進(jìn)

　在行政體制改革過(guò)程中，必須處理好改革和立法的關(guān)系，把立法決策與改革決策有機(jī)結(jié)合起來(lái)，把深化改革同完善立法有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，一方面要深化改革，一方面要守住法治的底線，二者不可偏廢。應(yīng)運(yùn)用辯證的思維審視改革創(chuàng)新與依法行政的關(guān)系，兩者并非總是此消彼長(zhǎng)的對(duì)立(零和博弈)狀態(tài)，在一定條件下可以形成相輔相成、相得益彰的(正和博弈)狀態(tài)。“西方國(guó)家在行政改革中，都具有一個(gè)法律與改革呈良性互動(dòng)的特點(diǎn)，法律指導(dǎo)、規(guī)范和保障了改革，而改革又促進(jìn)法律變遷。”[17] 西方國(guó)家為了保障行政改革的順利進(jìn)行而制定了與之相配套的法律法規(guī)，如美國(guó)克林頓總統(tǒng)在就任之初，便指定副總統(tǒng)戈?duì)柦M成革新委員會(huì)，并于 1993 年發(fā)表了《國(guó)家績(jī)效評(píng)估報(bào)告》，而 1993 年所通過(guò)的《政府績(jī)效與成果法》乃是此次行政改革的法律依據(jù)。日本國(guó)會(huì)在 1998 年 6 月 12 日通過(guò)《中央省廳等改革基本法》，確立了改革的大政方針。隨后，1999 年 7 月，日本國(guó)會(huì)通過(guò)并公布了共包括 17 部法律的中央省廳改革關(guān)聯(lián)法，明確了改革后的內(nèi)閣與省廳的機(jī)構(gòu)調(diào)整、中央與地方責(zé)權(quán)劃分以及獨(dú)立行政法人的職能。1999 年 12 月，日本國(guó)會(huì)通過(guò)并公布了共包括 61 部法律的省廳改革施行關(guān)聯(lián)法，明確了各省廳之間的關(guān)系和每個(gè)獨(dú)立行政法人的目的、事業(yè)范圍等，在充分的立法基礎(chǔ)上，2001 年 1 月才開(kāi)始新一輪的行政改革。[18] 法國(guó)議會(huì)在 1982 年通過(guò)了《關(guān)于市鎮(zhèn)、省和大區(qū)權(quán)利與自由法》，以此為據(jù)開(kāi)始了以權(quán)力下放為重要內(nèi)容的地方分權(quán)改革，為實(shí)現(xiàn) 1982 年確定的目標(biāo)，法國(guó)在此后 10 年間共頒布了 71 項(xiàng)法律和 748

　個(gè)法令予以補(bǔ)充和完善；1992 年 2 月 3 日和 6 日，法國(guó)政府又先后頒布了關(guān)于行使地方議員權(quán)責(zé)條件法和關(guān)于共和國(guó)地方行政指導(dǎo)法兩個(gè)重要的法律文件，將地方分權(quán)改革一步步推向高潮。“雖然各國(guó)改革的內(nèi)容和方式不同，但是，無(wú)論是普通法國(guó)家較為激進(jìn)、全面的改革，還是大陸法系國(guó)家較為和緩、漸進(jìn)的改革，從中都可以看出具有明顯的法制化特征。改革的推行要求對(duì)原有的相關(guān)法律予以調(diào)整或者制定新的法律。在改革推進(jìn)的同時(shí)伴隨著大量的立法活動(dòng)。”[19] 當(dāng)代中國(guó)的立法與其他國(guó)家特別是西方發(fā)達(dá)國(guó)家立法的一個(gè)重大區(qū)別是，中國(guó)的立法都是改革背景下和改革進(jìn)程中的立法。但不能因此就錯(cuò)誤認(rèn)為，中國(guó)的改革無(wú)法可依、難于依法甚至無(wú)需依法，中國(guó)的立法只是消極地確認(rèn)和鞏固改革的成果。而不能引領(lǐng)和推動(dòng)改革。要處理好改革的“變”與立法的“定”之間的關(guān)系，改革的“變”要依法而“變”，否則，就會(huì)變味或變樣；立法的“定”不只是定結(jié)果，而要定方向、定目標(biāo)、定原則、定主體、定方式、定過(guò)程、定責(zé)任等，要擺脫“先改革后立法”甚至“立法不作為”的困境；要借鑒域外的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，堅(jiān)持以立法引領(lǐng)和規(guī)范改革，以改革促進(jìn)法律的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)改革與法律的良性互動(dòng)。張德江委員長(zhǎng)在主持十二屆全國(guó)人大常委會(huì)黨組學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆三中全會(huì)精神時(shí)指出：“要完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)立法工作，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，提高立法質(zhì)量，依據(jù)改革舉措，結(jié)合立法規(guī)劃和立法工作計(jì)劃，需要修改的法律按照程序及時(shí)修改，使重大改革于法有據(jù)、有序進(jìn)行，需要得到法律授權(quán)的重要改革舉措，要按法律程序進(jìn)行。”要做好法律的立、改、廢工作，對(duì)陳舊過(guò)時(shí)的法律規(guī)范予以廢除；對(duì)需要修改的法律予以修改，先立后破，有序進(jìn)行；有的重要改革舉措，需要得到法律授權(quán)的，要按法律程序進(jìn)行。以此確保行政體制改革于法有據(jù)，有法可依，為改革的順利推進(jìn)鋪好法治之路。羅豪才先生指出：行政改革與法治的關(guān)系，至少體現(xiàn)為兩點(diǎn)：“第一點(diǎn)是行政改革完全可以依法推進(jìn)，依法行政不但不會(huì)捆綁行政改革的手腳，反而通過(guò)改革前的法律設(shè)定、改革中的法律實(shí)施以及試點(diǎn)改革后的法律修改，來(lái)為行政改革提供全方位的法律保障，無(wú)法律則無(wú)行政改革。第二點(diǎn)是行政改革與依法行政不僅可以做到并行不悖，而且改革創(chuàng)新精神和行政法治建設(shè)還應(yīng)當(dāng)齊頭并進(jìn)、良性互動(dòng)，通過(guò)行政改革提高法律的回應(yīng)性，通過(guò)依法行政保證行政改革合乎理性，二者統(tǒng)一于建設(shè)服務(wù)政府與法治政府的目標(biāo)之中。”[20]

　( ( 三) ) 以公開(kāi)透明和民主參與的方式推進(jìn)改革

　“任何一項(xiàng)事業(yè)的背后都存在某種決定該項(xiàng)事業(yè)發(fā)展方向和命運(yùn)的精神力量。”[21] “以人為本”是行政體制改革與法治共同的邏輯起點(diǎn)、精神支柱與價(jià)值追求。行政管理體制改革，在價(jià)值目標(biāo)上，必須堅(jiān)持“以人為本”這一本質(zhì)要求，真正把維護(hù)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的自由全面發(fā)展作為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。“從行政體

　制改革的這一根本目的出發(fā)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)改革是起因于民，目的為民，其檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)是以人民群眾得到利益和實(shí)惠為準(zhǔn)。”[22] “法治是源于人類對(duì)自身的存在、價(jià)值和命運(yùn)的一種制度安排，‘以人為本’則是深藏在它后決定其發(fā)展方向和命運(yùn)的最高的精神力量。”[23] 當(dāng)下行政體制改革的基點(diǎn)就是政民關(guān)系科學(xué)調(diào)整和合理定位，改革所涉及的政府職能轉(zhuǎn)變、行政組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、行政權(quán)力的配置與運(yùn)行等，絕不僅僅是行政系統(tǒng)內(nèi)部的事情，直接關(guān)系到公民等一方利益的變動(dòng)，會(huì)對(duì)公民的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生重大影響，公民等一方理所當(dāng)然地應(yīng)當(dāng)是行政體制改革中的重要參與主體，并分享因行政體制改革所造就的公共福祉。[24] 行政體制改革有效回應(yīng)公民需求和公民積極參與改革是一個(gè)雙向互動(dòng)的過(guò)程，也是行政體制改革民主化、法治化的具體體現(xiàn)和基本要求。公開(kāi)透明是民主參與的前提和基礎(chǔ)，民主參與的過(guò)程是溝通交涉的過(guò)程，也是討論論證的過(guò)程，可以使改革方案得到社會(huì)的認(rèn)可和接受。“越是大規(guī)模的、涉及范圍廣泛的改革，其成本和風(fēng)險(xiǎn)也越大，就越加需要開(kāi)放、透明的改革，需要全社會(huì)的理解和支持。也只有通過(guò)聽(tīng)取和整合各方面的意見(jiàn)，改革方案和措施經(jīng)過(guò)反復(fù)論證，才能保證其科學(xué)性、合理性和可行性并最終得到落實(shí)。”[25] 封閉的改革過(guò)程與政府行政已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求；社會(huì)公眾要求參與改革與行政的呼聲和能力不斷提高，改革決策與方案的形成需要充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)，政府活動(dòng)需要更多地與公眾進(jìn)行互動(dòng)溝通，這樣才具有深厚的社會(huì)基礎(chǔ)，才能產(chǎn)生良好的社會(huì)效果。實(shí)踐中，一些地方發(fā)生抵制化工項(xiàng)目上馬等群體性事件，主要問(wèn)題就在于政府決策過(guò)程不公開(kāi)透明，沒(méi)有公眾參與、民主討論、深入溝通的過(guò)程。因此，轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式，權(quán)力運(yùn)作公開(kāi)透明，社會(huì)公眾有效參與，是當(dāng)下的必然選擇。行政體制改革要以公開(kāi)透明和民主參與為突破口，特別是要建立健全制度化的信息公開(kāi)與公眾參與機(jī)制，使社會(huì)公眾的主體地位在改革中受到尊重，法定的權(quán)利和利益得到保障和增進(jìn)，才能贏得社會(huì)公眾認(rèn)同、支持和配合，才具有力量的源泉，并能在良性互動(dòng)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)改革的預(yù)期目標(biāo)。

　四、結(jié)語(yǔ)

　法治是治國(guó)理政的基本方式，是國(guó)家和社會(huì)健康有序運(yùn)行的基石。我國(guó)在新的歷史起點(diǎn)上深化行政體制改革，必須走法治之路，必須充分發(fā)揮法治對(duì)改革的引領(lǐng)、促進(jìn)和保障作用，并應(yīng)通過(guò)公開(kāi)透明和民主參與等方式來(lái)有效推進(jìn)改革。行政體制改革的正當(dāng)性首先體現(xiàn)為合法性，必須與建設(shè)社會(huì)主義民主政治和法治國(guó)家相協(xié)調(diào)，偏離法治軌道的改革會(huì)誤入歧途。全面深化行政體制改革是一場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)和持久戰(zhàn)，也是一個(gè)艱難的利益博弈過(guò)程，在這一過(guò)程中，只有將行政體制改革與法治有機(jī)結(jié)合起來(lái)，將創(chuàng)新性與合法性有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，才能更好地凝聚改革共識(shí)，才能從根本上確保改革不斷取得新的進(jìn)展和突破。行政體制改革與法治是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，二者之間存在對(duì)

　立的一面，也有統(tǒng)一的一面。“如果說(shuō)改革必然要試錯(cuò)，那么法治的作用就在于糾錯(cuò)以防止出現(xiàn)一種全局性、長(zhǎng)期性的失誤；如果說(shuō)改革就要付出代價(jià)，那么法治的作用就在于最大限度地降低改革成本，規(guī)避不必要的代價(jià)；如果說(shuō)改革就必然有風(fēng)險(xiǎn)，那么法治就是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、把風(fēng)險(xiǎn)控制在最小范圍內(nèi)的不二法門(mén)。”[26] “盡管改革與法治建設(shè)在思維路徑上存在矛盾，但在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，改革需要與法治并行，用法治方式推進(jìn)改革、凝聚改革共識(shí)不可或缺。”[27] 要以法治為行政體制改革鋪就成功之路，以法治增強(qiáng)行政體制改革的系統(tǒng)性、整體性、穩(wěn)定性和協(xié)調(diào)性，以法治維護(hù)國(guó)家的長(zhǎng)治久安，以法治保障公民的權(quán)利和自由，以法治實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，使行政體制改革受到法治的滋養(yǎng)，使深化行政體制改革的過(guò)程成為推進(jìn)法治的過(guò)程，讓社會(huì)公眾分享改革和法治中國(guó)建設(shè)的紅利。

　注釋: [1]《鄧小平文選》第 2 卷，人民出版社 1994 年版，第 146 頁(yè)。

　[2]前注[1]，《鄧小平文選》第 2 卷，第 333 頁(yè)。

　[3]李克強(qiáng)：《觸勱利益比觸及靈魂還難 再深的水也得趟》，載《中國(guó)新聞網(wǎng)》， 2013 年 10 月 18 日。

　[4]強(qiáng)昌文：《論利益的法律調(diào)整機(jī)制》，載《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2004 年第 4 期。

　[5]［荷］克拉勃：《近代國(guó)家觀念》，王檢譯，商務(wù)印書(shū)館 1957 年版，第54 頁(yè)。

　[6]陸平輝：《利益沖突的法律控制》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2003 年第 2 期。

　[7]羅豪才、宋功德：《堅(jiān)持法治取向的行政改革》，載《行政管理改革》2013年第 3 期。

　[8]參見(jiàn)鄺少明、夏偉明：《論行政改革權(quán)的法制化》，載《中山大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2003 年第 3 期。

　[9]鄺少明、張威：《論行政改革權(quán)》，載《中山大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2002

　年第 6 期。

　[10]參見(jiàn)孟鴻志等：《中國(guó)行政組織法通論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社 2001 年版，第 269 頁(yè)。

　[11]參見(jiàn)應(yīng)松年、薛剛凌：《行政組織法研究》，法律出版社 2002 年版，第105 頁(yè)。

　[12]參見(jiàn)石佑啟等：《論行政體制改革與行政法治》，北京大學(xué)出版社 2009年版，第 87 頁(yè)。

　[13]楊晶：《以加快轉(zhuǎn)變政府職能為核心深化行政體制改革》，載《行政管理改革》2014 年第 3 期。

　[14]周永坤：《觃范權(quán)力——權(quán)力的法理研究》，法律出版社 2006 年版，第221 頁(yè)。

　[15]參見(jiàn)石佑啟、陳詠梅：《行政體制改革及其法治化研究——以科學(xué)發(fā)展觀為指引》，廣東教育出版社 2013 年版，第 203-204 頁(yè)。

　[16]付子堂、陳建華：《運(yùn)用法治思維和法治斱式推勱全面深化改革》，載《紅旗文稿》2013 年第 23 期。

　[17]楊解君：《全球化與中國(guó)行政法的應(yīng)對(duì)：改革路徑的分析》，載《學(xué)術(shù)研究》2012 年 11 期。

　[18]參見(jiàn)陳都峰：《國(guó)外行政改革的內(nèi)勱力機(jī)制及其啟示》，載《理論與現(xiàn)代化》2006 年第 3 期。

　[19]薛剛凌主編：《行政體制改革研究》，北京大學(xué)出版社 2006 年版，第270-271 頁(yè)。

　[20]羅豪才、宋功德：《堅(jiān)持法治取向的行政改革》，載《行政管理改革》2013

　年第 3 期。

　[21]［德］馬克斯•韋伯著：《新教倫理與資本主義精神》，于曉、陳維綱譯，三聯(lián)書(shū)店 1997 年版，第 98 頁(yè)。

　[22]斱世榮：《試論公眾在行政體制改革中的權(quán)利》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2002 年專刊。

　[23]呂世倫、張學(xué)超：《“以人為本”與社會(huì)主義法治——一種法哲學(xué)上的闡釋》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2005 年第 1 期。

　[24]參見(jiàn)石佑啟、楊治坤、黃新波著：《論行政體制改革與行政法治》，北京大學(xué)出版社 2009 年版，第 90 頁(yè)。

　[25]前注[17]，楊解君文。

　[26]江必新：《以法治思維和斱式推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)》，載《人民論壇》2013年 11 期。

　[27]陳金釗：《對(duì)“以法治斱式推進(jìn)改革”的解讀》，載《河北法學(xué)》2014年第 1 期。

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