【摘

　要】構建事中事后監(jiān)管機制成為當前中國行政審批改革的一項緊迫議程，事中事后監(jiān)管在實踐中涵蓋了信用風險分類監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管等諸多工具類型。事中事后監(jiān)管反映了數(shù)字信息時代下，行政執(zhí)法手段與行政活動方式的轉型，并且在執(zhí)法成本、規(guī)制效能等方面體現(xiàn)出諸多潛在優(yōu)勢。但由于許可評價程序的相對失效，使得事前許可與事中事后監(jiān)管之間缺乏常規(guī)化銜接機制。與此同時，基層監(jiān)管資源匱乏、非標準化市場結構、條塊與部門利益分割等諸多限制因素，也制約了事中事后監(jiān)管的實際效能。中國行政規(guī)制改革應當積極破解事中事后監(jiān)管的拘束因素，客觀評價事中事后監(jiān)管與事前許可機制之間的優(yōu)劣，并實現(xiàn)“非經(jīng)濟目標”與市場效率之間的價值平衡。

　【關鍵詞】事中事后監(jiān)管；規(guī)制改革；信用風險分類監(jiān)管；大數(shù)據(jù)監(jiān)管；非經(jīng)濟目標

　 一、問題的提出 近年來，當代中國圍繞審批改革的政策實踐，呈現(xiàn)出波瀾壯闊、形態(tài)萬千的行政國家圖景。“告知承諾”“先證后核”“并聯(lián)審批”等各類以放松規(guī)制（De-regulation）為導向、帶有消極許可色彩的政策工具創(chuàng)新，在央地互動的地方試驗模式下得以持續(xù)擴散推廣。這種不嚴格拘于法定規(guī)范并帶有“適應性管理”（Adaptive Management）特征的行政法模式，理論上也在不斷沖擊《行政許可法》的既有框架，使得中國行政法學的時代發(fā)展呈現(xiàn)出公共政策導向的嶄新面貌。尤其值得注意的是，與以往行政審批改革不同，當前改革在強調(diào)放松與解除事前許可的同時，也十分重視事中事后監(jiān)管機制的體系構建，力圖打破以前改革“一收就死，一放就亂”的惡性循環(huán)，格外注重增強市場監(jiān)管的效率和精度。

　事中事后監(jiān)管作為官方用語概念，法解釋學上缺乏精確定義，主要源自《行政許可法》第 13 條對于行政許可替代機制的粗略框定，更多是當代中國行政任務變遷與規(guī)制改革的實踐產(chǎn)物。當代中國規(guī)制改革的整體布局中，中央著重部署了“信用風險分類監(jiān)管”“大數(shù)據(jù)監(jiān)管”“雙隨機、一公開監(jiān)管”等新型工具的鋪陳推廣，旨在借助各類事中事后監(jiān)管工具來起到對事前許可的替代功能。譬如《國務院辦公廳關于聚焦企業(yè)關切進一步推動優(yōu)化營商環(huán)境政策落實的通知》（國辦發(fā)〔2018〕104 號）專門提出：“各有關部門要創(chuàng)新工作方法，根據(jù)自身職責加強和創(chuàng)新事中事后監(jiān)管，積極推進‘雙隨機、一公開’監(jiān)管、信用監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管、‘告知承諾+事中事后監(jiān)管’等新型監(jiān)管方式，既提高監(jiān)管效能，又切實減少對企業(yè)的干擾。”其中“信用風險分類監(jiān)管”“大數(shù)據(jù)監(jiān)管”等制度裝置，回應了現(xiàn)代數(shù)字信息技術的發(fā)展，映射出西方規(guī)制理論中“回應性規(guī)制”“精明規(guī)制”的技術特征， “雙隨機、一公開”則帶有“控權論”的本土蘊涵�？梢哉f，事中事后監(jiān)管的工具體系體現(xiàn)出較強的實用主義雜糅色彩。

　值得關注的議題在于：以放松規(guī)制與量化考核為重心的行政審批改革，通過何種裝置來發(fā)揮事前許可與事中事后監(jiān)管之間的樞紐聯(lián)動機制？信用風險分類監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管等各類事中事后監(jiān)管工具的興起，反映了現(xiàn)代行政國家的何種變遷邏輯？當代中國面臨的城鄉(xiāng)行政資源差異、非標準化市場、條塊與部門分割等本土背景，給事中事后監(jiān)管的效能帶來了何種拘束效應？當前將市場效率奉為圭臬的行政審批改革議程，一定程度上忽視了監(jiān)管型國家中“非經(jīng)濟目標”的重要性，這種價值取向會對事中事后監(jiān)管機制尤其是社會性規(guī)制領域的改革帶來何種潛在影響？本文將圍繞上述核心議題逐次展開討論。

　二、行政審批與事中事后監(jiān)管的聯(lián)動機制

　 行政審批改革作為中央主導的“強制性制度變遷”，歷來帶有較為明顯的“運動式治理”特征，近年來在“放管服”改革的牽引下，中央政府以疾風驟雨方式強制下放或者取消了數(shù)量繁多的許可事項，海量的事前許可被強制歸入《行政許可法》第 13 條的涵蓋范圍，審批改革旨在通過各類事中事后監(jiān)管機制來取代事前許可的規(guī)制功效。之所以采取這種運動治理模式，一方面原因在于審批改革意味著行政機關自身權力的限縮，相關部門缺少“行政自我規(guī)制”的自主意愿，《行政許可法》第 13 條的設定過于模糊寬泛且缺乏判斷標準， “可以不設行政許可”的表述模式也表明其并非一項強制性條款，因此需要科層系統(tǒng)的外部壓力來打破僵局，強制打通事前許可與事中事后監(jiān)管之間的樞紐渠道。另一方面，限于現(xiàn)有法律框架的束縛與依法行政的強調(diào)，地方審批改革的單兵突破面臨較大政治成本，“改革成本明顯大于收益，這導致地方政府缺乏縮減審批事項的自發(fā)改革動力，這也使得行政審批改革基本必須依靠自上而下的運動式方式進行。” 理論上而言，《行政許可法》中的許可評價制度應當扮演事前許可與事中事后監(jiān)管之間的樞紐通道功能，由行政許可評價制度來判斷行政許可的存續(xù)必要性（是否需要及時修改或廢止）、事中事后監(jiān)管作為替代機制取代事前許可能否滿足規(guī)制需求，以及對于兩種不同機制各自從經(jīng)濟收益與行政成本等角度進行定性或量化比較。《行政許可法》第 20 條規(guī)定了許可設定機關的定期評價義務，在程序上也設置了行政機關內(nèi)部（許可實施機關與設定機關之間）的評價報告制度以及帶有公眾參與色彩的許可建議制度，各地的規(guī)范性文件中對于許可建議的內(nèi)容與程序也有更為細化的規(guī)范，但相關裝置設計依然過于籠統(tǒng)，遠未達到量化標準要求。除此之外，基于《行政許可法》本身所蘊含的放松規(guī)制精神，行政許可評價程序的規(guī)范設定也存有一定的價值偏差并呈現(xiàn)出單向維度特征，許可評價目標更多體現(xiàn)為增設許可的事前控制與事后削減許可的功能導向，對于行政許可的存廢帶有先驗的價值判斷，而缺少對于事中事后監(jiān)管能力的客觀預估以及與事前許可的銜接考量。

　從實踐不難看出，行政許可評價制度始終未被有效激活，許可評價程序長期處于休眠狀態(tài)并淪為象征性條款。近年來行政審批改革重點放置于許可事項的取消、下放及其量化考核，卻鮮有通過許可評價程序來考證放松規(guī)制的潛在消極后果及其后續(xù)影響。在以放松規(guī)制為核心議題的改革環(huán)境下，如何評價事中事后監(jiān)管模式相對于事前許可的比較優(yōu)劣，以及合理評估當前各類事中事后監(jiān)管手段的執(zhí)法效能與承接效果，應當是一項慎之又慎的議題�？梢哉f，規(guī)制改革議程的重心更多放在了前端亦即行政許可事項的清理，而事中事后監(jiān)管作為規(guī)制改革的后端事項，盡管得到了中央政策的不斷強調(diào)，但并未獲得有效的地方行政資源支撐，事前許可改革與事中事后監(jiān)管之間缺乏常規(guī)且必要的銜接聯(lián)動裝置。正如相關學者的謹慎提醒：“應對行政審批項目的放權改革可能引發(fā)的負面效應保持一定的警惕，假如審批權限一味地取消或下放，而未能做到放管結合，那么有可能會造成社會治理在某些領域的失序，并有可能成為相關機構和部門推卸責任的理由，從而偏離改革的初衷。” 總而言之，當前規(guī)制改革進程中，事前許可模式向各類事中事后監(jiān)管機制的移轉，體現(xiàn)了現(xiàn)代行政任務的時代變遷特征；相比于傳統(tǒng)行政許可模式，信息化時代下大數(shù)據(jù)監(jiān)管、信用風險分類監(jiān)管等新型規(guī)制工具在監(jiān)管成本、執(zhí)法效能與行政效率等方面體現(xiàn)出諸多潛在優(yōu)勢，對于私人規(guī)制、市場自我規(guī)制的強調(diào)均更加契合《行政許可法》第 13 條的立法精神。但必須注意的是，事前許可向事中事后監(jiān)管裝置的移轉缺少常規(guī)且法定化的銜接機制，許可評價程序在《行政許可法》中幾乎被架空失效，種種客觀因素制約下，政府規(guī)制改革所被迫采取的運動式治理模式，盡管見效迅速并能有效擺脫各類利益束縛，但也附帶了諸多潛在弊端。比如，事中事后監(jiān)管裝置依然發(fā)育不足，行政監(jiān)管機構缺乏規(guī)制經(jīng)驗，驟然之間的急速變革難以有效應對新增市場風險；事中事后監(jiān)管與事前許可之間的比例容易出現(xiàn)失調(diào)，尤其在社會性規(guī)制等風險領域，對于現(xiàn)有許可機制的積極功能存在認知偏差，對于事中事后監(jiān)管的替代功效也有過分樂觀的傾向；當代中國城鄉(xiāng)二元體系下行政資源差異以及條塊沖突、部門分割的組織格局，也給事中事后監(jiān)管工具的實際效能帶來消極影響，這些客觀制約因素短期很難破解以適應改革需求。

　因此，對于信用風險分類監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管等事中事后監(jiān)管裝置的評價剖析，必須超越既有的行政許可評價機制，不僅要衡量其相對于傳統(tǒng)事前許可的比較優(yōu)勢與效率收益，也需要對城鄉(xiāng)二元格局下的監(jiān)管執(zhí)法資源予以客觀測定，對于數(shù)據(jù)平臺建設成本、組織體系格局與信用信息處理能力等基礎設施條件進行質(zhì)性或量化評估。在價值判斷上，亟需改變行政許可評價以市場效率最大化為單一目標的價值取向，這一點在社會性規(guī)制事項中尤其重要。下文將延續(xù)這一思路，分類探討事中事后監(jiān)管工具的公法原理與規(guī)制構造，進一步評價各類監(jiān)管工具背后的本土制約因素及其疏解之道。

　三、事中事后監(jiān)管的公法體系與改革張力

　如前文所述，事中事后監(jiān)管并非嚴格的法定概念。隨著行政規(guī)制改革的深入，信用風險分類監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管、“雙隨機、一公開”監(jiān)管等創(chuàng)新機制，均被逐步吸納至事中事后監(jiān)管的規(guī)制工具箱中。事中事后監(jiān)管工具體系內(nèi)部不僅共享諸多公法原理，發(fā)揮類似的監(jiān)管效果，并且基于特定的國家—市場維度，事中事后監(jiān)管的諸多工具也在實踐中面臨趨同化的困境與張力。所以，這些事中事后監(jiān)管工具能否取代事前許可，發(fā)揮替代性的規(guī)制效能，也需要結合各類本土制度因素予以客觀衡量。

�。ㄒ唬┚哂�“回應性規(guī)制”特征的信用風險分類監(jiān)管 社會信用立法實踐與學術探討近年來逐步掀起熱潮，但也引發(fā)較大爭議。相對而言，作為信用規(guī)制手段之一的信用風險分類監(jiān)管，是指監(jiān)管機構依據(jù)市場主體的信用評價與合規(guī)風險而采取差異化的執(zhí)法措施，信用風險分類監(jiān)管作為一種執(zhí)法資源調(diào)配手段，在事中事后監(jiān)管體系構建中扮演了較為核心角色。中央層面格外強調(diào)了信用風險分類監(jiān)管在整個事中事后監(jiān)管體系中的重要性，譬如《國務院關于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見》（國發(fā)〔2019〕18 號）提出：“推進信用分級分類監(jiān)管，依照企業(yè)信用情況，在監(jiān)管方式、抽查比例和頻次等方面采取差異化措施”。《國務院關于在市場監(jiān)管領域全面推行部門聯(lián)合“雙隨機、一公開”監(jiān)管的意見》（國發(fā)〔2019〕5 號）也提出：“實施信用風險分類監(jiān)管，針對突出問題和風險開展雙隨機抽查，提高監(jiān)管精準性。” 從政府規(guī)制理論視角來看，信用風險分類監(jiān)管的理論依據(jù)可追溯至伊恩·艾爾斯（Ian Ayres）與約翰·布雷斯維特（John Braithwaite）所創(chuàng)設的“回應性規(guī)制”（Responsive Regulation）模式，而回應性規(guī)制模式下的“同等回應”（Tit-for-tat）則是一項重要的監(jiān)管執(zhí)法策略。這意味著基于市場主體合規(guī)動機的差異性，監(jiān)管機構應當選取對應的監(jiān)管執(zhí)法策略。因此，政府監(jiān)管機構需要通過對市場主體的動機監(jiān)控，進而針對性地進行行政執(zhí)法資源的差異化配置。與之類似，朱莉亞·布萊克（Julia Black）與羅伯特·鮑德溫（Robert Baldwin）在回應性規(guī)制的基礎上引入風險評估因素，進一步提煉出“基于風險的回應性規(guī)制”（Responsive Risk-based Regulation）模式，認為監(jiān)管機構需要評估市場主體的合規(guī)風險，并根據(jù)風險來有效分配監(jiān)管執(zhí)法資源。在理想狀態(tài)下，“基于風險的回應性規(guī)制”模式將借助信息數(shù)據(jù)手段，輔助監(jiān)管機構把行政執(zhí)法資源與監(jiān)管注意力優(yōu)先投射至風險相對更高領域。因此，按照相關學者對于回應性規(guī)制理論的本土化構想，我國監(jiān)管機構對市場主體相關信息的獲取控制能力是回應性規(guī)制運轉的前提要件，“監(jiān)管者需要對被監(jiān)管市場主體的經(jīng)營狀況和守法狀況進行翔實記錄，并根據(jù)既往經(jīng)營記錄和守法記錄圈定重點關注的被監(jiān)管者，在監(jiān)管活動中對圈定對象予以監(jiān)管資源的扶植傾斜，監(jiān)管者還應加強相關的信息分析，更加切實地研判被監(jiān)管者的真實動機。” 可以說，事中事后監(jiān)管體系中的信用風險分類監(jiān)管模式，明顯契合了“回應性規(guī)制”的監(jiān)管執(zhí)法策略。當前在市場監(jiān)管的執(zhí)法活動中，愈發(fā)強調(diào)要根據(jù)企業(yè)主體的信用水平與合規(guī)動機來差異化地分配執(zhí)法資源。譬

　如《市場監(jiān)管總局關于全面推進“雙隨機、一公開”監(jiān)管工作的通知》（國市監(jiān)信〔2019〕38 號）指出：“針對不同風險程度、信用水平的檢查對象采取差異化監(jiān)管措施，合理確定、動態(tài)調(diào)整抽查比例和檢查對象被抽查概率，既保證必要的抽查覆蓋面和監(jiān)管效果，又防止檢查過多和執(zhí)法擾民。”而在食品藥品安全、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等社會性規(guī)制領域推崇的信用風險分類監(jiān)管，對風險因素的強調(diào)則更為契合“基于風險的回應性規(guī)制”理念。具體而言，在食品藥品安全監(jiān)管執(zhí)法中，《國家食品藥品監(jiān)管總局關于對取消和下放行政審批事項加強事中事后監(jiān)管的意見》（食藥監(jiān)法〔2015〕65 號）提出：“以日常監(jiān)管、良好行為、不良行為、信用評價等信息為基礎，建立健全行政審批誠信檔案，依據(jù)監(jiān)管對象信用等級、生產(chǎn)經(jīng)營狀況、違法違規(guī)行為等，將監(jiān)管對象分為不同類別，實行分類監(jiān)管。對違法違規(guī)、失信企業(yè)和高風險企業(yè)要根據(jù)情況適當增加檢查頻次，實行重點管理。”環(huán)境執(zhí)法的實踐也體現(xiàn)出類似的監(jiān)管原理，2019 年生態(tài)環(huán)境部《關于做好引導企業(yè)環(huán)境守法工作的意見》（征求意見稿）提出：“對監(jiān)管對象進行科學分級，對重點區(qū)域、重點行業(yè)、群眾投訴反映強烈、違法違規(guī)頻次高、環(huán)境信用不良的企業(yè)加密監(jiān)管頻次，對管理規(guī)范、守法記錄良好的企業(yè)降低監(jiān)管頻次。”同樣，在安全生產(chǎn)領域中，中央要求各地監(jiān)管機構“將企業(yè)整體風險等級作為監(jiān)管執(zhí)法的重要依據(jù)，針對不同風險等級的企業(yè)，確定不同的執(zhí)法檢查頻次、重點內(nèi)容等，實行差異化、精準化動態(tài)監(jiān)管”。

　在當前行政審批的改革背景下，放松規(guī)制的政策試驗帶來市場主體的大量涌入，給有限的行政監(jiān)管資源帶來巨大壓力，所以，帶有“回應性規(guī)制”色彩的信用風險分類監(jiān)管無疑能夠起到節(jié)省執(zhí)法資源、有效辨識風險與提高監(jiān)管效能的重要功用。而且就監(jiān)管執(zhí)法效果而言，通過監(jiān)管執(zhí)法資源的傾斜配置并增強行政檢查頻次，是改變被規(guī)制方的合規(guī)動機并提升規(guī)制效率的有效手段，這種正相關性得到了相關實證研究的有力佐證。然而，信用風險分類監(jiān)管模式的本土化運轉也面臨諸多掣肘。

　首先，信用風險分類監(jiān)管模式的精髓在于監(jiān)管機構需要根據(jù)充足的市場信息來設定信用等級，進而合理劃分合規(guī)風險與分配執(zhí)法資源。這說明真實足量的市場信息是有效分類與差異化監(jiān)管的啟動裝置。但是發(fā)展中國家普遍面臨的困境是“監(jiān)管機構對于市場主體通常缺乏精準的信息數(shù)據(jù)來判斷風險闕值的高低，進而難以在執(zhí)法過程中提前設定正確優(yōu)先次序”。同理，在中國本土規(guī)制實踐中，信用信息與合規(guī)數(shù)據(jù)往往并不可靠充分。這一方面源自行政執(zhí)法資源的有限性導致地方監(jiān)管機構對于市場主體缺乏充足信息掌控，監(jiān)管機構無從獲知市場主體違規(guī)行為的比重，也很難調(diào)查確認合規(guī)信息真實與否；另一方面，地方監(jiān)管機構與市場主體也有可能合謀偽造信用數(shù)據(jù)結果。因此，如何獲取充足的信用數(shù)據(jù)并確保其真實性，是信用風險分類監(jiān)管本土運轉的核心難題。

　其次，信用風險分類監(jiān)管的部門分割化特征明顯，諸多行政監(jiān)管機構均通過“行政黑名單”“信用數(shù)據(jù)庫”等方式建立本部門的信用數(shù)據(jù)體系，但是不同部門的信用體系之間缺乏有效的制度銜接，國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、國家信用信息共享交換平臺的統(tǒng)一建設還處于初始階段。信用數(shù)據(jù)的部門割裂格局制約了信用風險分類監(jiān)管實踐的有效展開。

　最后，信用風險分類監(jiān)管帶有現(xiàn)代監(jiān)管型國家的西方印記，規(guī)制手段體現(xiàn)出的鮮明技術化理念，更多建立在大中型企業(yè)為主的市場結構基礎之上。然而，我國城鄉(xiāng)二元格局下，基層大量小微市場主體呈現(xiàn)出高度分散格局，對自身信用缺乏敏感度；監(jiān)管執(zhí)法力量與市場主體在數(shù)量上對比懸殊，在基層監(jiān)管實踐中往往更多地依賴于專項整治等“運動式治理”手段，缺乏對市場信息進行精準管理的能力與意愿。信用風險分類監(jiān)管的西方規(guī)制理念在制度移植中面臨著先天的制約因素。

�。ǘ�）大數(shù)據(jù)監(jiān)管的規(guī)制效能與阻力 大數(shù)據(jù)監(jiān)管與信用風險分類監(jiān)管存在著千絲萬縷的政策勾連，大數(shù)據(jù)監(jiān)管在事中事后監(jiān)管體系中扮演的重要角色毋庸置疑。數(shù)字信息時代下，信息技術手段在行政法中發(fā)揮著重要功用，現(xiàn)代行政國家的發(fā)展趨勢進一步體現(xiàn)為“國家愈發(fā)依賴線上平臺工具來實現(xiàn)線下的監(jiān)管目標”，行政監(jiān)管機構逐步適應借助各類信息

　平臺與數(shù)據(jù)來取代傳統(tǒng)的法律規(guī)則與技術手段，實現(xiàn)對市場主體的立體化監(jiān)管。大數(shù)據(jù)監(jiān)管鮮明反映了“信息時代下行政國家的治理模式變遷，行政手段變得更加非正式化，監(jiān)管過程更加依賴市場主體的背景數(shù)據(jù)作為支撐”。從制度優(yōu)勢與理想角度來觀察，“監(jiān)管大數(shù)據(jù)有助于緩解執(zhí)法資源匱乏等多重原因導致的規(guī)制不足現(xiàn)象，監(jiān)管機構借助信息數(shù)據(jù)可以實現(xiàn)更優(yōu)的執(zhí)法效果，從而降低傳統(tǒng)規(guī)制模式下較高的行政成本，并舒緩其過度正式化的弊端”。

　在事中事后監(jiān)管體系的建設中，大數(shù)據(jù)監(jiān)管作為國家精準治理的前提機制，在行政規(guī)制改革中的地位被重點強調(diào)。近年來的監(jiān)管實踐中，大數(shù)據(jù)監(jiān)管與信用規(guī)制手段逐步成為傳統(tǒng)行政模式的替代機制，以填補行政審批改革后遺留下的制度真空。“政府借助數(shù)據(jù)平臺和各類算法科技，將針對市場主體與個人的行為監(jiān)控、評分與多部門聯(lián)合獎懲等機制，不斷引入正式法律的實施過程”，尤其是在針對市場主體的事中事后監(jiān)管過程中，中央至地方各級政府對于數(shù)據(jù)整合與大數(shù)據(jù)監(jiān)管的重視早已不言而喻。例如《國務院辦公廳關于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務和監(jiān)管的若干意見》（國辦發(fā)〔2015〕51 號）明確指出：“創(chuàng)新市場經(jīng)營交易行為監(jiān)管方式，構建大數(shù)據(jù)監(jiān)管模型，進行關聯(lián)分析，及時掌握市場主體經(jīng)營行為、規(guī)律與特征，主動發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象，提高政府科學決策和風險預判能力，加強對市場主體的事中事后監(jiān)管。對企業(yè)的商業(yè)軌跡進行整理和分析，全面、客觀地評估企業(yè)經(jīng)營狀況和信用等級，實現(xiàn)有效監(jiān)管。”而《國務院關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》（國發(fā)〔2018〕27 號）也同樣提到：“整合市場監(jiān)管相關數(shù)據(jù)資源，推動事中事后監(jiān)管信息與政務服務深度融合、一網(wǎng)通享。” 理論層面上，相比于事前許可方式，作為事中事后監(jiān)管重要組成裝置的大數(shù)據(jù)監(jiān)管，的確有助于行政監(jiān)管機構以更低的執(zhí)法成本、更為靈活的行政活動方式對市場主體實現(xiàn)立體全景化的精準規(guī)制，正如域外學者的形象比喻——“現(xiàn)代信息技術工具的發(fā)展將行政監(jiān)管執(zhí)法活動從特定檢查日的‘一次性快照’，迅疾提升為工業(yè)流程化的電影全景”。但在中國行政監(jiān)管的實踐中，大數(shù)據(jù)監(jiān)管模式在提升執(zhí)法效率潛能的同時，也面臨著諸多悖論。一方面，從“國家—社會”的二元視角來看，大數(shù)據(jù)監(jiān)管體系對于企業(yè)主體和個人信息的匯集統(tǒng)合，始終面臨國家治理需求與商業(yè)秘密、個人信息隱私之間的沖突張力，同時也給網(wǎng)絡信息安全帶來極大的挑戰(zhàn)“國家對于統(tǒng)一化的數(shù)據(jù)共享平臺的建設推動，無疑將大幅促進政府決策科學化、社會治理精準化和公共服務高效化。但這同時也帶來對于個人隱私權與商業(yè)秘密的侵入議題”。另一方面，從國家科層體系的內(nèi)部視角來看，跨部門、跨區(qū)域的大數(shù)據(jù)監(jiān)管體系在實踐中亟待處理官僚體系內(nèi)部的部門協(xié)調(diào)難題。亦即，在主觀層面，行政監(jiān)管部門傾向于將數(shù)據(jù)視為權力、利益和資源的來源，往往缺乏與其他部門進行數(shù)據(jù)共享的組織意愿，因為“經(jīng)緯交錯、四通八達的信息交流矩陣將徹底打破職能部門的信息壟斷，而信息是構成壟斷性權力的基礎”。大數(shù)據(jù)體系的部門協(xié)調(diào)與信息共享始終缺乏主觀動機，這就導致實踐中政府諸多部門對數(shù)據(jù)資源分割壟斷、數(shù)據(jù)標準格式不統(tǒng)一、不同系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)無法兼容的數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象較為普遍。而在客觀層面，大數(shù)據(jù)監(jiān)管對于數(shù)據(jù)基礎設施在財力與技術上存在著極為苛刻的要求，單個地方政府或者單個行政系統(tǒng)通常缺乏資源和能力去獨立發(fā)展數(shù)據(jù)基礎設施，而“各地政府仍以層層下派任務和按部門職責分工的模式推動大數(shù)據(jù)治理體系，這種將新型技術嵌套在傳統(tǒng)官僚制內(nèi)的做法，將使數(shù)據(jù)孤島問題進一步凸顯，反而可能會使大數(shù)據(jù)治理喪失初衷”。

　大數(shù)據(jù)監(jiān)管作為當前事中事后監(jiān)管體系的支柱裝置，理想層面上能夠通過市場主體的全景大數(shù)據(jù)，提前進行風險預判與監(jiān)管傾斜，進而達成數(shù)字信息時代下行政效能的最優(yōu)解，但實踐中卻較難實現(xiàn)機構部門之間信息數(shù)據(jù)的匯聚集中，以及會面臨紛繁復雜的組織協(xié)調(diào)與數(shù)據(jù)沖突的難題�？梢哉f，事中事后監(jiān)管體系中的大數(shù)據(jù)監(jiān)管建設，除了商業(yè)秘密、個人信息保護等以權利保障為核心的傳統(tǒng)行政法議題之外，在中國的本土背景之下，更需要通過監(jiān)管機構改革、組織協(xié)調(diào)互惠與數(shù)據(jù)信息共享等行政組織的革新機制，來破解大數(shù)據(jù)監(jiān)管建構所面臨的“內(nèi)部行政法”難題，防止現(xiàn)代行政國家下的碎片化治理格局，借助中央或較高層級監(jiān)管機構的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，來舒緩傳統(tǒng)條塊分割、地方與部門利益化格局給事中事后監(jiān)管帶來的組織掣肘。

　（三）“雙隨機、一公開”監(jiān)管的悖論

　“雙隨機、一公開”監(jiān)管被視為事中事后監(jiān)管方式的重要探索和本土創(chuàng)新，具體是指監(jiān)管機構在“市場主體名錄庫和執(zhí)法檢查人員名錄庫中通過搖號等方式，從市場主體名錄庫中隨機抽取檢查對象，從執(zhí)法檢查人員名錄庫中隨機選派執(zhí)法檢查人員”�！秶鴦赵宏P于在市場監(jiān)管領域全面推行部門聯(lián)合“雙隨機、一公開”監(jiān)管的意見》（國發(fā)〔2019〕5 號）對檢查對象名錄庫和執(zhí)法檢查人員名錄庫、監(jiān)管工作平臺、抽查程序與結果公示等制度建設進行了詳細部署，尤其提出要促進“雙隨機、一公開”監(jiān)管與信用監(jiān)管有效銜接，將“雙隨機、一公開”抽檢結果作為企業(yè)信用風險分類的重要考量因素，并根據(jù)企業(yè)風險信用確定抽檢比例與頻次，由此形成“雙隨機、一公開”執(zhí)法與信用風險分類監(jiān)管相互嵌套的規(guī)制邏輯。

　實踐中，“雙隨機、一公開”監(jiān)管的基層運行面臨諸多困境。各地雖然按照信息化要求設置了“雙隨機、一公開”電子工作平臺與名錄庫，但是市場監(jiān)管中可供隨機抽取的檢查人員只能在地化，“基層監(jiān)管機構缺乏人員配置，真正有執(zhí)法權的人更少，不管怎么隨機抽取，樣本庫就是有限的，信息與權力的錯配十分突出”。事實上，受困于地方編制資源的束縛，大量基層執(zhí)法人員缺少正式編制，無法進入“雙隨機”的執(zhí)法人員名錄，導致“雙隨機”監(jiān)管方式取代日常監(jiān)管巡查制的設想在現(xiàn)實中很難完全實現(xiàn)，甚至可能淪為一種空轉的程序裝置。正如法社會學學者所描述的基層執(zhí)法能力悖論現(xiàn)象，“隨著國家投入的增加和制度技術的發(fā)展，執(zhí)法能力在不斷提升，但在具體的社會問題面前，執(zhí)法能力始終受到資源條件的制約而無法充分施展”�；鶎颖O(jiān)管執(zhí)法往往仍需依賴黨政部門聯(lián)席會議、“運動式執(zhí)法”等非正式機制，來滿足監(jiān)管執(zhí)法在人力、財力資源方面的短缺需求，這無疑構成了監(jiān)管執(zhí)法運行的真實中國圖景。

　可以說，“雙隨機、一公開”監(jiān)管通過行政執(zhí)法程序與公開機制的縛權再造，的確有助于規(guī)范行政裁量權、提升基層監(jiān)管執(zhí)法的法治水平，是一種較為典型的“控權論”改革思路。并且在傳統(tǒng)控權模式的基礎上，“雙隨機、一公開”監(jiān)管與信用風險分類監(jiān)管進行了巧妙的技術銜接，使得“雙隨機、一公開”監(jiān)管成為整個事中事后監(jiān)管體系的通道入口，在入口處即對監(jiān)管執(zhí)法進行嚴格的流程框定，這符合事中事后監(jiān)管改革旨在拘束行政執(zhí)法、重塑營商環(huán)境并激發(fā)市場活力的核心目標。但是，“雙隨機、一公開”監(jiān)管對行政執(zhí)法程序的流程改造，在一定程度上也可能會加劇行政執(zhí)法資源與市場監(jiān)管對象之間的對比張力，尤其是使得基層執(zhí)法資源的匱乏現(xiàn)象更加緊迫突出。這無疑是“雙隨機、一公開”監(jiān)管帶來的制度悖論。因此，也需要考慮城鄉(xiāng)體系、地區(qū)經(jīng)濟以及監(jiān)管領域的影響，根據(jù)不同地區(qū)、不同監(jiān)管領域執(zhí)法資源的差異，針對性地對“雙隨機、一公開”的監(jiān)管程序設計進行細化，防止其脫離本土國情而被懸置空轉。

�。ㄋ模┫麡O隱匿的“私人規(guī)制”模式 事中事后監(jiān)管改革旨在構建“市場主體自治、行業(yè)自律、社會監(jiān)督、政府監(jiān)管”的社會共治格局。如果說“雙隨機、一公開”監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管以及信用風險分類監(jiān)管均屬于政府層面的規(guī)制改革模式，那么事中事后監(jiān)管體系中對于市場自治與行業(yè)自律的強調(diào)，則明顯屬于“私人規(guī)制”（Private Regulation）的范疇。“私人規(guī)制”這一概念更多是對私主體參與規(guī)制活動的現(xiàn)象總結，與傳統(tǒng)的政府規(guī)制相對應，旨在借助市場主體與社會組織的諸多自制手段來實現(xiàn)規(guī)制目標，在一定程度上緩解了政府規(guī)制模式下行政資源的不足，并體現(xiàn)出技術經(jīng)驗、運行效率與財力成本的諸多優(yōu)勢。除了“私人規(guī)制”的表述之外，“去中心化規(guī)制”（Decentring Regulation）、“后規(guī)制國家”（Post-Regulatory State）、“規(guī)制資本主義”（Regulatory Capitalism）等學理概念盡管表述各異，但也均是描述現(xiàn)代規(guī)制型國家從國家中心主義向社會和市場放權的制度變遷軌跡。

　從當前事中事后監(jiān)管的改革議程與政策文本中，均可窺探出企業(yè)自我規(guī)制、行業(yè)自律機制等“私人規(guī)制”的特征因素。譬如《國務院關于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》（國發(fā)〔2015〕62 號）指出：“市場主體還可以通過創(chuàng)新企業(yè)戰(zhàn)略，改革內(nèi)部質(zhì)量管理，設定高于法定要求的自律性規(guī)范。”企業(yè)內(nèi)部質(zhì)量管理體系可以視為一類典型的“內(nèi)部管理型規(guī)制”（Management-based Regulation），這種鮮明帶有“私人規(guī)制”色彩的制度裝置，可以被視為事中事后監(jiān)管體系改革的亮點之一。

　但是，轉型中國市場主體與社會組織的諸多結構性缺憾拘囿了“私人規(guī)制”模式有效發(fā)揮規(guī)制效果的制度空間。一方面，“私人規(guī)制”有效發(fā)揮作用的社會基礎是市場組織結構的穩(wěn)定性，均質(zhì)化的大中企業(yè)更有助于“私人規(guī)制”的開展。然而，當前我國市場中數(shù)量泛濫的小微企業(yè)存在較重的投機色彩，市場主體的守法意愿往往較為薄弱，這成為制約“私人規(guī)制”有效運作的結構性因素。所以，怎樣“創(chuàng)設更多的社會自我規(guī)制誘因，設計更為精巧的框架立法”,來提升各類市場主體開展自我規(guī)制的主動意愿，這是事中事后監(jiān)管框架下有效激發(fā)“私人規(guī)制”所面臨的難題。另一方面，受困于轉型國家與行業(yè)協(xié)會之間復雜的組織依附關系，行業(yè)協(xié)會的發(fā)展空間始終受到較大限制，行業(yè)自律與自我規(guī)制的能力嚴重滯后于行政規(guī)制改革需求。歷次行政審批改革過程中，“行政機關往往利用行業(yè)組織和中介組織來承擔原本由其自身承擔而后被清理的許可職能，并繼續(xù)保持政府控制力”，這導致行業(yè)組織與政府之間并未實現(xiàn)有效的功能分化，也就無法充分發(fā)揮“私人規(guī)制”的替代效果。2015年 7 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤總體方案》（中辦發(fā)〔2015〕39 號），試圖從宏觀層面厘清行政機關與行業(yè)協(xié)會商會的職能邊界。2019 年 6 月，國家發(fā)改委、民政部等十部門發(fā)布《關于全面推開行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤改革的實施意見》（發(fā)改體改〔2019〕1063 號），進一步從資產(chǎn)財務、人員管理、黨建外事等角度對脫鉤改革進行了細化部署。行業(yè)協(xié)會改革映射出轉型體制下國家—市場之間的復雜關系，無法畢其功于一役，行業(yè)自我規(guī)制的潛能尚需培育觀察。

　大數(shù)據(jù)監(jiān)管、信用風險分類監(jiān)管與“雙隨機、一公開”監(jiān)管作為事中事后監(jiān)管的核心裝置，均是從國家中心主義視角，通過政府監(jiān)管執(zhí)法的重塑以適應規(guī)制改革的構造變化，但是以行業(yè)自律、企業(yè)自我規(guī)制為代表的“私人規(guī)制”模式，所理應扮演的角色卻相對湮沒�？梢哉f，與前文所述的三類政府規(guī)制工具相比，“私人規(guī)制”模式在事中事后監(jiān)管體系中并未獲得充分的政策支持，并呈現(xiàn)出相對“消極隱匿”的特征，原因主要在于：第一，國家對于行業(yè)協(xié)會等社會組織的控制一直較為嚴苛，自始缺乏社會自治的歷史傳統(tǒng)。第二，審批數(shù)量的下放取消以及信用規(guī)制、大數(shù)據(jù)監(jiān)管建設更容易被上級量化考核，而與之相比，“私人規(guī)制”則要求長期的制度建設與市場培育，短期內(nèi)較難見到實效且難以量化。因此，在“目標治國”與官員考核的大背景下，事中事后監(jiān)管體系中的“私人規(guī)制”模式，較難獲得地方官僚更多的行政資源與注意力分配。第三，當下“放管服”改革與事中事后監(jiān)管的政策議程設置（Agenda-setting）本身就存在明顯傾向，中央對于信用規(guī)制與大數(shù)據(jù)監(jiān)管的高度關注與資源傾斜，是事中事后監(jiān)管體系內(nèi)部存在差異偏好與不均衡現(xiàn)象的重要原因。

　四、事中事后監(jiān)管改革的制度拘束與價值平衡

�。ㄒ唬┦轮惺潞蟊O(jiān)管的制度拘束因素 從整體視角觀察，事前許可向事中事后監(jiān)管手段的行政規(guī)制模式轉移，反映了當代中國社會結構、經(jīng)濟形態(tài)以及國家治理方式的變遷。傳統(tǒng)行政法體系在此背景展現(xiàn)出行政任務與行政手段的擴張、多元化，市場經(jīng)濟的助力發(fā)展也需要更加寬松且高效的行政規(guī)制手段與之匹配。尤其是在信息社會與數(shù)字時代中，信息在行政法上的地位與功能愈發(fā)重要，政府對于數(shù)據(jù)信息行政能力的提升，也為行政活動方式與行政執(zhí)法手段的時代轉型提供了可能，當前以信用風險分類監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管為主要工具的事中事后監(jiān)管機制，無疑順應了數(shù)字信息時代的歷史潮流。理論上而言，行政監(jiān)管機構借助信用信息數(shù)據(jù)庫等諸多監(jiān)管平臺構建的企業(yè)大數(shù)據(jù)全景信息視圖，將以更高的規(guī)制效能、更低的監(jiān)管成本來履行日趨復雜的行政任務。

　然而，置于當代中國的經(jīng)濟社會背景之下，事中事后監(jiān)管手段在展現(xiàn)潛在優(yōu)勢的同時，也面臨諸多本土化的制度拘束因素。首先，行政監(jiān)管資源的客觀拘束，給事中事后監(jiān)管機制帶來不利條件。當前隨著行政審批改革的不斷深入，“事中事后監(jiān)管任務也不斷加重，財政投入與行政執(zhí)法人員卻沒有明顯增加，導致監(jiān)管

　任務與監(jiān)管部門現(xiàn)有的人力、物力和財力不相匹配”，尤其在城鄉(xiāng)二元的格局之下，食品安全監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)管等社會性規(guī)制領域本身就面臨著基層執(zhí)法力量薄弱的難題，行政監(jiān)管部門更加缺乏充足的規(guī)制資源去推行事中事后監(jiān)管模式�？梢哉f，整個規(guī)制改革進程中對于基層行政監(jiān)管資源的承載能力缺少評價預估，使得事中事后監(jiān)管的運行面臨各種資源制約。

　其次，當前事中事后監(jiān)管的體系構造與工具裝置，帶有“回應性規(guī)制”等西方理論的鮮明特征，然而這些理論工具在以大中型企業(yè)為主的成熟市場背景下才能發(fā)揮最大效用，這與當代中國的市場結構與經(jīng)濟環(huán)境存在顯著差異。理論上講，信用風險分類監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管、企業(yè)自我規(guī)制等監(jiān)管模式的良好運轉，均需建立在數(shù)量與結構穩(wěn)定的大中型企業(yè)基礎之上。穩(wěn)定的市場結構下，各類事中事后監(jiān)管工具才能充分實現(xiàn)監(jiān)管執(zhí)法機構與市場主體之間的回應互動，通過信用手段與數(shù)據(jù)管控來激勵提升市場主體的合規(guī)意愿。但是，我國市場監(jiān)管機構面對的對象是海量且缺乏守規(guī)意愿的小微企業(yè)，非標準化的市場結構下，信用規(guī)制與大數(shù)據(jù)監(jiān)管體系不僅運行成本高昂且往往難以奏效�？梢哉f，“現(xiàn)代監(jiān)管工具在遭遇中國產(chǎn)業(yè)的小、散、亂時，不可避免地遭遇尷尬處境，而全能主義的國家理念使得政府當仁不讓地承擔起對廣大中小企業(yè)的監(jiān)管責任”。因此，如何在實踐中對信用風險分類監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管等新型監(jiān)管工具進行本土化改造，來應對數(shù)量龐雜的小微市場主體，將是事中事后監(jiān)管體系面臨的國情難題。

　再次，事中事后監(jiān)管面臨條塊分割、部門利益沖突等行政組織因素的制約。在理想狀態(tài)下，信用風險分類監(jiān)管與大數(shù)據(jù)監(jiān)管將超越立足單個監(jiān)管機構的傳統(tǒng)模式，借助監(jiān)管數(shù)據(jù)的流通共享實現(xiàn)全景式的立體化監(jiān)管。但是，在事中事后監(jiān)管的實踐運行中，無論信用風險分類監(jiān)管中的企業(yè)信用信息收集，抑或大數(shù)據(jù)監(jiān)管中的海量數(shù)據(jù)處理，均面臨跨部門、跨地域的數(shù)據(jù)信息共享困境。尤其是當前以部門導向與屬地化推進為模式的大數(shù)據(jù)監(jiān)管，在缺少協(xié)作互惠與中央?yún)f(xié)調(diào)的背景下，反而可能會進一步加劇“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象�？梢哉f，監(jiān)管機構碎片化、部門利益沖突與條塊分割等諸多“內(nèi)部行政法”問題，已然成為阻礙事中事后監(jiān)管體系規(guī)制效果的重要阻礙因素。

　最后，事中事后監(jiān)管體系內(nèi)部的不均衡現(xiàn)象，客觀上也會削弱規(guī)制改革的整體效果。如前文所述，從國家—社會角度，事中事后監(jiān)管的工具裝置更多立足于國家中心主義視角，信用風險分類監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管、“雙隨機、一公開”監(jiān)管更多是行政國家官僚制下的規(guī)制執(zhí)法方式變革，而缺少國家向社會的放權邏輯。從當前規(guī)制改革議程與資源分配的角度來看，帶有市場自律與社會自治色彩的“私人規(guī)制”模式，依然處于相對隱匿的弱勢地位。事中事后監(jiān)管體系內(nèi)部的不均衡格局，客觀上也會加大行政監(jiān)管資源的承載壓力，而“私人規(guī)制”在壓力緩沖與任務分擔方面的缺少，使得尚不成熟的信用風險分類監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管等規(guī)制工具將直面海量龐雜的行政任務而左支右絀。

�。ǘ�）市場效率與“非經(jīng)濟目標”的價值平衡 從制度變遷的角度來切入，理順政府與市場之間的關系構成了中國經(jīng)濟發(fā)展的重要引擎，以簡政放權為核心的審批改革在理順關系中占據(jù)了重要分量。我國行政審批改革始終貫穿著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉型的時代主線，《行政許可法》的立法精神以及條款設計，彰顯了對自由（尤其是經(jīng)濟自由）的實在追求，浸潤著市場優(yōu)位與效率優(yōu)先的價值底色，而市場效率導向的價值判斷也支配著近年來的規(guī)制改革方向。

　較為明顯的是，當前行政審批改革議程的重心更多地放置于追求消極許可對于提振經(jīng)濟發(fā)展的正面效應，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》以及各地涉及營商環(huán)境優(yōu)化的行政規(guī)范性文件均將以放松規(guī)制為內(nèi)核的審批改革視為提振經(jīng)濟的重要手段。告知承諾制、并聯(lián)審批等帶有許可加速與消極許可性質(zhì)的改革措施對于企業(yè)發(fā)展、市場效率的激勵功能也在各類政策文件中被不斷強調(diào)。理論上而言，行政審批改革與市場發(fā)展、經(jīng)濟效率之間的正相關性也獲得了相關研究佐證。譬如，近期有實證研究從微觀視角印證了行政審批改革對于企業(yè)進入

　率有積極影響，并在某種程度上有助于提升企業(yè)的自主創(chuàng)新能力；也有研究從宏觀維度來探討行政審批的漸進式改革如何通過降低企業(yè)交易費用，實現(xiàn)促進經(jīng)濟增長的制度效能。

　誠然，現(xiàn)代規(guī)制型國家中經(jīng)濟效率的價值邏輯通常占據(jù)主流地位。如朱莉亞·布萊克（Julia Black）所言，“對于規(guī)制正當性這一議題，幾乎絕大多數(shù)答案均為診治市場失靈，僅是偶爾涉及到財富分配或其他附屬性目標”。但不容忽視的是，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展變遷，市場效率已不再是政府規(guī)制唯一且無可辯駁的正當性源泉，現(xiàn)代行政國家的規(guī)制正當性從市場效率的單一價值觀日趨衍化擴散，并呈現(xiàn)出市場效率與“非經(jīng)濟目標”混雜的多元化色彩，尤其是在環(huán)境安全等社會性規(guī)制事項中，各類“非經(jīng)濟價值”判斷逐漸變得不可或缺。托尼·普羅瑟（Tony Prosser）便據(jù)此區(qū)分了兩種完全不同的規(guī)制邏輯，并認為規(guī)制應當發(fā)揮“塑造良好社會的制度潛能，而非僅僅是糾正市場失靈、提升經(jīng)濟效率的工具主義邏輯，規(guī)制正當性的背后蘊含著更為廣闊的社會價值”。

　將這種理論爭議放置于我國當前的規(guī)制改革背景下，不難發(fā)現(xiàn)，“告知承諾”“先證后核”等諸多帶有放松規(guī)制、消極許可性質(zhì)的審批改革模式旨在放寬市場準入門檻以達到提振經(jīng)濟的價值目標已然得到充分體現(xiàn)。但需要警惕的是，當前改革進程中也存在這樣一種傾向，即“過度放大和強調(diào)了效率方面的功能，這樣一種偏頗的定位使得行政審批程序改革的其他功能被掩蓋或者隱藏”。而當下規(guī)制改革中市場效率最大化的單一邏輯，也有侵蝕其他“非經(jīng)濟價值”判斷的潛在威脅。尤其在環(huán)境監(jiān)管、食品藥品安全監(jiān)管、安全生產(chǎn)監(jiān)管等社會性規(guī)制事項中，規(guī)制正當性并非完全建立在市場效率的單一價值基礎之上，事前許可裝置有其存在的必要性與價值依據(jù)。然而，當前行政審批改革的類型化思維較為欠缺，沒有合理區(qū)分市場禁入類與危害控制類行政審批的巨大差異；加之規(guī)制改革對于市場效率、經(jīng)濟發(fā)展的片面強調(diào)，使得環(huán)境監(jiān)管等風險規(guī)制領域中的審批程序有可能被完全吞噬入帶有放松規(guī)制色彩的改革議程之中。頗為明顯的便是，在各地審批改革實踐中，環(huán)境影響評價等事前許可程序有被許可承諾制逐步取代的改革趨向。譬如，《廣東省江門市建設項目環(huán)境影響評價文件審批實行承諾制改革試點工作方案》（江環(huán)〔2019〕48 號）將建設項目的環(huán)境影響評價審批納入許可承諾制的改革范疇�！渡轿魇∑髽I(yè)投資項目承諾制規(guī)定》亦將企業(yè)投資項目中的環(huán)境影響評價、節(jié)能評價、洪水影響評價等許可事項納入企業(yè)書面承諾，由政府相關部門統(tǒng)一完成行政許可。許可承諾制在一定程度上改變了現(xiàn)行《行政許可法》的程序設計，尤其是將原有環(huán)境監(jiān)管領域中行政許可的一票否決功能給架空，無法實現(xiàn)制度設計中所安設的矯正意圖，使得行政許可中的多元價值失去了必要平衡，市場效率邏輯也明顯高過了生態(tài)安全等“非經(jīng)濟目標”的價值判斷。誠然，現(xiàn)有規(guī)范通常會采用準入負面清單的方式，將部分風險過高的環(huán)境污染項目排除在行政許可承諾制的改革范疇之外，以此防止事后風險無法控制。但難題在于如何對各類風險進行精準分類，而且當前以放松規(guī)制為精神內(nèi)核的改革范式也更加容易淡化風險，使得負面清單在地方改革實踐中難以堅守并最終失效。

　“當代中國規(guī)制改革必須在削減對市場行政管控的過程中與市場失靈的增量求得最優(yōu)均衡，這意味著中國監(jiān)管部門需要同時扮演市場促進者（Enabler）和監(jiān)管者（Regulator）的雙重角色，這種略帶矛盾的角色定位成為中國式監(jiān)管型國家建設的邏輯起點。”以放松規(guī)制為價值導向的審批改革與事中事后監(jiān)管之間的制度張力，恰好反映了這種雙重角色的內(nèi)嵌沖突與價值平衡難題。規(guī)制改革應當通過許可評價裝置來客觀評估當前各類行政許可的存廢必要，不能完全依循經(jīng)濟效率邏輯，將所有的事前許可簡單地視為對市場機制不必要的外部限制，而將規(guī)制功效完全寄托于事中事后監(jiān)管模式之上。各類事中事后監(jiān)管機制還處于建構成長階段，尚不足以完全取代事前許可去履行風險預防的替代功能，尤其在危害防治類的社會性規(guī)制事項中，基于專業(yè)性判斷的技術優(yōu)勢，事前許可作為一種否定判斷裝置有其獨有價值。正如凱斯·桑斯坦（Cass R. Sunstein）與阿德里安·弗繆勒（Adrian Vermeule）對于“行政法多元目標”（Plural Aims of Administrative Law）的理解，“行政法目標不應簡單化約為制衡行政權的單一思維，現(xiàn)代行政國家需要強有力的政府監(jiān)管來制衡市場權力，因為市場秩序所催生的私人權力本身會對個人自由產(chǎn)生威脅”�！缎姓�許可法》第 11 條早已明確行政許可目標在于“經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境”等諸多利益之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，中國行政規(guī)制改革應當破除對于市場效

　率與經(jīng)濟價值的單一信奉，需要通過事中事后監(jiān)管體系與事前許可之間的妥當銜接，來實現(xiàn)市場效率與社會安全、環(huán)境安全等“非經(jīng)濟目標”之間的恰當平衡。

　五、代結語

　事中事后監(jiān)管反映了現(xiàn)代行政國家背景下行政活動方式與執(zhí)法手段的轉型，信用風險分類監(jiān)管、大數(shù)據(jù)監(jiān)管等事中事后監(jiān)管機制，在理論層面上的確體現(xiàn)出降低執(zhí)法成本、提升規(guī)制效能與減弱市場干預等制度優(yōu)勢。但與此同時，在帶有本土特色的國家—市場、國家—社會結構下，監(jiān)管執(zhí)法資源匱乏、條塊與部門利益分割、非標準化市場機構等諸多外部拘束因素也制約了事中事后監(jiān)管機制的規(guī)制效能。因此，在當代中國行政規(guī)制的改革進程中，不能簡單地將事中事后監(jiān)管視為能夠與事前許可緊密銜接、運行順暢且毫無爭議的替代機制，需要解讀制約事中事后監(jiān)管機制有效運行的本土拘束因素并探尋其疏解路徑。

　另外，事中事后監(jiān)管機制的替代功能對社會性規(guī)制與經(jīng)濟性規(guī)制事項應當區(qū)別對待。規(guī)制合法性源自于經(jīng)濟效率，應當防止市場效率最大化的單一邏輯對于規(guī)制型國家中諸多“非經(jīng)濟目標”的裹挾侵蝕。所以，行政規(guī)制改革應該立足于“協(xié)調(diào)發(fā)展導向型”的行政法框架，尤其對環(huán)境監(jiān)管等社會性規(guī)制領域的審批改革需要額外謹慎；其是帶有消極許可色彩的規(guī)制試驗，同樣需要通過行政許可評價程序，來衡量事前許可與事中事后監(jiān)管等替代手段之間的比較優(yōu)劣，防止新增市場主體帶來的過量風險超出事中事后監(jiān)管的承載能力。

　最后，“行政法體系的廣度必須足以掌握當代行政任務的光譜”，數(shù)字信息時代下的大數(shù)據(jù)監(jiān)管、信用規(guī)制等嶄新的行政規(guī)制改革議題也在不斷促使中國行政法學的時代轉型。因此，如何將事中事后監(jiān)管的技術工具安置于行政法學的傳統(tǒng)框架體系之內(nèi)，可能更需要吸收“新行政法”的觀察維度。當前我國行政規(guī)制改革的波及幅度與類型變化，早已遠遠溢出《行政許可法》的法釋義學范疇，所以，在探尋行政合法性的同時，也需要更多關注行政活動的有效性，不斷開發(fā)拓寬行政法的視野疆域。與此同時，在當代中國“國家—市場”的特殊變遷背景下，對于行政審批與規(guī)制改革的公法研究，亟需吸納經(jīng)驗分析的外部視角，來反哺傳統(tǒng)行政法學的基礎理論。

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