關(guān)于如何突破信訪困境的新思考_多中心治理理論

　論文導(dǎo)讀:：信訪現(xiàn)狀及綜述。尤其可以應(yīng)用到解決我國目前所面臨的信訪困境上。以社會(huì)上的“第三方”現(xiàn)象為實(shí)踐支持。筆者認(rèn)為以多中心治理理論為框架。論文關(guān)鍵詞：信訪，困境，第三方，多中心治理理論

　一、信訪現(xiàn)狀及綜述 隨著我國經(jīng)濟(jì)狀況的飛速發(fā)展，民眾的生活水平也跟著提高了，民眾的利益越趨于多元化，利益是人類生活中的重要社會(huì)現(xiàn)象，是社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)和動(dòng)力，在―個(gè)多元利益相互沖突的現(xiàn)代社會(huì)，不同社會(huì)群體的利益往往是不―致的，甚至有不同程度的利益矛盾和利益沖突，民眾有不同的利益訴求，自然就會(huì)把他們所關(guān)切的利益表達(dá)出來，所謂利益表達(dá)，美國政治學(xué)者阿爾蒙德曾做過這樣的描述“當(dāng)某個(gè)集團(tuán)或個(gè)人提出一項(xiàng)政治要求時(shí)，政治過程就開始了。這種提出政治要求的過程稱為利益表達(dá)。”[①] 也就是說，相關(guān)的利益表達(dá)主體向有關(guān)的各級政府機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)或人員表達(dá)其訴求的過程，這種利益表達(dá)在我國通常就表現(xiàn)為我們所說的信訪。

　2005 年 5 月 1 日起實(shí)施的《中華人民共和國信訪條例》里規(guī)定，行政信訪是指公民一方向政府及其工作部門反映情況、提出建議、意見或投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)，其實(shí)質(zhì)是公民批評建議權(quán)的一種表現(xiàn)，該條例的實(shí)施也有好幾個(gè)念頭了，應(yīng)該說，對促進(jìn)我國信訪制度的法制化有重大作用，令人遺憾的是多中心治理理論，

　這些條例、規(guī)章到了基層就舉步維艱，難以產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的效果，真實(shí)效果往往是不盡如人意。

　現(xiàn)實(shí)中的情況是，民眾信訪無門、信訪無效、信訪無果，這些年來，隨著民 眾訴諸信訪以尋求糾紛的解決的情況越演越烈，各種官方的截訪、纏訪、甚至非法限制上訪者的人身自由的情況層出不窮，社會(huì)各界對這問題也給予了廣泛的關(guān)注，信訪制度的改革問題也因而成為人們熱議的話題之一，學(xué)術(shù)界對信訪問題主要有以下幾種觀點(diǎn)：

　于建嶸等人認(rèn)為。應(yīng)讓信訪還原民意表達(dá)的本來定位。不再承擔(dān)司法和行政的救濟(jì)功能。最終取消信訪論文下載。[②] 姜明安等主張，要以法治精神來改造信訪制度，建議首先整合過于分散的信訪機(jī)構(gòu)，建立統(tǒng)一的計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，形成大信訪格局。[③] 杜鋼建、康曉光等人主張強(qiáng)化信訪的功能，在信訪制度內(nèi)解決信訪反映的問題，以達(dá)到削平信訪洪峰的效果。[④] 以上這些學(xué)者的觀點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)指出，從他們各自的角度來看，是有其合理性的，他們致力于該問題研究的努力是值得肯定的，然而他們只是進(jìn)行了一些規(guī)范的研究，具體到實(shí)踐上效果如何，我們還很難說，像于建嶸先生等建議還原信訪，使之回歸為民意表達(dá)的本來定位，這是可取的，關(guān)鍵是，我們尚未形成民選民意代表的這么一個(gè)體制，如果民眾可以選自己的民意代表的話，信訪確實(shí)是多此一舉，但在我國現(xiàn)行的體制下恐怕信訪這一民眾表達(dá)其關(guān)切的重要途徑還是有很大的必要繼續(xù)存在下去，目下要是取消信訪后果將是相當(dāng)嚴(yán)重的。

　姜明安等提出的建議在較發(fā)達(dá)的城市地區(qū)有一定的可行性，城市里市民的總體素質(zhì)較好，各種公共設(shè)施較齊全，尤其是城市市民能夠方便地使用互聯(lián)網(wǎng)，而在廣大農(nóng)村地區(qū)，情況卻截然相反，村民的素質(zhì)普遍不高，也很難享受到互聯(lián)網(wǎng)所到來的便利，就算能接觸到，大部分村民都不會(huì)使用，因此，整合分散的信訪機(jī)構(gòu)，使之形成統(tǒng)一的計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的實(shí)際價(jià)值是不高的。

　杜鋼建等建議強(qiáng)化信訪的功能，以此來達(dá)到在信訪體制內(nèi)解決信訪反映的問題多中心治理理論，殊不知，目前我國所面臨的信訪困境正是由于目前體制內(nèi)的種種原因?qū)е碌�，就說個(gè)信訪機(jī)構(gòu)內(nèi)部的組織壓力問題就足以說明強(qiáng)化信訪功能不靠譜，政府的各個(gè)部門在面對上訪者時(shí)，可以通力合作，但是，當(dāng)涉及到各部門的利益分配時(shí)，各部門就會(huì)分別自利，較少或者沒有信訪案件的部門很自然地會(huì)利用信訪案件給較多信訪案件的部門施加壓力，期望在資源分配、業(yè)績考核、能力考核、晉升等多方面爭取有利地位，也就是說，信訪機(jī)構(gòu)內(nèi)部其實(shí)是存在組織內(nèi)部競爭壓力的，并不是說強(qiáng)化就可以強(qiáng)化的。

　綜上所述，現(xiàn)存的關(guān)于信訪方面的研究都未能建立切實(shí)可行的理論框架及模型，筆者認(rèn)為以多中心治理理論為框架，以社會(huì)上的“第三方”現(xiàn)象為實(shí)踐支持，構(gòu)建一種全新的、獨(dú)立的、自主的、完善的第三方糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)是解決當(dāng)前我國所面臨的信訪困境的重要可行方案之一。

　二、信訪問題的實(shí)質(zhì)――糾紛 關(guān)于信訪（通常表現(xiàn)為上訪）的原因，學(xué)者們的相關(guān)研究可謂是汗牛

　充棟，從過去的信訪所反映的問題看，主要涉及揭發(fā)官員腐敗、反映基層政府執(zhí)政水平和執(zhí)政能力、城市拆遷及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、農(nóng)村土地的征用及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、執(zhí)法不公等，其中認(rèn)為受到不公正對待是主要原因，通常是糾紛雙方中的一方的覺得糾紛沒得到妥善解決，或者說其中的一方覺得有關(guān)機(jī)構(gòu)未公正地解決問題，因而決定向更高層級的機(jī)構(gòu)尋求幫助，此外，上訪的另一大原因是城市拆遷及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、農(nóng)村土地的征用及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，公民認(rèn)為其正當(dāng)利益受到行政主體的損害或者侵犯而覺得受到不公正對待，而該公民除了向行政主體的上級反映情況外沒其他方法，因此不得不采取上訪措施；其它的涉及揭發(fā)官員腐敗、反映基層政府執(zhí)政水平和執(zhí)政能力的信訪則相對較少。

　顯然，民眾更加關(guān)切自身的利益，當(dāng)自身利益受到侵犯而自己無法應(yīng)對時(shí)則采取信訪，而對損害公共利益的行為（如官員腐敗、基礎(chǔ)政府執(zhí)政水平、執(zhí)政能力的地下等問題）則較少關(guān)注，這也從另一個(gè)側(cè)面反映了上訪者的無奈處境，底層民眾的原則一般都是，只要不威脅到自身的利益，都避而遠(yuǎn)之，而侵犯到自身的利益、正義無法伸張時(shí)則不得不選擇信訪這條道路。

　總的來說，不管上訪是由于民眾之間的問題而導(dǎo)致的，還是由于民眾與行政主體之間的問題導(dǎo)致的，其實(shí)質(zhì)都是糾紛解決的不徹底，導(dǎo)致其中的一方人覺得受到不公正對待，因而要信訪（上訪），在筆者看來，信訪問題的實(shí)質(zhì)是糾紛問題，因此多中心治理理論，信訪問題也就轉(zhuǎn)化為糾紛問題了，解決信訪問題的關(guān)鍵也就是解決糾紛。

　三、糾紛解決機(jī)構(gòu)之新模型的提出

　事實(shí)上，大部分信訪者的問題最后還是得不到解決的，而信訪者由于其問題得不到相應(yīng)的關(guān)注，或其認(rèn)為信訪（上訪）后問題依然未解決，則會(huì)選擇繼續(xù)向上一層的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)展開信訪，普通民眾有所不知的是，當(dāng)前的信訪機(jī)構(gòu)還只是個(gè)傳遞糾紛信息的中介機(jī)構(gòu)，而真正解決糾紛還是要靠信訪問題所涉及的組織機(jī)構(gòu)。[⑤] 也就是說，信訪機(jī)構(gòu)其實(shí)是很少或者沒有實(shí)際解決問題的權(quán)利，最多只能向有關(guān)單位反映相關(guān)情況，信訪案件要最終抵達(dá)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的辦公桌上需要一個(gè)漫長的過程，經(jīng)過漫長的過濾，真正到達(dá)領(lǐng)導(dǎo)辦公桌的信訪案件相當(dāng)少，而能夠引起領(lǐng)導(dǎo)重視的案件就少之又少，就算領(lǐng)導(dǎo)做了批示，也都是大概性的一個(gè)指導(dǎo)方向，信訪案件最終會(huì)返還到原來的單位，就這樣，信訪案件有回到了起點(diǎn)。

　除了過程的復(fù)雜性外，相關(guān)機(jī)構(gòu)所面臨的多方壓力也是造成信訪案件難以解決的原因之一，除了上文已經(jīng)提到的組織內(nèi)部壓力，還有上級的壓力以及承擔(dān)責(zé)任的壓力，上級的壓力是一個(gè)重要的方面。我們知道，在我國現(xiàn)行的體制下，上級機(jī)關(guān)基本壟斷了下大部分的資源。支配著下級機(jī)關(guān)的意志和活動(dòng)。下級機(jī)關(guān)如果辦事不力，給上級“捅了簍子”，是要付出政治代價(jià)的。下級機(jī)關(guān)必須協(xié)調(diào)好各種關(guān)系，平衡好各項(xiàng)事務(wù)，以證明自己的能力和政績論文下載。信訪案件的發(fā)生，常常被看作是下級執(zhí)政能力不佳的表現(xiàn)。為了自身的利益及政治前途，下級機(jī)關(guān)必然會(huì)竭盡所能避免信訪案件，打壓信訪人，以減少甚至消除信訪糾紛的發(fā)生。

　還有一個(gè)重要方面是相關(guān)機(jī)構(gòu)有承擔(dān)責(zé)任的壓力。實(shí)際上，不少信訪

　案件中是的確是存在違法犯罪行為的，盡管有些陳年案件已經(jīng)時(shí)過境遷了，各項(xiàng)證據(jù)也湮滅了，但是，若是通過仔細(xì)調(diào)查的話還是很有可能翻盤的，而這些陳年舊賬可能會(huì)涉及到前任相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，甚至是前任的前任，這無疑對事件中的責(zé)任人產(chǎn)生無形的壓力。一旦上級機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)要求嚴(yán)肅查處和追究，許多相關(guān)的責(zé)任人可能要受到黨紀(jì)國法的制裁，輕則丟官乃至身敗名裂，重則身陷圖圄多中心治理理論，甚至走上斷頭臺。這樣的責(zé)任和后果，無論對誰都有很大壓力。

　如此種種的原因?qū)е铝讼嚓P(guān)部門在處理信訪案件中的拖沓、敷衍作風(fēng)，就算有些案件進(jìn)行了重新辦理，也往往是大同小異，大有“老子查兒子，婆婆查媳婦”的庇護(hù)心理，結(jié)果往往是不盡人意，信訪機(jī)構(gòu)的低效率，讓越來越多的民眾對政府機(jī)構(gòu)失去信心，民眾對各種由政府機(jī)構(gòu)開展的調(diào)查結(jié)果都是持懷疑態(tài)度的，政府的信任資源正在逐漸流失，沒有民眾的支持與理解，政府的各項(xiàng)政策措施也難以實(shí)施。

　既然民眾對信訪機(jī)構(gòu)辦事效率及其公正度充滿質(zhì)疑，信訪機(jī)構(gòu)內(nèi)部對于處理信訪問題也壓力重重，為何不尋找一條全新的糾紛解決方案呢？鑒于這種情況，筆者提出，建立一種獨(dú)立于民眾及政府的第三方糾紛解決機(jī)構(gòu)，以此來替代信訪機(jī)構(gòu)，承擔(dān)信訪機(jī)構(gòu)解決糾紛的功能，將具有很大的現(xiàn)實(shí)可行性，同時(shí)也具有重大的創(chuàng)新意義。

　四、第三方糾紛解決機(jī)構(gòu)模型的兩塊基石 筆者關(guān)于建立獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)來作為糾紛調(diào)節(jié)或解決機(jī)構(gòu)的思路，最主要思想來源是埃莉諾.奧斯特羅姆教授的多中心治理理論，實(shí)踐來源是社會(huì)上廣泛存在的“第三方”現(xiàn)象，接下來，筆者將分別考察這

　塊模型基石。

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